“超配”干部如何消化

張墨寧

2015年1月6日，中組部通報(bào)了專項(xiàng)整治超職數(shù)配備干部的最新進(jìn)展：“截至目前，全國(guó)超職數(shù)配備的4萬(wàn)余名副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)中，已消化1.58萬(wàn)名，完成近40%?！?/p>

一年前的2014年1月，中央組織部、中央編辦和國(guó)家公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁超職數(shù)配備干部的通知》，提出了整改超配領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的時(shí)間表，并明確黨委（黨組）為消化整改的第一責(zé)任人。

同時(shí)，《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》近日下發(fā)，將對(duì)縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員設(shè)置5個(gè)職級(jí)，由低到高依次為科員級(jí)、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)和正處級(jí)，在職務(wù)之外為基層公務(wù)員開辟了一條職級(jí)晉升通道。

與以往治理干部職數(shù)配備不同的是，此次整改，不僅立足于干部冗余，更是為重塑政風(fēng)、執(zhí)政現(xiàn)代化進(jìn)行基礎(chǔ)性的吏治改革。

2014年10月底，中紀(jì)委公布中央第二輪巡視的反饋情況，其中上海、青海、河北、黑龍江、江蘇和一汽集團(tuán)均被點(diǎn)出了“超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部”問題。上?！霸诟刹窟x拔任用方面，有的地區(qū)和單位存在超職數(shù)配備、突擊提拔、帶病提拔以及領(lǐng)導(dǎo)干部退休制度執(zhí)行不嚴(yán)等問題”;江蘇“干部管理制度執(zhí)行不嚴(yán)格，超編制、超規(guī)格配備干部比較普遍”;河北“執(zhí)行職數(shù)和編制管理等規(guī)定不嚴(yán)格，存在安排照顧干部親屬、違規(guī)進(jìn)人、檔案造假等問題”?？v觀十八大后的4輪中央巡視，有19個(gè)省區(qū)市都被中央巡視組指出存在超配干部問題。

選人用人一直是巡視組關(guān)注的重點(diǎn)，早在2014年2月發(fā)布的巡視整改報(bào)告中，干部超職數(shù)配備問題就已經(jīng)被列為普遍性問題。10個(gè)省份均存在超職數(shù)配備干部問題，而且多個(gè)省份將消化超配干部的時(shí)限安排到了2016年、2017年。中央第四巡視組對(duì)內(nèi)蒙古的巡視反饋中，更是明確指出內(nèi)蒙古“全區(qū)12個(gè)盟、市設(shè)有30多個(gè)巡視員、63個(gè)副巡視員，區(qū)發(fā)改委班子成員多達(dá)17人，一些旗縣設(shè)有不少處科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的問題”。

超職數(shù)配備干部不僅意味著財(cái)政支出和行政成本的增加，還改變了公務(wù)員隊(duì)伍的梯形結(jié)構(gòu)，行政秩序和效能由此受到影響，同時(shí)，它不僅是一個(gè)管理無序的問題，還表明權(quán)力體系的內(nèi)控機(jī)制的失效。

依據(jù)《地方各地人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)“按照地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的有關(guān)規(guī)定確定”，確定的原則就是編制部門制定的“三定方案”。然而，“三定方案”卻無法起到把關(guān)作用，歷次機(jī)構(gòu)改革只撤并部門，而不削減領(lǐng)導(dǎo)干部，使新部門成為干部輸入地;一些地方成立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，但臨時(shí)性任務(wù)結(jié)束后，“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并沒有隨之撤銷。

副職配備超標(biāo)則進(jìn)一步提供了空間。2009年中組部、中編辦出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范文件，要求省級(jí)、副省級(jí)、地市級(jí)政府副秘書長(zhǎng)職數(shù)“按不超過其同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子副職的職數(shù)來掌握”，但“政府領(lǐng)導(dǎo)班子副職”數(shù)量很多時(shí)候自由裁量權(quán)偏大，比如很多地方實(shí)行“1正12副”。2010年之后，中組部明確要求限制黨委常委職數(shù)，市級(jí)黨委常委職數(shù)一般為9至11名，縣級(jí)黨委常委職數(shù)一般為7至9名。地方應(yīng)對(duì)的辦法則是：限制副職，就提副秘書長(zhǎng)、助理，領(lǐng)導(dǎo)職位滿編，就拿巡視員、調(diào)研員“頂上”，提級(jí)缺崗，就成立更多的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。

清理、反彈的惡性循環(huán)背后，是領(lǐng)導(dǎo)干部“能上不能下，能進(jìn)不能出”的制度困境。削減冗余便異化為重新安排位置的內(nèi)部洗牌，在一個(gè)封閉性的流通體系中，“消化”只不過是權(quán)力自身的微調(diào)與重組。

最近幾年來，國(guó)家層面至少進(jìn)行過兩次超職數(shù)配備干部的專項(xiàng)清理。2007年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，這是新中國(guó)成立以來第一部規(guī)范地方機(jī)構(gòu)編制管理的行政法規(guī)，規(guī)定了不得超職數(shù)、超規(guī)格配備領(lǐng)導(dǎo)成員;2009年，中組部、中編辦下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范地方政府助理和副秘書長(zhǎng)的通知》，要求全國(guó)兩年內(nèi)完成減副任務(wù)。當(dāng)年，吉林省率先一次免去6名省政府副秘書長(zhǎng)的職務(wù)，但仍有10名副秘書長(zhǎng)在職。因此，本輪專項(xiàng)整頓要消化的是過去未盡的改革，不僅數(shù)量龐大，而且有時(shí)間限制，如何不再陷入運(yùn)動(dòng)式整頓的怪圈，將是一個(gè)考驗(yàn)。

最近，去年第二輪中央巡視的13個(gè)巡視點(diǎn)均曬出了巡視整改報(bào)告，被點(diǎn)名超配的省份也相繼公布了消化的“成果”。黑龍江全省超配干部基數(shù)現(xiàn)為11614人，現(xiàn)已消化超配干部1824人，其余將于2017年12月底前全部消化;四川全省超職數(shù)配備的784名副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)中，已消化134名，其余的將于2016年9月底前全部消化;浙江則通報(bào)稱，省政府副秘書長(zhǎng)已減少8名，市政府副秘書長(zhǎng)（辦公室副主任）減少87名，縣（市、區(qū)）政府辦公室副主任減少207名;同樣大幅裁撤超配干部的還有江蘇，對(duì)全省超配的1146個(gè)副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)進(jìn)行整改消化，目前已消化超職數(shù)配備干部達(dá)55%以上。上海則明確要求違規(guī)設(shè)立的編制名稱之外職務(wù)一律撤銷、整改消化，目前，65家單位已全部撤銷違規(guī)設(shè)置的處長(zhǎng)助理、副總經(jīng)濟(jì)師等編制名稱之外職務(wù)，并免去相關(guān)人員所任職務(wù)。

從各地發(fā)布的整改報(bào)告來看，對(duì)于超配干部，一般采取取消兼職、調(diào)崗、免職等方式“消化”，整治過程中也不乏一些辭官不辭薪、撤官不撤權(quán)的“假消化”現(xiàn)象。根據(jù)媒體報(bào)道，湖北省武穴市教育局嚴(yán)重超標(biāo)，為消除超編現(xiàn)象，規(guī)定“50歲的人退二線”;鄭州中牟縣超職數(shù)配備干部280多名，按上級(jí)部門要求，必須在2016年底前把超職數(shù)配備的干部全部消化。為此，縣委組織部副部長(zhǎng)約談將各縣直機(jī)關(guān)局的50歲左右的局長(zhǎng)、書記和副局長(zhǎng)，要求被約談?wù)邔懮暾?qǐng)，自愿免去現(xiàn)職，保留職級(jí)待遇，退居二線，工資照拿。

提前退休能夠騰出的指標(biāo)勢(shì)必有限，數(shù)據(jù)降下去并不是制度目標(biāo)，清理超配背后的違規(guī)任用，才是理順選人用人機(jī)制的關(guān)鍵。如何避免運(yùn)動(dòng)式“消化”必然造成反彈的輪回，需要進(jìn)一步探索領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制。

領(lǐng)導(dǎo)干部退出的路徑方式，主要是依據(jù)《公務(wù)員法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)定。根據(jù)《公務(wù)員法》及相關(guān)規(guī)定，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部目前的退出方式主要有：退休、辭職、辭退、免職、降職、降級(jí)、撤職、開除等幾種形式。上世紀(jì)90年代，領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制就已經(jīng)進(jìn)入了法規(guī)層面，1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》出臺(tái)，對(duì)公務(wù)員辭職辭退、退休分別進(jìn)行了規(guī)定，并首次以法規(guī)的形式做出了“開除”公務(wù)員的規(guī)定。2006年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，從法律規(guī)范上確立了公務(wù)員退出機(jī)制，其中對(duì)公務(wù)員辭職、辭退等做出了更加嚴(yán)格、詳細(xì)的規(guī)定，并首次以法律形式將“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”引入公務(wù)員管理，但正常退出機(jī)制并不通暢。

從規(guī)定的操作性來看，公務(wù)員辭職的限制較多，對(duì)于一些被開除、被辭退領(lǐng)導(dǎo)干部的去向和安置問題也不明確，而且目前辭退的領(lǐng)導(dǎo)干部多是在行為上有明顯違規(guī)違紀(jì)的人員，對(duì)于那些不犯大錯(cuò)，工作能力又欠缺的領(lǐng)導(dǎo)干部卻沒有能夠辭退的依據(jù)。有學(xué)者分析指出，組織部門在對(duì)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行日常調(diào)整時(shí)，對(duì)“不適宜現(xiàn)職”的領(lǐng)導(dǎo)干部不好界定。對(duì)那些與崗位“水土不服”的官員，尤其是對(duì)一些工作“不在狀態(tài)”的“懶官”、“庸官”，組織部門很難把握讓他們適時(shí)退出的“火候”與“尺度”。

而且，領(lǐng)導(dǎo)干部“問責(zé)”退出在很大還程度上存在著形式化現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來，領(lǐng)導(dǎo)干部的辭職形式主要是上級(jí)黨委政府責(zé)令下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部辭職，而下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自愿辭職和主動(dòng)引咎辭職者并不多見。在一些重大事故或事件中，不少領(lǐng)導(dǎo)干部雖然存在著明顯不稱職，甚至嚴(yán)重失職、瀆職的問題，但他們卻通過各種關(guān)系力圖保位，甚至還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部推三阻四，亂找“替罪羊”。即使是因問責(zé)而退出的干部，也會(huì)在很短的時(shí)間內(nèi)在另一個(gè)地方或部門“復(fù)出”。

良性退出機(jī)制的缺失增加了領(lǐng)導(dǎo)干部在有明確“兜底”的活動(dòng)空間下惡性追逐權(quán)力的傾向，而主政官員在干部任用選拔上的獨(dú)大則為吏治腐敗提供了溫床。當(dāng)官職的數(shù)量成為一種稀缺資源，尋求利益最大化的方式之一便是增加供給。如果用人背后的附加利益不破除，選官程序不明確，超配干部可能陷入反復(fù)“消化”的怪圈。