深化“一行三會(huì)”審計(jì)的思考

劉影

十八大報(bào)告提出，完善金融監(jiān)管，推進(jìn)金融創(chuàng)新，維護(hù)金融穩(wěn)定。中國(guó)人民銀行作為我國(guó)的中央銀行，與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“一行三會(huì)”）在金融監(jiān)管體系中具有重要地位。對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)而言，要通過(guò)進(jìn)一步深化對(duì)“一行三會(huì)”的審計(jì)，推動(dòng)金融監(jiān)管體制的完善。

一、“一行三會(huì)”審計(jì)模式

每年年底至第二年年初，審計(jì)署組織特派辦對(duì)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)本級(jí)，及其分支機(jī)構(gòu)開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。主要目的是對(duì)“一行三會(huì)”預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行審計(jì)，確保預(yù)算執(zhí)行的完整性和有效性，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。審計(jì)范圍主要是“一行三會(huì)”當(dāng)年度的財(cái)務(wù)收支和預(yù)算執(zhí)行情況，審計(jì)內(nèi)容主要是財(cái)務(wù)核算方面的真實(shí)性和可靠性，以及單位資產(chǎn)的完整性方面。組織模式為以總行（總會(huì)）審計(jì)為龍頭，分行（地方監(jiān)管局）為輔助的總分結(jié)合的組織模式。

二、加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)與業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)徲?jì)結(jié)合

（一）加強(qiáng)人民銀行職責(zé)履行情況績(jī)效審計(jì)

人民銀行是中央銀行，具有依法制定和實(shí)施國(guó)家貨幣政策、管理人民幣流通、經(jīng)理國(guó)庫(kù)等職能，同時(shí)維護(hù)金融穩(wěn)定，提供金融服務(wù)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定的運(yùn)行。中央銀行職能發(fā)揮的效果，直接影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。審計(jì)部門要在對(duì)人民銀行財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)其本身職責(zé)的履行情況進(jìn)行關(guān)注。

1.審計(jì)貨幣政策的制度和執(zhí)行情況。

貨幣政策的審計(jì)對(duì)提高中央銀行乃至政府決策的科學(xué)性，完善宏觀調(diào)節(jié)機(jī)制具有重要意義。金融審計(jì)應(yīng)以科學(xué)發(fā)展為主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，審查人民銀行對(duì)于多種貨幣政策工具組合的運(yùn)用情況，宏觀審慎政策框架的建設(shè)情況，貨幣信貸及社會(huì)融資規(guī)模增長(zhǎng)情況，以及對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持及服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，進(jìn)而對(duì)提高金融市場(chǎng)的資源配置效率，建立公平有序的金融市場(chǎng)環(huán)境提出審計(jì)建議。

審計(jì)還應(yīng)對(duì)貨幣政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。一方面，通過(guò)對(duì)貨幣政策制定和執(zhí)行部門的職責(zé)履行情況進(jìn)行審計(jì)，審查其工作過(guò)程是否高效，履行責(zé)任是否有效，工作結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，從內(nèi)部管理的效率性和經(jīng)濟(jì)性，以及政策措施的效果性和經(jīng)濟(jì)性兩個(gè)方面來(lái)對(duì)其職責(zé)的履行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)；另一方面，審查貨幣政策工具組合、期限結(jié)構(gòu)和操作力度，對(duì)銀行流動(dòng)性、市場(chǎng)利率的影響，進(jìn)而對(duì)資金需求和投資儲(chǔ)蓄行為以及經(jīng)濟(jì)和價(jià)格總水平的影響，以及物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等貨幣政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及對(duì)資產(chǎn)價(jià)格膨脹的控制。

2.審計(jì)維護(hù)金融穩(wěn)定職責(zé)的履行情況。

維護(hù)金融體系穩(wěn)定和安全是人民銀行的一項(xiàng)基本職責(zé)，在審計(jì)中，應(yīng)對(duì)人民銀行防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的制度安排予以關(guān)注，審查制度設(shè)計(jì)及其執(zhí)行的實(shí)際效果。

一方面，審計(jì)最后貸款人職能的履行情況。最后貸款人制度安排在增強(qiáng)公眾信心，保持金融體系穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，主要體現(xiàn)在人民銀行的再貸款業(yè)務(wù)上。金融審計(jì)應(yīng)審查人民銀行的再貸款業(yè)務(wù)對(duì)于貸款銀行、貸款利率、貸款期限的選擇情況，是否建立科學(xué)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)再貸款業(yè)務(wù)的使用績(jī)效情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；另一方面，審計(jì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范情況。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)化程度和對(duì)外開(kāi)放程度不斷加深，經(jīng)濟(jì)增速的逐步放緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的日益深入，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)金融體系的影響將會(huì)日漸突出。金融審計(jì)應(yīng)審計(jì)人民銀行是否建立對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，監(jiān)測(cè)指標(biāo)設(shè)計(jì)是否科學(xué)，是否通過(guò)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)分析，及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估和預(yù)警，以及是否及時(shí)有效地采取預(yù)防、救助和處置措施，防止金融風(fēng)險(xiǎn)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨地區(qū)傳播。

3.審查金融服務(wù)的提供情況。

金融服務(wù)是人民銀行的一項(xiàng)長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作，主要涉及經(jīng)理國(guó)庫(kù)、管理外匯儲(chǔ)備、支付結(jié)算、征信管理等多方面。金融審計(jì)應(yīng)關(guān)注人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，管理國(guó)家外匯儲(chǔ)備和黃金儲(chǔ)備，金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)，組織反洗錢工作和反洗錢資金監(jiān)測(cè)，支付清算系統(tǒng)運(yùn)行，信貸征信管理等項(xiàng)服務(wù)職責(zé)的履行情況，以及支付結(jié)算體系的建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)村金融體系制度建設(shè)和運(yùn)行、第三方支付的監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)等方面的情況。

（二）加強(qiáng)三會(huì)監(jiān)管職責(zé)履行情況績(jī)效審計(jì)

金融審計(jì)突出宏觀性而金融監(jiān)管突出微觀性。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的情況越來(lái)越普遍，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管無(wú)法顧及金融行業(yè)的整體風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管、無(wú)效監(jiān)管等問(wèn)題，部分投機(jī)者會(huì)從事監(jiān)管套利活動(dòng)。金融審計(jì)要充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，應(yīng)當(dāng)突出金融審計(jì)的宏觀性，使金融審計(jì)工作與整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局相適應(yīng)。金融審計(jì)應(yīng)當(dāng)從三會(huì)的業(yè)務(wù)著手，以再監(jiān)管者的視角，對(duì)三會(huì)的監(jiān)管績(jī)效進(jìn)行審計(jì)，從監(jiān)管效率、監(jiān)管效果等方面，對(duì)監(jiān)管職能的履行情況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)監(jiān)管制度的制定、執(zhí)行做出評(píng)價(jià)，并找出監(jiān)管漏洞、監(jiān)管失職等問(wèn)題。與此同時(shí)，金融審計(jì)不但要注重發(fā)現(xiàn)和揭露具體問(wèn)題，還要更加注重從金融體制、機(jī)制上研究和分析問(wèn)題，維護(hù)國(guó)家金融安全。

（三）完善財(cái)務(wù)收支審計(jì)

財(cái)務(wù)收支審計(jì)作為傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目，是“一行三會(huì)”績(jī)效審計(jì)的先導(dǎo)和切入點(diǎn)。財(cái)務(wù)收支審計(jì)是評(píng)價(jià)單位資產(chǎn)管理水平、財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況和資金運(yùn)用效果等重要手段，不可或缺。通過(guò)對(duì)“一行三會(huì)”財(cái)務(wù)收支的審計(jì)，可以保障國(guó)家財(cái)政資金安全，規(guī)范單位財(cái)務(wù)資金使用，提高財(cái)務(wù)資金、各項(xiàng)資產(chǎn)等的管理水平。完善財(cái)務(wù)收支審計(jì)，可以與績(jī)效審計(jì)互為補(bǔ)充。金融審計(jì)中結(jié)合中央八項(xiàng)規(guī)定的要求，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)三公經(jīng)費(fèi)、津補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等項(xiàng)目開(kāi)展審計(jì)，確保“一行三會(huì)”依法合規(guī)使用財(cái)政財(cái)務(wù)資金。

三、加大審計(jì)組織模式創(chuàng)新

（一）“一行三會(huì)”審計(jì)與金融機(jī)構(gòu)審計(jì)相結(jié)合

“一行三會(huì)”組織模式可以與金融機(jī)構(gòu)審計(jì)相結(jié)合，政策制定與執(zhí)行相結(jié)合，監(jiān)管職能與監(jiān)管績(jī)效相結(jié)合。從監(jiān)管部門來(lái)調(diào)查了解政策制定情況，從金融機(jī)構(gòu)來(lái)調(diào)查了解政策的貫徹落實(shí)及實(shí)際效果。在對(duì)人民銀行審計(jì)中，通過(guò)對(duì)商業(yè)銀行的延伸審計(jì)，對(duì)貨幣政策制定的合理性，執(zhí)行的效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)提出改進(jìn)的審計(jì)建議，有利于央行及時(shí)做出政策調(diào)整。在三會(huì)的審計(jì)中，通過(guò)對(duì)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等的延伸審計(jì)，對(duì)三會(huì)的監(jiān)管績(jī)效、監(jiān)管水平等及時(shí)做出評(píng)價(jià)，并能夠及時(shí)糾正違法違規(guī)、無(wú)效或無(wú)益的監(jiān)管方法，確保監(jiān)管到位，有效防范監(jiān)管套利。

（二）靈活安排項(xiàng)目時(shí)間

審計(jì)時(shí)間不拘泥于年底審計(jì)的模式，可以借鑒其他項(xiàng)目的時(shí)間管理方式，項(xiàng)目時(shí)間貫穿全年，實(shí)際開(kāi)展時(shí)間根據(jù)“一行三會(huì)”的當(dāng)年實(shí)際開(kāi)展的業(yè)務(wù)靈活掌握。如在央行發(fā)布新一輪影響面較大的貨幣政策后，及時(shí)跟進(jìn)，對(duì)政策的及時(shí)性、有效性開(kāi)展審計(jì)，確保政策落實(shí)到位。在監(jiān)管部門發(fā)布新的監(jiān)管制度后，對(duì)制度的合理性、制度的執(zhí)行情況開(kāi)展跟蹤審計(jì)，促進(jìn)制度完善，提高管理水平。

（三）完善總分結(jié)合的審計(jì)組織模式

采取“總分結(jié)合，以總為主”的審計(jì)組織模式，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一實(shí)施、上下聯(lián)動(dòng)。總部審計(jì)組成員可抽調(diào)特派辦同志參加，組成混編審計(jì)組，進(jìn)行日?？傮w分析和常規(guī)審計(jì)，并根據(jù)情況延伸商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)。審計(jì)組根據(jù)需要可抽調(diào)部分特派辦開(kāi)展地方分支機(jī)構(gòu)的延伸審計(jì)工作，確保點(diǎn)面結(jié)合，精確打擊。及時(shí)的發(fā)現(xiàn)“一行三會(huì)”在宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行、日常監(jiān)管等過(guò)程中存在的問(wèn)題，并及時(shí)糾正。

“一行三會(huì)”審計(jì)是對(duì)國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，是對(duì)我國(guó)金融行業(yè)的再監(jiān)督。利用國(guó)家審計(jì)綜合性、獨(dú)立性的特點(diǎn)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)下，充分發(fā)揮金融審計(jì)的再監(jiān)督作用，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定運(yùn)行保駕護(hù)航。

（作者單位：審計(jì)署西安特派辦）