PPP模式新政策淺析

張文杰

政府和社會(huì)資本合作（PPP，Public-Private-Partnership）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。

一、PPP模式國(guó)內(nèi)外發(fā)展情況

PPP模式在國(guó)外已經(jīng)有非常成熟的市場(chǎng)和案例，其中英國(guó)不僅是PPP模式的發(fā)源地，也是目前PPP項(xiàng)目規(guī)模最大的國(guó)家。PPP項(xiàng)目的價(jià)值額和數(shù)量約占到全球的1/3，幾乎涉及政府和公共事業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域。

我國(guó)PPP發(fā)展經(jīng)過了多個(gè)階段。改革開放初期已開始探索利用外資合作進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，1994年國(guó)家計(jì)委牽頭組織推進(jìn)，進(jìn)行5個(gè)BOT項(xiàng)目試點(diǎn)。2002年十六大提出在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，2003年十六屆三中全會(huì)提出讓民營(yíng)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，2004年建設(shè)部出臺(tái)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，為PPP項(xiàng)目開展確立法律法規(guī)依據(jù)。在政策支持下，各地推出大批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，掀起了PPP第二波高潮。該階段外企、民企、國(guó)企等社會(huì)資本均積極參與，污水處理項(xiàng)目較多，也有自來水、地鐵、新城、開發(fā)區(qū)、燃?xì)?、路橋?xiàng)目。第一個(gè)被官方廣泛推廣的DPP項(xiàng)目——北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目也于這一階段誕生。2009年，隨著四萬億經(jīng)濟(jì)刺激政策的推出，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化程度大幅提高，但在此階段，PPP模式卻停滯不前，主要原因在于地方政府融資平臺(tái)發(fā)展壯大，平臺(tái)貸款、城投債等規(guī)模激增為地方政府提供了充足的資金，PPP發(fā)展進(jìn)入短暫的停滯階段。

二、新政解讀

十八大提出“讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”。2014年以來，從中央到地方均推出大量PPP項(xiàng)目，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）和國(guó)家發(fā)展和改革委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）掀起新的PPP模式高潮。以前的PPP更多以BT、BOT等為主，政府仍是主要的投資者和風(fēng)險(xiǎn)收益主體，此輪則強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本與政府共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，PPP立法有望很快推出，制度配套上也更為完善。可以看出，政府和社會(huì)資本合作的模式受到政府的重視，這一系列的《通知》和《指導(dǎo)意見》也標(biāo)志著我國(guó)政府和社會(huì)資本合作模式體系開始建立。

（一）財(cái)政部《通知》解讀

《通知》提出了PPP項(xiàng)目操作流程及各環(huán)節(jié)的核心工作內(nèi)容。這份指南對(duì)流程中的所有細(xì)節(jié)都做了明確的要求，是對(duì)我國(guó)過去十年基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的高度總結(jié)和提升；在總結(jié)提升的基礎(chǔ)上，貫徹了“全生命周期”的核心思想，對(duì)政府資本在全生命周期中的工作內(nèi)容也作出了準(zhǔn)確的描述?？梢哉f，無論是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施還是此次示范項(xiàng)目中的其他領(lǐng)域，亦或是以后各類適合運(yùn)用PPP模式的行業(yè)而言，這份指南都成為指導(dǎo)政府資本與社會(huì)資本具體工作的工作手冊(cè)。

《通知》對(duì)項(xiàng)目識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段、執(zhí)行階段、移交階段都做出了具體的要求。

1 項(xiàng)目識(shí)別階段。第一，文件明確了可由社會(huì)資本推薦潛在合作項(xiàng)目；第二，明確物有所值（VFM）評(píng)價(jià)定性、定量工作的具體內(nèi)容；第三，強(qiáng)調(diào)對(duì)于如需政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證。對(duì)于通過兩輪評(píng)價(jià)和論證的項(xiàng)目，方可進(jìn)入下一階段。本階段強(qiáng)調(diào)了前期項(xiàng)目論證的重要性，主要是為了避免盲目立項(xiàng)。在過去的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，各地不同程度地出現(xiàn)了“為了特許經(jīng)營(yíng)而特許經(jīng)營(yíng)”的項(xiàng)目，其客觀條件并不具備“價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高”的原則。

2 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。在《通知》中，項(xiàng)目準(zhǔn)備階段要求明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施方案要求包括項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)等。同時(shí)，再一次強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行一次物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證。本階段強(qiáng)調(diào)了在前期擬定項(xiàng)目實(shí)施方案的重要性，主要目的是為了避免“盲目追求速度而忽略項(xiàng)目客觀分析”的問題，通過對(duì)項(xiàng)目情況、風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)作方式以及交易結(jié)構(gòu)等的規(guī)范和要求來約束項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備。

3 項(xiàng)目采購(gòu)階段。該階段首先明確采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式；其次，該階段對(duì)采購(gòu)流程進(jìn)行了明確要求，同時(shí)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性蹉商采購(gòu)方式的流程提出了單獨(dú)的要求。本階段的內(nèi)容給予了PPP項(xiàng)目運(yùn)作采購(gòu)方式的靈活性，避免了實(shí)踐中存在的無視項(xiàng)目客觀條件盲目招標(biāo)導(dǎo)致阻礙項(xiàng)目正常推進(jìn)的問題。

4 項(xiàng)目執(zhí)行階段。該階段體現(xiàn)了PPP“全生命周期”的核心思想，對(duì)項(xiàng)目從項(xiàng)目公司成立開始到融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)直至移交前所需的具體工作內(nèi)容都做出了規(guī)定。除常規(guī)工作要求和內(nèi)容外，該階段還對(duì)包括融資方案設(shè)計(jì)、綜合績(jī)效指標(biāo)、超額收益分享機(jī)制、強(qiáng)制中期評(píng)估、政府接管等方面的內(nèi)容做出規(guī)定。這些工作雖然煩瑣，但卻為政府資本在項(xiàng)目全生命周期中的具體工作提供了指導(dǎo)方向，規(guī)范了PPP全生命周期中的各個(gè)環(huán)節(jié)。

5 項(xiàng)目移交階段。項(xiàng)目移交工作的內(nèi)容設(shè)定是關(guān)系到（PPP）項(xiàng)目能否劃上一個(gè)完美句號(hào)的關(guān)鍵，《通知》對(duì)移交內(nèi)容、移交工作組織、性能測(cè)試等相關(guān)內(nèi)容都做出了規(guī)定。

財(cái)政部還對(duì)外公布了總投資規(guī)模約1800億元的30個(gè)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域，其中新建項(xiàng)目8個(gè)，地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目22個(gè)，這些項(xiàng)目也將為PPP制度體系建設(shè)提供參考。

（二）《指導(dǎo)意見》解讀

國(guó)家發(fā)展和改革委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》從國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合管理與平衡，推動(dòng)體制改革的部門職責(zé)出發(fā)，正式吹響了PPP模式開啟的號(hào)角。

《指導(dǎo)意見》從項(xiàng)目適用范圍、工作機(jī)制、項(xiàng)目規(guī)范管理、政策保障等方面，對(duì)開展政府和社會(huì)資本合作提出具體要求。指出各地要建立部門聯(lián)動(dòng)、分工明確、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，積極探索、大膽創(chuàng)新，建立合理投資回報(bào)機(jī)制，保障政府和社會(huì)資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。各地可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際及項(xiàng)目特點(diǎn)，通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府補(bǔ)貼或購(gòu)買服務(wù)等措施，靈活運(yùn)用BOT、BOO、BOOT等多種模式，切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。各省區(qū)市發(fā)展改革委要認(rèn)真做好PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)等工作，及時(shí)建立PPP項(xiàng)目庫，按月對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行調(diào)度匯總，積極推動(dòng)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。隨該文件一并印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》（以下簡(jiǎn)稱《合同指南》）按照平等合作、互惠互利、依法合規(guī)等原則，針對(duì)不同模式合作項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等階段，從合同各方的權(quán)責(zé)配置、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、違約處理、政府監(jiān)管、履約保證等方面，提出合同編制的注意事項(xiàng)及有關(guān)要求。《合同指南》采用模塊化的編寫框架，共設(shè)置15個(gè)模塊、86項(xiàng)條款，適用于不同模式合作項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)、移交等階段，具有較強(qiáng)的通用性。PPP的發(fā)祥地英國(guó)政府就發(fā)布過好幾版次的PPP標(biāo)準(zhǔn)合同文本。合同的規(guī)范化對(duì)于PPP有重要的意義，有助于明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評(píng)估論證等內(nèi)容?！吨笇?dǎo)意見》給出了（PPP）項(xiàng)目的三種模式選擇，分別是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目以及非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，三者的分類是從項(xiàng)目是否具有收費(fèi)基礎(chǔ)，經(jīng)營(yíng)費(fèi)用是覆蓋投資成本的多少來劃分的。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（B00T）等模式推進(jìn)。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

相比于財(cái)政部印發(fā)的《通知》，國(guó)家發(fā)展和改革委發(fā)布的《指導(dǎo)意見》更多是對(duì)PPP提出了框架性建議，并沒有對(duì)項(xiàng)目的具體實(shí)施過程給出具體的要求。具體的內(nèi)容還需要國(guó)家發(fā)改委制訂頒布更具操作性的其他細(xì)則。

綜合來看，這兩個(gè)文件各有側(cè)重，均對(duì)PPP模式的實(shí)施提出了相關(guān)要求，希望未來主管部門在PPP模式法律法規(guī)特別是操作細(xì)則方面，進(jìn)一步規(guī)范PPP的發(fā)展，開啟地方政府投融資機(jī)制新的一幕，讓市場(chǎng)力量在傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品領(lǐng)域在法律政策框架下發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

（作者單位：中國(guó)鐵路總公司財(cái)務(wù)部）