農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管的三重困境透視及績效研究

孟展　李燁　劉斌等

摘要： 應(yīng)用文獻(xiàn)研究法和歸納綜合法，通過對農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效內(nèi)涵及其影響因素的分析，探究農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管的績效形成機(jī)理及存在的困境。 在此基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建監(jiān)管績效評價(jià)指標(biāo)體系，并提出農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效的提升路徑。結(jié)果表明：農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的管理和治理分別對農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管的績效產(chǎn)生影響；項(xiàng)目監(jiān)管存在三重困境，即項(xiàng)目區(qū)公眾主體偏好多樣性與項(xiàng)目監(jiān)管的決策依據(jù)困境、多層次的委托代理與項(xiàng)目監(jiān)管的制約機(jī)制困境、投資的軟約束與項(xiàng)目資金監(jiān)控困境。最后得出，可以從行為、結(jié)果2個(gè)維度構(gòu)建農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效評價(jià)指標(biāo)體系；提升農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效的路徑包括：構(gòu)建土地整治專項(xiàng)法律法規(guī)體系，定額和標(biāo)準(zhǔn)的有力執(zhí)行，盡快在項(xiàng)目監(jiān)管中應(yīng)用“3S”技術(shù)，改革項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的行政化態(tài)勢，以及實(shí)現(xiàn)全過程、全方位的公共參與等。

關(guān)鍵詞： 土地整治；監(jiān)管；績效；形成機(jī)理；困境；評價(jià)指標(biāo)體系

中圖分類號： F321 1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-1302（2015）08-0430-04

當(dāng)前，我國的農(nóng)村土地整治已上升為國家戰(zhàn)略，已成為推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)、保障發(fā)展、保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的一項(xiàng)重要舉措。與當(dāng)前農(nóng)村土地整治的穩(wěn)步、快速發(fā)展現(xiàn)狀相比，我國的農(nóng)村土地整治監(jiān)管的發(fā)展則相對滯后，農(nóng)村土地整治已進(jìn)入提升項(xiàng)目監(jiān)管績效水平、提高項(xiàng)目監(jiān)管質(zhì)量的重要時(shí)期。目前，國內(nèi)多位學(xué)者對農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的績效進(jìn)行了深入的研究，例如王紅雷等利用多層次模糊綜合評價(jià)模型，提出了土地整治項(xiàng)目績效評價(jià)技術(shù)路線，同時(shí)構(gòu)建了土地整治專項(xiàng)資金項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系 [1]；王璦玲等結(jié)合具體項(xiàng)目，構(gòu)建了由社會、經(jīng)濟(jì)和景觀生態(tài)效益3大元素組成的土地整治效益評價(jià)指標(biāo)體系，并根據(jù)評價(jià)指標(biāo)對土地整治效益的影響建立了模糊分布函數(shù)，計(jì)算出土地整治項(xiàng)目綜合評價(jià)效益 [2]；羅文斌等將物元模型引入到土地整治項(xiàng)目的績效評價(jià)當(dāng)中 [3]；展煒等綜合利用層次分析法、特爾菲法和模糊綜合評價(jià)等方法，建立了土地整治項(xiàng)目績效評價(jià)體系，并進(jìn)行實(shí)證分析 [4]。然而，這些研究的重點(diǎn)都集中在土地整治項(xiàng)目本身的績效，而當(dāng)前針對項(xiàng)目監(jiān)管績效的研究還很欠缺。鑒于此，本研究嘗試界定農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效的內(nèi)涵，分析其影響因素及形成機(jī)理，闡述當(dāng)前農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管的三重困境；在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建出農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效評價(jià)體系，并提出監(jiān)管績效的提升路徑。

1 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效的內(nèi)涵界定及影響因素分析

1 1 內(nèi)涵界定

監(jiān)管由監(jiān)督和管理2部分組成。監(jiān)督，即對特定過程﹑環(huán)節(jié)進(jìn)行督促、監(jiān)視，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。周三多教授對“管理” 一詞的定義為：在社會組織中，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，以人為中心進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動(dòng) [5]。管理的本質(zhì)就是協(xié)調(diào)。通過對具體實(shí)踐的分析，我們可以將農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管定義為：根據(jù)相關(guān)法律及規(guī)定，具有一定的法律地位的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或組織，為高質(zhì)、高效、保量完成各項(xiàng)資金來源投資的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，對項(xiàng)目的整個(gè)實(shí)施過程進(jìn)行督促、管理和協(xié)調(diào)的活動(dòng)，不同于一般意義上的管理，具有一定的行政強(qiáng)制功能。此外，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的監(jiān)管不局限于對項(xiàng)目施工過程的監(jiān)管，而是包括從項(xiàng)目構(gòu)想及選址、到項(xiàng)目決策及立項(xiàng)以及項(xiàng)目使用和后期管護(hù)的全面系統(tǒng)性、綜合性監(jiān)管（圖1）。

由圖1可知，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管涉及的內(nèi)容廣、環(huán)節(jié)多，這也在一定程度上決定了監(jiān)管績效的綜合性以及績效評價(jià)的復(fù)雜性。

績效至今還是一個(gè)較為模糊的概念，學(xué)術(shù)界對績效尚無統(tǒng)一公認(rèn)的定義。目前，對績效的理解主要有3種觀點(diǎn)，即績效是結(jié)果、績效是行為以及績效強(qiáng)調(diào)員工素質(zhì)和未來發(fā)展 [6]?？潞檎J(rèn)為績效是績和效的合成，是項(xiàng)目建設(shè)成果與過程的綜合反映和體現(xiàn)，績指項(xiàng)目主要任務(wù)是否完成，完成情況如何，結(jié)果是否達(dá)到預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，它側(cè)重反映項(xiàng)目的結(jié)果；效則指完成項(xiàng)目的效率，側(cè)重反映項(xiàng)目的過程 [7]。Katzel認(rèn)為績效是項(xiàng)目建設(shè)過程中對其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度 [8]，監(jiān)管是綜合評測過程和結(jié)果后的結(jié)論。

綜合上述觀點(diǎn)并結(jié)合農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的自身特征，筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的監(jiān)管績效的內(nèi)涵包括：農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管行為和結(jié)果的綜合反映，包括監(jiān)管過程中的具體方法、措施以及這些方法、措施所產(chǎn)生的結(jié)果。

1 2 影響因素分析

通過對相關(guān)文獻(xiàn)資料 [9-11]的梳理、歸納，本研究將影響農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的因素分為外部影響因素和內(nèi)部影響因素2大類。其中，內(nèi)部影響因素主要是農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理及項(xiàng)目治理，其中，項(xiàng)目管理可以細(xì)化為計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等職能，項(xiàng)目治理可以細(xì)化為激勵(lì)、約束和協(xié)調(diào)等職能，由于這些影響因素可以被不斷優(yōu)化從而改善項(xiàng)目管理績效，因此將它們界定為可控的影響因素。而外部影響因素包括政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)水平、文化環(huán)境以及市場環(huán)境等，在項(xiàng)目實(shí)施周期內(nèi)很難依靠人力改變，因此，將它們界定為不可控的影響因素（表1）。

由表1可知，無論是項(xiàng)目管理還是項(xiàng)目治理，對項(xiàng)目績效的影響都可通過組織內(nèi)部的不斷改進(jìn)而提升整個(gè)項(xiàng)目的監(jiān)管績效。 其中，項(xiàng)目管理是把各種知識、技能、手段和技術(shù)應(yīng)用于項(xiàng)目活動(dòng)之中，以達(dá)到項(xiàng)目的要求 [12]。而項(xiàng)目治理是一種制度框架 [13]，它的提出源于項(xiàng)目委托-代理關(guān)系中產(chǎn)生的代理問題及項(xiàng)目契約的不完備性。項(xiàng)目管理與項(xiàng)目治理的區(qū)別主要體現(xiàn)在執(zhí)行者、中心對象、首要導(dǎo)向和主要內(nèi)容上（表2）。

從表2可見，項(xiàng)目管理由直接管理項(xiàng)目過程的一方來執(zhí)行，更偏向于行政力量的推動(dòng)；而項(xiàng)目治理則需要項(xiàng)目主要利益相關(guān)方的集體參與，其權(quán)威來自于利益相關(guān)者之間的持續(xù)互動(dòng)。盡管如此，項(xiàng)目管理和治理活動(dòng)的共同目標(biāo)是提高項(xiàng)目管理的績效，都是根據(jù)項(xiàng)目主要利益相關(guān)者的需求來實(shí)施的。

2 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效形成機(jī)理及面臨的三重困境endprint

2 1 基于SCP范式的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效形成機(jī)理

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效的形成有其特有的規(guī)律和特征，本研究應(yīng)用產(chǎn)業(yè)組織理論中的經(jīng)典理論分析范式——SCP范式 [15]，對農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效的形成過程進(jìn)行分析。SCP即“結(jié)構(gòu)（structure）-行為（conduct）-績效（performance）”分析范式，它提出：市場結(jié)構(gòu)決定企業(yè)市場行為，而在特定的市場結(jié)構(gòu)下，市場行為又決定市場的績效水平。產(chǎn)業(yè)組織理論主要應(yīng)用于工業(yè)領(lǐng)域，因此，SCP范式的基礎(chǔ)是發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)以及較穩(wěn)定的企業(yè)組織；但是，由于公共項(xiàng)目的本質(zhì)是一組利益相關(guān)方圍繞共享項(xiàng)目資源、公共需求而締結(jié)的長期性契約，公共項(xiàng)目市場即公共品市場，它是健全、穩(wěn)定的，因此，SCP范式對于公共項(xiàng)目而言是適用的 [16]。由于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目是公共項(xiàng)目的一種，因此，該范式同樣也適用于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目。

將SCP范式運(yùn)用到農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中，可得到農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效形成機(jī)理圖（圖2）。

由圖2可知，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目治理將影響項(xiàng)目的管理活動(dòng)，而項(xiàng)目管理活動(dòng)將影響項(xiàng)目的監(jiān)管績效。具體來講，通過優(yōu)化項(xiàng)目管理能夠改善項(xiàng)目監(jiān)管績效，而項(xiàng)目治理作為一種制度安排，其本身不能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)績效，但是它可以通過項(xiàng)目管理間接貢獻(xiàn)于項(xiàng)目監(jiān)管績效。

2 2 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管的三重困境

筆者從決策依據(jù)、制約機(jī)制以及資金監(jiān)管等方面，闡述當(dāng)前我國農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管中存在的三重困境。

2 2 1 困境一：公眾主體偏好多樣性與項(xiàng)目監(jiān)管的決策依據(jù)困境 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目屬于公共項(xiàng)目的一種，其主體應(yīng)當(dāng)是全體公民， 地方群眾應(yīng)當(dāng)具有決定項(xiàng)目投向的基本權(quán)利，項(xiàng)目投向的決策實(shí)際上是一個(gè)公共選擇的過程。然而根據(jù)公共選擇理論，作為理性經(jīng)濟(jì)人，每一個(gè)人都有自己的效用函數(shù)?？夏岬稀ぐ⒘_“不可能定理” [17]表明，公共選擇過程并不總是有效的。這種悖論表明，在公共選擇中達(dá)到“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)是非常困難的。因此，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的投資選擇上，要真正體現(xiàn)地方群眾的共同需求有相對大的難度，這就給地方政府預(yù)留了巨大的自由裁量空間，只要符合相關(guān)規(guī)定，在什么地方、在什么年份實(shí)施土地整治項(xiàng)目，完全由地方政府行政官員主觀決定，這就導(dǎo)致農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的決策監(jiān)管缺乏指向性、針對性，只能浮于表面，審查項(xiàng)目的運(yùn)作程序和手續(xù)等，不能真正確保項(xiàng)目投向了地方群眾最需要的、亟須通過實(shí)施項(xiàng)目改變現(xiàn)狀的地區(qū)。這種困境同樣也體現(xiàn)在具體項(xiàng)目實(shí)施過程中。例如，在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)規(guī)劃新增防滲渠道原本是一件利民工程，但有部分農(nóng)戶可能會認(rèn)為這對項(xiàng)目區(qū)兒童的安全將產(chǎn)生隱患；又比如，項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位、施工單位等機(jī)構(gòu)的選擇，項(xiàng)目實(shí)施主體也有較大的自由裁量度，項(xiàng)目區(qū)群眾一般很難有發(fā)言權(quán)。

2 2 2 困境二：多層次的委托代理與項(xiàng)目監(jiān)管的制約機(jī)制困境 作為政府投資項(xiàng)目，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目在運(yùn)行過程中存在兩層多級委托代理鏈（圖3）。第一層委托代理“自下而上”，體現(xiàn)為公眾將公有資產(chǎn)交由政府進(jìn)行管理；第二層委托代理“自上而下”，即由政府將農(nóng)村土地整治項(xiàng)目委托給項(xiàng)目業(yè)主（一般為縣級以上土地整治中心），項(xiàng)目業(yè)主再委托各相關(guān)企業(yè)進(jìn)行實(shí)施。

由圖3可知，在兩層多級結(jié)構(gòu)的委托代理鏈中，政府既是原始委托人的代理人，又是最終代理人的委托人，扮演著被監(jiān)督者和監(jiān)督者的雙重角色。政府投資項(xiàng)目業(yè)主行政代理模式委托代理關(guān)系中，委托人和代理人都有明顯的政府化特征 [18]。

在以上兩層委托代理關(guān)系中，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目代理人可能會面臨道德風(fēng)險(xiǎn)，即為了實(shí)現(xiàn)自己的效用最大化，利用信息的不對稱性，減少自己的資源投入或采取機(jī)會主義行為，最終影響農(nóng)村土地整治項(xiàng)目績效水平 [19]。另外，由于委托人與農(nóng)村土地整治項(xiàng)目代理人之間的信息不對稱，在具體代理過程中，還存在逆向選擇問題 [20]，即農(nóng)村土地整治項(xiàng)目代理人事先擁有了委托人所不知道的私人信息，在建立委托代理關(guān)系時(shí)，簽訂對自己（代理人）有利的契約。由于道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的存在，導(dǎo)致來自真正投資者監(jiān)管約束的不足，也使政府作為委托人時(shí)，無法行使對代理人（項(xiàng)目建設(shè)方）的有效監(jiān)督。

2 2 3 困境三：投資的軟約束與項(xiàng)目資金監(jiān)控困境 匈牙利著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》提出了“預(yù)算約束”的概念，他認(rèn)為，在社會主義國家，政府對國有企業(yè)實(shí)行的是一種預(yù)算軟約束。而之后又有學(xué)者以此為基礎(chǔ)，提出預(yù)算軟約束是集權(quán)體制內(nèi)生決定的 [21]。而本研究認(rèn)為，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中的投資軟約束主要來自投資資金來源的公共性。正是由于目前農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的投資主要來自公共財(cái)政，不存在民間資本的還本付息的壓力，導(dǎo)致各利益相關(guān)者均希望爭取的資金數(shù)額越大越好。在這種情況下，容易產(chǎn)生虛增投資數(shù)額的現(xiàn)象。農(nóng)村土地整治項(xiàng)目業(yè)主以完成項(xiàng)目的規(guī)模為政績，項(xiàng)目可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)以及測量單位按照投資額的比例計(jì)提相應(yīng)服務(wù)費(fèi)用，施工單位一般都以超預(yù)算的賬目謀取利潤的最大化，最終導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施后實(shí)際發(fā)生的資金量遠(yuǎn)大于項(xiàng)目預(yù)算。

在具體實(shí)踐中，大部分農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施單位為政府國土部門，臨時(shí)成立的項(xiàng)目指揮部等非法人機(jī)構(gòu)根本不必承擔(dān)籌措、運(yùn)作資金的責(zé)任。鑒于此，在整個(gè)建設(shè)實(shí)施過程中，仍然由政府國土部門來履行具體監(jiān)管職責(zé)。雖然目前已經(jīng)建立了項(xiàng)目審計(jì)制度，但是作為中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)單位只能被動(dòng)地對已經(jīng)發(fā)生的賬目進(jìn)行核對，至于是否應(yīng)該發(fā)生則沒有發(fā)言權(quán)。因此在建設(shè)過程中，項(xiàng)目實(shí)施單位很容易只從本部門利益出發(fā)，在用相對較低的投資預(yù)算爭取到農(nóng)村土地整治項(xiàng)目之后，就以各種理由提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致超預(yù)算現(xiàn)象的發(fā)生。

3 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及績效提升

3 1 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

由于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的公共物品屬性，利益相關(guān)者較多，具有多元價(jià)值與目標(biāo)，其監(jiān)管績效評價(jià)要比私人項(xiàng)目復(fù)雜得多，這種復(fù)雜性也體現(xiàn)在其績效評價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建上。本研究參考了相關(guān)文獻(xiàn) [22-24]中關(guān)于公共項(xiàng)目管理績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合農(nóng)村土地整治項(xiàng)目自身的特點(diǎn)及其監(jiān)管的影響因素，從行為和績效2個(gè)維度初步構(gòu)建出農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效評價(jià)指標(biāo)體系（表3）。從表3可以看出，本研究初步構(gòu)建的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效評價(jià)指標(biāo)體系基本涵蓋了項(xiàng)目監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)所應(yīng)涉及的因素，監(jiān)管績效的提升過程也就是對這些指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化的過程。endprint

3 2 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效的提升路徑

3 2 1 加快土地整治專項(xiàng)法律法規(guī)建設(shè)步伐，強(qiáng)化監(jiān)管效力 項(xiàng)目的監(jiān)管離不開法律法規(guī)的保障。當(dāng)前針對農(nóng)村土地整治的專項(xiàng)法律、法規(guī)還很欠缺，沒有形成“國家-省-市-縣”的法律法規(guī)體系，這在很大程度上弱化了土地整治項(xiàng)目監(jiān)管的執(zhí)行力和績效。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)自上而下的土地整治專項(xiàng)法律法規(guī)體系，同時(shí)加大違法成本和懲戒力度，確保土地整治項(xiàng)目的健康、持續(xù)運(yùn)行。

3 2 2 加強(qiáng)土地整治相關(guān)定額、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度，規(guī)范監(jiān)管尺度 項(xiàng)目監(jiān)管的結(jié)果績效應(yīng)以定額、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況為依據(jù)。近年來，在國土資源部的大力推進(jìn)下，全國以及各?。▍^(qū)、市）陸續(xù)制定并發(fā)布了土地整治相關(guān)的定額、標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的科學(xué)實(shí)施提供了很好的參考；但是，筆者通過對一些項(xiàng)目實(shí)施單位的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多定額和標(biāo)準(zhǔn)沒有得到很好的執(zhí)行。這其中有定額、標(biāo)準(zhǔn)更新滯后的原因，也有監(jiān)管部門監(jiān)督缺位的因素。因此，應(yīng)做好土地整治相關(guān)定額、標(biāo)準(zhǔn)的更新工作，同時(shí)各監(jiān)管部門要加強(qiáng)執(zhí)行力度，保證項(xiàng)目的每一個(gè)單體工程、每一項(xiàng)單項(xiàng)工程都符合標(biāo)準(zhǔn)。

3 2 3 加快“3S”技術(shù)在具體監(jiān)管過程的應(yīng)用，提升監(jiān)管科技水平 項(xiàng)目的監(jiān)管需要先進(jìn)技術(shù)的支撐?！?S”技術(shù)（RS、GIS和GPS）的應(yīng)用能夠很好地解決土地整治項(xiàng)目監(jiān)管工作中存在的“四難”問題（即定位難、丈量難、記錄難、分析難），能極大地提升項(xiàng)目監(jiān)管績效；但是目前該技術(shù)只是在個(gè)別地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，暫時(shí)還沒有得到推廣普及，因此，應(yīng)盡快將“3S”技術(shù)引入土地整治項(xiàng)目監(jiān)管工作之中，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管的數(shù)字化。

3 2 4 改革項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的行政化態(tài)勢，確保監(jiān)管成效 項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的處理直接影響監(jiān)管的績效。項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括立項(xiàng)、招投標(biāo)、實(shí)施、審計(jì)、驗(yàn)收等，這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的行政化態(tài)勢影響了項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量。以立項(xiàng)環(huán)節(jié)為例，現(xiàn)實(shí)狀況通常是由省級國土資源管理部門下達(dá)立項(xiàng)通知，要求申報(bào)單位在一定期限內(nèi)完成可研報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告，結(jié)果導(dǎo)致很多可研和規(guī)劃設(shè)計(jì)文本都是“趕”出來的，有的設(shè)計(jì)單位甚至連項(xiàng)目區(qū)都沒去過，坐在辦公室就完成了設(shè)計(jì)文本。這種模式很難保證設(shè)計(jì)的科學(xué)性，大大降低了項(xiàng)目立項(xiàng)階段的監(jiān)管績效。又比如在驗(yàn)收環(huán)節(jié)，當(dāng)前大部分項(xiàng)目的驗(yàn)收都是由主管單位通過行政指令，組織部分專家，在1～2 d的時(shí)間內(nèi)就完成項(xiàng)目內(nèi)、外業(yè)的驗(yàn)收并得到驗(yàn)收結(jié)論，這種方式難以對項(xiàng)目做出全面、科學(xué)的評判，對項(xiàng)目監(jiān)管的結(jié)果績效有一定影響。

3 2 5 實(shí)現(xiàn)全過程、全方位的公共參與，形成監(jiān)管合力 公共參與程度與項(xiàng)目監(jiān)管績效有著密切的聯(lián)系。所謂公共參與，不能片面地理解為在可研報(bào)告或者規(guī)劃設(shè)計(jì)文本中請項(xiàng)目區(qū)群眾簽字，知道有項(xiàng)目的存在，而是要讓群眾全過程、全方位參與進(jìn)來?？梢詫⑼恋仄秸群唵喂こ谭职o當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，并給予相應(yīng)的報(bào)酬；可以請有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)戶參與可研報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)的編制；可以與農(nóng)戶簽訂管護(hù)合同，將重要的單體工程交由農(nóng)戶管護(hù)等。全過程、全方位的公共參與，能夠與監(jiān)管單位形成合力，不僅能調(diào)動(dòng)項(xiàng)目區(qū)群眾的參與積極性，而且能大大降低監(jiān)管成本，提升項(xiàng)目監(jiān)管績效。

4 結(jié)語

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域土地的節(jié)約、集約利用，改善了村容村貌，提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)、生活水平；但是隨著項(xiàng)目數(shù)量和投資額迅速增長，對項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管不足的問題也逐步顯露，具體表現(xiàn)為工程質(zhì)量達(dá)不到設(shè)計(jì)要求、項(xiàng)目建設(shè)周期過長、資金超預(yù)算、項(xiàng)目變更頻繁等。如何切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的監(jiān)管、提升項(xiàng)目監(jiān)管的績效成為當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為，要提升項(xiàng)目監(jiān)管的績效，首先要了解項(xiàng)目監(jiān)管績效的內(nèi)涵、影響因素及形成機(jī)理；其次要對當(dāng)前農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管所面臨的困境進(jìn)行深層次分析；最后，應(yīng)從行為和結(jié)果2個(gè)維度構(gòu)建項(xiàng)目監(jiān)管績效的評價(jià)指標(biāo)體系，做到有的放矢。通過土地整治專項(xiàng)法律法規(guī)體系的構(gòu)建、定額和標(biāo)準(zhǔn)的有力執(zhí)行、“3S技術(shù)”在項(xiàng)目監(jiān)管中的應(yīng)用、項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的行政化態(tài)勢改革以及全過程、全方位的公共參與，能夠進(jìn)一步提升農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的監(jiān)管績效。

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