公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)調(diào)整的實證研究

邢景麗　杜子芳　謝邦昌

[內(nèi)容摘要]2006年工資制度改革以來，公務(wù)員津貼補貼得以規(guī)范，但是，“同崗不同薪，同城不同酬”的分配不公現(xiàn)象依舊存在。因此，本文采用2005年和2012年S部門不同級別的公務(wù)員薪酬數(shù)據(jù)，分析執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)前后公務(wù)員薪酬級別差異和地區(qū)差異現(xiàn)狀，采用聚類分析探究31個省直轄市的薪酬級差類型，采用泰爾指數(shù)比較省內(nèi)外間的差距。研究表明：執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)前后的公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)有所改善，差距縮小；薪酬區(qū)域差距聚類分析，得到四大類公務(wù)員津貼補貼；省份組內(nèi)差異大于省組間差異。最后，為我國建立科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)提出相應(yīng)的建議。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)員津貼補貼；薪酬結(jié)構(gòu)；聚類分析；泰爾指數(shù)

一、引言

在《公務(wù)員法》誕生之前，新中國分別在1956年、1985年和1993年進行了3次大的“公務(wù)員”工資制度改革。截至2006年7月1日最新一輪公務(wù)員工資制度改革以前，公務(wù)員工資包括基本工資、國家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補貼、改革性補貼、其他津貼補貼和獎金。目前，我國公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)主要面臨以下問題：

一是不同地區(qū)的差距。1993年工資制度改革以來，國家特別強調(diào)不同地區(qū)的公務(wù)員工資水平和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相結(jié)合，同時考慮地方財政水平的差異性。因此，在GDP地區(qū)間不均衡發(fā)展的情況下，深圳市一個剛進入公務(wù)員系列的科員比西寧市的某個廳長甚至省長的津貼補貼還高的現(xiàn)象比比皆是。

二是同一城市的中央垂管部門和地方省、市政府部門間的差距。在地方的中央垂管部門公務(wù)員津貼補貼由其垂管部門的中央一級單位決定，并由中央財政安排支出，受到中央和國家的嚴格控制。而地方政府根據(jù)自身意志、地方財政狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員工資水平。因此，存在中央垂管部門的公務(wù)員津貼補貼比經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方公務(wù)員津貼補貼低，而比經(jīng)濟落后的地方公務(wù)員津貼補貼高的現(xiàn)象。

三是同一城市不同部門之間的差距。各個部門社會分工不同，所掌握的資源不同，導(dǎo)致有權(quán)有錢的部門自行設(shè)立和發(fā)放的津貼補貼遠多于或高于無權(quán)無錢的部門。這些差距導(dǎo)致的直接結(jié)果就是“同崗不同薪，同城不同酬”，這會引起社會的怨氣、攀比心理、人才流失等一系列不良后果，甚至是財務(wù)上的違法亂紀(jì)和腐敗現(xiàn)象。

四是公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)不合理?；竟べY包括職務(wù)工資和級別工資，由國家統(tǒng)一規(guī)定，各級地方政府根據(jù)自身隋況略有調(diào)整，但各級別工資標(biāo)準(zhǔn)相差不大。公務(wù)員薪酬主要由基本工資和津補貼構(gòu)成?，F(xiàn)有情況中，公務(wù)員津補貼占據(jù)絕大部分，基本工資占很少比例，出現(xiàn)本末倒置?；竟べY水平偏低，津補貼占比較高，出現(xiàn)公務(wù)員工資和津補貼的比例不協(xié)調(diào)，工資僅占20%～40%，津貼補貼則占60%～80%。

公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)的不合理，不僅體現(xiàn)不出領(lǐng)導(dǎo)者的工作價值，也無法激勵公務(wù)員的工作積極性，必然損害公務(wù)員的工作積極性和創(chuàng)造性，并會影響到社會的分配公平，導(dǎo)致社會危機。公務(wù)員的工資水平并不能簡單地用高或低來進行評價，如果工資結(jié)構(gòu)不合理，即便公務(wù)人員工資的總體水平比較高，也會造成公務(wù)人員工資結(jié)構(gòu)中不能體現(xiàn)出特殊貢獻?？梢?，對公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)的合理性研究有助于科學(xué)合理地設(shè)計社會分配制度、體現(xiàn)社會公平、激勵公務(wù)員為社會發(fā)展做出應(yīng)有貢獻。

二、文獻綜述

國外有關(guān)公務(wù)員薪酬津貼補貼研究主要集中在人力資本理論分析、薪酬制度、工資決定機制，以及公共部門與私營部門間的工資差別。如美國經(jīng)濟學(xué)家人力資本理論創(chuàng)始人舒爾茨1959年提出，公務(wù)員薪酬水平與人力資本密切相關(guān)。梅里認為，公共部門效率低下的主要原因是：公共部門工資過低，無法吸引熟練的、高技能的和忠誠的員工。托普漢在《薪酬方案——如何制定公務(wù)員激勵機制》中也提出關(guān)于薪酬分解的四個維度：薪酬水平、薪酬結(jié)構(gòu)、薪酬體系和薪酬形式。綜觀國外從人力資本角度的研究，可以為我國公務(wù)員薪酬津貼補貼差距分析提供一些理論指導(dǎo)。

國內(nèi)學(xué)者的研究，一方面對公務(wù)員薪酬的研究起步較晚，理論框架體系尚不完善，在諸多理論模塊上需汲取企業(yè)薪酬管理的體系和研究成果；在公共部門人力資源的開發(fā)和管理實踐上，其研究處于后發(fā)階段。另一方面主要集中在薪酬制度和機制研究。作為國家收入分配的標(biāo)桿，公務(wù)員薪酬問題很為學(xué)術(shù)界關(guān)注。但總體上看，多數(shù)學(xué)者是從定性的角度研究。如王念、張沖、徐文濤等定性描述了公務(wù)員制度的現(xiàn)狀。也有部分學(xué)者從定量的角度，如邢春冰從國有企業(yè)、大小型集體企業(yè)以及私營企業(yè)的角度進行分析。郭文婧提到公務(wù)員津貼補貼重在“規(guī)范”。安峰分析了大連市公務(wù)員津貼補貼影響因素及管理對策研究。大連只是中國一個計劃單列市的代表，研究的代表性有待進一步商榷。張廣科基于中部三省公務(wù)員與企業(yè)薪酬數(shù)據(jù)來實證分析津貼補貼、薪酬差距與行政機關(guān)公務(wù)員薪酬公平性問題。同樣，研究的數(shù)據(jù)僅僅是集中在中部地區(qū)的三個地方，其代表性有待進一步商榷。

在這些很為鮮見的公務(wù)員薪酬研究中，陳都認為，地區(qū)差距過大是我國公務(wù)員薪酬制度的一大缺失，而地區(qū)津貼補貼水平差異和公務(wù)員職務(wù)消費差異是導(dǎo)致差距過大的主要原因。汪旭和劉桂芝指出，公務(wù)員薪酬差距主要表現(xiàn)在兩個方面：一是東西部地區(qū)間的差距，二是同一地區(qū)不同市縣間的差距。王錚以公平理論和官員效用模型為基礎(chǔ)，測算了全國各省的均衡工資，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)的均衡工資與實際水平偏小，而西部欠發(fā)達地區(qū)偏大。換言之，與東部地區(qū)比較，西部地區(qū)公務(wù)員的薪酬水平偏低。楊力行認為，同一省份不同城市之間公務(wù)員的收入差距要大于不同省份之間公務(wù)員的收入差距，即省內(nèi)差距要大于省際差距。

盡管上述研究從不同角度對公務(wù)員薪酬進行了解析，但有關(guān)公務(wù)員薪酬地區(qū)差異的研究還只能說處在起步階段。實際上，已有研究有三個特點：一是都認同差異存在，但對差異到底有多大、差異為什么存在的探究和剖析難有說服力。二是角度較為單一，大都從宏觀層次提出相應(yīng)政策，很少從某一個部門實際情況出發(fā)進行比較研究；不同部門間的比較更為少見。且鮮有關(guān)于薪酬規(guī)范方面的研究，更不用說用具體部門的實際數(shù)據(jù)來反映執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)前后的變化和效果。三是如劉卉等所指出的，有關(guān)公務(wù)員薪酬的文獻大多從定性角度進行描述，從定量角度分析的文獻屈指可數(shù)?；蛘哒f基于定性分析得到的政策針對性不強。

三、數(shù)據(jù)選取

S系統(tǒng)及其垂直管理的調(diào)查隊系統(tǒng)，包括S系統(tǒng)在京的一級單位1個，S系統(tǒng)各調(diào)查總隊32個，各市級調(diào)查隊333個，各縣級調(diào)查隊近900個，覆蓋全國31個省、自治區(qū)和直轄市，均參與了（除西藏總隊）2006年以來中央組織開展的公務(wù)員津貼補貼規(guī)范工作。無論從橫向還是縱向來看，其津貼補貼數(shù)據(jù)的代表性都很強，可以提供定量分析的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，對公務(wù)員津貼補貼規(guī)范工作的成果、現(xiàn)狀和存在的問題做出最直觀的反映，并對下一步公務(wù)員津貼補貼規(guī)范工作的政策建議提供數(shù)據(jù)支持。

本文采用S系統(tǒng)31個調(diào)查總隊（二級管理京外單位）及其所屬1147個市縣級調(diào)查隊（三級管理京外單位），共1178個單位在2005年規(guī)范前和2012年規(guī)范后的各職級津貼補貼實際數(shù)據(jù)。對規(guī)范前后的調(diào)查隊津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)、同一地區(qū)不同職級的差距、不同地區(qū)同一職級的差距、名義變化和考慮CPI后的實際變化，通過各種統(tǒng)計分析方法，為公務(wù)員津貼補貼規(guī)范工作的政策建議提供依據(jù)。

本文將S系統(tǒng)各調(diào)查隊按公認的東、中、西及東北地區(qū)分為四大區(qū)域加以對比和分析，其涉及的樣本個數(shù)分別是東部地區(qū)318個、中部地區(qū)310個、西部地區(qū)445個、東北地區(qū)105個。其涉及的總隊個數(shù)分別是東部地區(qū)10個、中部地區(qū)6個、西部地區(qū)12個、東北地區(qū)3個。

四、實證分析

（一）公務(wù)員津貼補貼占比偏高，基本工資占比偏低，本末倒置

表1中，我們給出四大區(qū)域的代表性城市不同級別公務(wù)員津貼補貼占比情況。我國公務(wù)員工資和津貼的比例不協(xié)調(diào)，工資僅占20%～30%，津貼補貼則占60%～70%，有的直轄市或計劃單列市或副省級城市津貼補貼占比高達80%以上，出現(xiàn)嚴重的本末倒置現(xiàn)象。合理的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是：基本工資在薪酬結(jié)構(gòu)中應(yīng)占主導(dǎo)地位，是薪酬的核心組成部分，而津貼補貼福利是工資的補充。

由上表可知，從四大經(jīng)濟區(qū)域看，東部地區(qū)城市公務(wù)員津貼補貼占比相對較大，可能是因為東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政水平和生活成本相對較高。而津貼補貼能力的大小與當(dāng)?shù)刎斦芰徒?jīng)濟發(fā)展水平能力的大小直接相關(guān)。從代表性城市看，廣州和廈門公務(wù)員津貼補貼占比相對較大。從五大級別看，廳局級副職津貼補貼占比最大的城市是廈門；正處級津貼補貼占比、副處級津貼補貼占比、科長津貼補貼占比最大的是深圳；科員津貼補貼占比最大的是北京。

（二）與當(dāng)?shù)貦C關(guān)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)相比，S系統(tǒng)公務(wù)員薪酬偏低，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)前后有較大改善

經(jīng)過兩輪2005年和2012年持續(xù)6年的規(guī)范工作，數(shù)據(jù)顯示，市縣級調(diào)查隊托低（執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)低于或等于所在地標(biāo)準(zhǔn)）單位比例由原來的82%降至40%，限高（執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)高于或等于所在地標(biāo)準(zhǔn)的50%和上級單位所在地標(biāo)準(zhǔn)的50%之和）單位比例由原來的7%升至39%。從四大經(jīng)濟區(qū)域和7個代表性省或直轄市來看三大級別津貼補貼的變化情況，以縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職津貼補貼和當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)的比較為例。詳見表2。

從四大經(jīng)濟區(qū)域和7個代表性省和直轄市看，2005年公務(wù)員津貼補貼有的低于當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)，有的高于當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)，有的與當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)差不多，總之一個字：亂。2012年（執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)后）三大級別津貼補貼高于當(dāng)?shù)貦C關(guān)的相應(yīng)級別津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)。這是因為我們的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是：執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)高于或等于所在地標(biāo)準(zhǔn)的50%和上級單位所在地標(biāo)準(zhǔn)的50%之和，縣處級正職和副職、鄉(xiāng)科級正職調(diào)整幅度最大的區(qū)域都是中部地區(qū)。執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)后，S系統(tǒng)津貼補貼高于當(dāng)?shù)貦C關(guān)的相應(yīng)級別標(biāo)準(zhǔn)?？h處級正職、縣處級副職和鄉(xiāng)科級正職調(diào)整幅度排在首位的是河北。

執(zhí)行政策后的薪酬差異有所縮小，亂象有所改善。經(jīng)過第一輪規(guī)范工作，特別是對二級管理京外單位公務(wù)員津貼補貼的規(guī)范，逐步做到了“四統(tǒng)一”，緩解了部門間、單位間收入差距過大的矛盾，建立了規(guī)范化的津貼補貼發(fā)放制度和監(jiān)督制約機制，有效遏制了多年來津貼補貼發(fā)放混亂的現(xiàn)象，初步實現(xiàn)了“規(guī)范秩序和縮小差距”的目標(biāo)。規(guī)范前后比較，中央部門之間的津貼補貼水平差距由6倍縮小到近1倍；駐同一城市不同京外單位之間的差距由11倍縮小到近2倍；同一系統(tǒng)駐不同城市京外單位之間的差距由8倍縮小到近4倍；京外單位與所在地機關(guān)之間的差距也明顯縮小。

（三）同一地區(qū)公務(wù)員不同級差——級別差異

以東部地區(qū)為例，來闡釋2005年（執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)之前）和2012年（執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)之后）同一地區(qū)的公務(wù)員津貼補貼級差的實際變化。由于我國區(qū)域遼闊，不同地區(qū)、不同省份之間存在經(jīng)濟發(fā)展不平衡、物價指數(shù)高低不一的情形，因此，探究不同地區(qū)公務(wù)員之間是否存在收入上的差距，要比較地區(qū)間的實際津貼補貼，即要把各個地區(qū)的物價指數(shù)充分考慮進去?？紤]剔除物價的影響，計算實際津貼補貼和級差的比值來測度東部地區(qū)公務(wù)員津貼補貼級差的實際變化，如圖1所示。

在東部地區(qū)，與2005年相比，2012年的五大級差中，鄉(xiāng)科級（正職-副職）、鄉(xiāng)科級副職-科員、科員-辦事員三大級差縮小。同時，縣處級（正職-副職）和縣處級副職-鄉(xiāng)科級正職級差有所增加。既克服工資級別平均主義趨勢嚴重，也激勵不同層級領(lǐng)導(dǎo)者努力工作。

（四）不同地區(qū)不同級別公務(wù)員津貼補貼差異的分布格局——中位數(shù)

類似于收入的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)偏態(tài)分布，采用中位數(shù)分析比平均數(shù)分析更為合理。2012年五大類級差中，呈現(xiàn)兩個相同特征：一是東部地區(qū)的級差最大，中部地區(qū)最小。二是與31個省直轄市的平均水平相比，東部地區(qū)的五大類級差在平均水平之上，中部、西部和東北地區(qū)的五大類級差在平均水平之下。2012年東部地區(qū)五大級差中位數(shù)在31個省直轄市中的情況，可知五大級差中，東部地區(qū)的級差要高于其他地區(qū)。以縣處級（正職-副職）的級差為例，刻畫其在31個省直轄市的分布特征，如圖2所示。

由圖2可知，縣處級（正職-副職）級差中位數(shù)的平均水平為344元。從地區(qū)來看，東部地區(qū)為530元，位于中位數(shù)平均水平之上；中部、西部和東北分別為224元、135元和332元，位于中位數(shù)平均水平之下。從31個省直轄市看，縣處級（正職一副職）級差中位數(shù)最大的是上海市，依次是廣東、浙江、江蘇，最小的是新疆總隊、湖南和河南等。不難看出，級差中位數(shù)和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、財政實力和基本生活成本有一定的相關(guān)性。

（五）按照31個省直轄市五大級差的中位數(shù)進行聚類分析

鑒于聚類分析的科學(xué)性，避免了人為定性分析分類的主觀隨意性。聚類的目的是要使各類之間的距離盡可能的遠，而類中點的距離盡可能的近，而且分類結(jié)果還要有令人信服的解釋。根據(jù)各種聚類方法的特征以及實際問題所需，這里采用系統(tǒng)聚類（hierarchical clustering）法，這種方法不需要事先確定類的個數(shù)。限于篇幅，現(xiàn)給出按照五大級別差值的平均值對31個樣本進行聚類分析，聚類結(jié)果見表3?？偟目磥恚壊畹拇笮『彤?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、財政實力、基本生活成本相關(guān)。

（六）以泰爾指數(shù)刻畫地區(qū)差異

從四大經(jīng)濟區(qū)域看，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)實施前后，東部地區(qū)的各個級別泰爾指數(shù)最大，中部和西部的三大級差比值變化為負值（2012—2005年），說明執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)后的2012年津貼補貼級別比值差異變小，縮小了地區(qū)之間的收入差異，達到一定的效果。

從總指數(shù)看，縣處級正職/縣處級副職、縣處級副職/鄉(xiāng)科級正職泰爾指數(shù)為負值，呈現(xiàn)下降的趨勢，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)后的2012年津貼補貼級別比值差異變小，縮小了地區(qū)之間的職級收入差異，達到一定的效果。

從數(shù)值大小看，省與省之間的差異小于區(qū)域與區(qū)域之間的差異。一定意義上反映了組內(nèi)差異大于組間差異。該結(jié)論和楊力行研究所得的省內(nèi)差距要大于省際差距有異曲同工之處。

五、結(jié)論及建議

由以上分析可知，首先，公務(wù)員津貼補貼占比偏高，基本工資占比偏低，本末倒置。與當(dāng)?shù)貦C關(guān)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)相比，S系統(tǒng)公務(wù)員薪酬偏低，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)前呈現(xiàn)“亂象”，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)后有較大的改善。無論是哪個地區(qū)的級差，規(guī)范后（執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)后）比規(guī)范前有所改善。級差大小和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、財政實力和基本生活成本有一定的相關(guān)性。其次，對31個省直轄市的公務(wù)員津貼補貼進行聚類分析，得到四大類公務(wù)員津貼補貼。同樣，類別的分類和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、財政實力和基本生活成本有一定的相關(guān)性。最后，利用泰爾指數(shù)衡量比較省內(nèi)和省間的差距，發(fā)現(xiàn)組內(nèi)差異大于組間差異。現(xiàn)針對現(xiàn)狀和存在的問題，提出相應(yīng)的政策建議。

一是加快推動公務(wù)員工資比較調(diào)查制度的落實工作。公務(wù)員工資比較調(diào)查制度，是科學(xué)確定公務(wù)員工資水平的基礎(chǔ)工作。建議成立由宏觀綜合管理部門牽頭的工資比較調(diào)查制度工作小組，力爭盡快完善相關(guān)工作方案，使公務(wù)員工資制度“比較對位”和“正常增長”得到有效落實。

二是制定合理工資結(jié)構(gòu)。重點對于改革性津貼補貼進行規(guī)范，能夠納入基本工資的盡快納入，調(diào)整幅度可以留有余地，與其他制度改革相銜接，但應(yīng)保證基本工資在工資結(jié)構(gòu)中的比重達到50%以上，切實改變現(xiàn)行工資結(jié)構(gòu)中基本工資占比過低的狀況。

三是落實和完善津貼補貼制度。在優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，與規(guī)范津貼補貼工作相銜接，由以上研究的地區(qū)差異數(shù)據(jù)分析結(jié)論可知，需要盡快制定并實施地區(qū)附加津貼制度。完善艱苦邊遠地區(qū)津貼制度，建立正常增長機制，建議由不定期調(diào)整改為隨晉檔晉級變化而定期增長，切實保障和鼓勵公務(wù)員到艱苦邊遠地區(qū)工作。

四是加強相關(guān)配套制度建設(shè)。（1）建立公務(wù)員工資分配的約束機制。嚴肅財經(jīng)紀(jì)律，加強監(jiān)督檢查，對于工資分配不規(guī)范、工資增幅過快的地區(qū)，除行政問責(zé)外，適度調(diào)減次年一般性轉(zhuǎn)移支付。（2）加快推進行政管理制度改革。在堅持“三公經(jīng)費”和財政供養(yǎng)只減不增的基礎(chǔ)上，盤活存量，推進辦公用房、用車、會議、餐飲服務(wù)的社會化改革，增加公務(wù)員工資改革的財力保障。（3）公務(wù)員績效管理制度。完善考勤考核制度，轉(zhuǎn)變政風(fēng)，倡勤治懶，研究工資水平與公務(wù)員績效考核掛鉤的緩增、停增制度，不斷提高行政效率。

五是設(shè)法降低地方財力對公務(wù)員地區(qū)工資差距的影響。具體辦法包括：（1）通過制度明確規(guī)定不同地區(qū)之間允許的公務(wù)員工資差距倍數(shù)，確立地區(qū)之間公務(wù)員工資的合理差距范圍，使得財力差異不會帶來不同地區(qū)公務(wù)員工資的過大差異；（2）加強監(jiān)管，限制地方財力雄厚的地區(qū)濫發(fā)公務(wù)員工資；（3）通過建立專項轉(zhuǎn)移支付等機制，提高地方財力薄弱地區(qū)的公務(wù)員工資支付能力等。