當(dāng)前深化行政審批制度改革面臨的問題與對策

龍禹

為了減少政府對市場的干預(yù)，激發(fā)市場活力，自2002年以來，我國已先后多次以國務(wù)院的名義頒布了取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定。2013年3月，第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中指出：“深化行政審批制度改革，減少微觀事務(wù)管理，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合?！苯刂?014年年底，新一屆中央政府已取消和下放行政審批事項(xiàng)達(dá)600多項(xiàng)。近年來，各地根據(jù)國務(wù)院“地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革”的要求也對本地行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了全面清理，大量的行政審批事項(xiàng)被取消或下放，地方行政審批事項(xiàng)不斷減少。

一、當(dāng)前行政審批制度改革中存在的問題

（一）行政審批項(xiàng)目仍有進(jìn)一步縮減的空間

雖然各地已對行政審批進(jìn)行了“批發(fā)式削減”，但實(shí)踐中，公眾和企業(yè)依然感到行政審批項(xiàng)目過多，范圍過寬。其原因主要有兩個(gè)方面：其一，相關(guān)政府部門在削減行政審批項(xiàng)目時(shí)，更多削減的是實(shí)踐中行政相對人申報(bào)量較少的項(xiàng)目，或是監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)高或不收費(fèi)的項(xiàng)目，而對于一些可收費(fèi)項(xiàng)目，卻采取“化零為整”的方式予以保留；其二，當(dāng)前對行政審批的削減，更多關(guān)注的是對存量的削減，而對增量的控制還不夠嚴(yán)格，有的地方存在著“邊減邊增、明減暗增”的情況?？傊?，行政審批項(xiàng)目仍有進(jìn)一步縮減的空間。

（二）涉及項(xiàng)目立項(xiàng)的相關(guān)行政審批沒有同時(shí)下放

項(xiàng)目前期工作的進(jìn)展速度決定了項(xiàng)目實(shí)施的快慢程度。目前，一個(gè)基本建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)審批到工程開工，需要做大量的前期工作。在現(xiàn)行的體制下，基本建設(shè)項(xiàng)目特別是重大項(xiàng)目涉及的立項(xiàng)審批事項(xiàng)較多，其審批權(quán)限主要集中在省市發(fā)改委、國土、水利、住建、環(huán)保等部門。當(dāng)前，一些省市雖然下放了其中一項(xiàng)或幾項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，但涉及該項(xiàng)目立項(xiàng)的相關(guān)行政審批沒有同時(shí)下放，項(xiàng)目要落地仍然需要其他上級部門的審批。

（三）行政許可項(xiàng)目取消后，存在變相設(shè)定行政審批的現(xiàn)象

由于非行政許可審批項(xiàng)目不受《行政許可法》調(diào)整，存在管理不規(guī)范、隨意性大的問題。2014年國務(wù)院審改辦公布的權(quán)力清單中，非行政許可審批事項(xiàng)仍占30‰實(shí)踐中，存在以“備案”“年檢”“培訓(xùn)”等名義，變相設(shè)定行政許可的現(xiàn)象。此外，在沒有法律法規(guī)依據(jù)的情況下，有的地方將“培訓(xùn)”作為當(dāng)事人申請行政許可的前提條件。

（四）行政審批效率有待進(jìn)一步提高

當(dāng)前在一些地方和部門，仍然存在著行政審批時(shí)間長、效率低的問題。其主要原因包括：一是一些政府部門對審批流程的改進(jìn)缺乏系統(tǒng)性和整體性，審批流程有待進(jìn)一步優(yōu)化；二是“兩集中、兩到位”沒有落實(shí)，部門審批分散，向行政審批處（科、股）、政務(wù)服務(wù)中心集中不夠；三是部門向政務(wù)服務(wù)中心窗口授權(quán)力度不夠，導(dǎo)致中心窗口變?yōu)榱恕笆瞻l(fā)室”。

（五）行政審批中介服務(wù)亟待規(guī)范

近年來，行政審批中介服務(wù)在促進(jìn)政府部門依法履職、為申請人提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在不少問題。這些中介組織為市場各類活動主體提供評估、鑒定、認(rèn)證、檢測、評優(yōu)及咨詢等有償服務(wù)，這些中介服務(wù)的結(jié)果是職能部門受理審批的前提。企業(yè)要上馬一個(gè)項(xiàng)目，必須由這些機(jī)構(gòu)出具各種各樣的資質(zhì)證明，繳納各種中介服務(wù)費(fèi)。這些中介組織通過形形色色的手續(xù)、關(guān)卡、資質(zhì)、認(rèn)證截留改革的紅利，這既造成了行政審批效率低下，也造成了一些腐敗現(xiàn)象的滋生。

（六）行政審批的監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)

行政審批實(shí)踐中長期存在“重審批、輕監(jiān)管”的弊端。從近年來行政審批監(jiān)管的實(shí)踐來看，我國行政審批監(jiān)管制度還存在監(jiān)管方式簡單、操作性不強(qiáng)、監(jiān)管效果不理想等問題。同時(shí)，雖然有些政府部門出臺了行政審批的責(zé)任追究制度，但缺乏落實(shí)審批責(zé)任追究制度的可操作的程序。公眾反映最強(qiáng)烈、最難解決的“拖”“卡”“推”現(xiàn)象仍然屢禁不止。

二、行政審批制度改革中需要注意的問題

（一）把握好行政審批制度改革的方向

行政審批制度改革的目的是簡政放權(quán)、激發(fā)市場活力。其核心意圖是簡政、減事、減干涉，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，一律不設(shè)前置審批”。行政審批應(yīng)成為一種備而少用的規(guī)制手段，只有在私人自治、市場競爭、行業(yè)自律、其他替代性管理方式、民事責(zé)任機(jī)制不能奏效時(shí)，才考慮設(shè)定行政審批。以期盡可能削減行政審批的范圍，減少審批帶來的規(guī)制負(fù)擔(dān)，給行政相對人更多自由，給市場更多選擇。國務(wù)院總理李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國經(jīng)濟(jì)升級版的重要一招，要以簡政放權(quán)穩(wěn)增長。

（二）改革要堅(jiān)守法治底線

首先是要嚴(yán)格依法設(shè)定審批事項(xiàng)。行政機(jī)關(guān)設(shè)定審批事項(xiàng)必須于法有據(jù)，嚴(yán)格遵循法定程序，進(jìn)行合法性、必要性、合理性審查論證。其次是要嚴(yán)格依法實(shí)施審批事項(xiàng)，不得隨意減少法定行政許可事項(xiàng)。行政審批制度改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守法治底線，法律法規(guī)明確規(guī)定的行政許可事項(xiàng)不得放棄。

（三）正視行政審批制度改革面臨的阻力

行政審批制度改革勢必會遭遇來自多方面利益群體的阻力。首先，審批是重要的規(guī)制手段，是政府的規(guī)制責(zé)任，但各行政機(jī)關(guān)還是更多地將審批視為一項(xiàng)具有實(shí)質(zhì)性意義的重要權(quán)力，因此為行政審批做“減法”，難免會遭遇到行政機(jī)關(guān)的阻力。其次，在取消和調(diào)整行政審批的過程中，已獲許可的行政相對人，出于對既得利益的維護(hù)，也會反對取消和調(diào)整行政審批。

（四）減少行政審批事項(xiàng)，并不是放松管理

就行政管理的有效性而言，減少行政審批事項(xiàng)不能簡單等同于“放松管理”，而應(yīng)當(dāng)是“更好地管理”。應(yīng)將行政審批視為現(xiàn)代行政國家的重要規(guī)制工具，通過行政審批保護(hù)公共秩序，有效配置公共資源；讓設(shè)定的行政審批與欲實(shí)現(xiàn)的規(guī)制目標(biāo)相匹配，通過行政審批的削減、簡化與整合，通過簡政放權(quán)，發(fā)揮市場在資源配置中的核心作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高市場競爭力。

三、關(guān)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革的建議

（一）完善改革工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

要加強(qiáng)對行政審批制度改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全有利于推進(jìn)改革的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。行政審批制度改革會觸動大量部門利益，因此需要有相對超脫于部門利益之外的行政組織來負(fù)責(zé)行政審批制度改革的日常工作。在機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變背景下，為有效統(tǒng)籌各方資源，依法推進(jìn)行政審批制度改革，建議將行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在政府辦公廳（室），由具有法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)專業(yè)背景的人員，負(fù)責(zé)對擬調(diào)整的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行審查，對已有的相關(guān)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行再評價(jià)。側(cè)重審查擬調(diào)整行政審批事項(xiàng)的必要性、合法性和合理性。使其逐步成為協(xié)調(diào)不同部門利益、聽取公眾意見、開展專家咨詢的平臺，使得行政審批設(shè)定更趨科學(xué)化、合理化。

（二）各地要進(jìn)一步清理行政審批事項(xiàng)，做好承接工作

各地要按照簡政放權(quán)的要求，進(jìn)一步清理行政審批事項(xiàng)。清理的原則是：第一，依法清理，認(rèn)真貫徹行政審批事項(xiàng)清理的各項(xiàng)要求，各行政審批職能部門應(yīng)當(dāng)主動對接上級部門，做好行政審批事項(xiàng)清理、調(diào)整和承接，取消沒有法定依據(jù)的審批項(xiàng)目；第二，堅(jiān)持市場優(yōu)先和社會自治原則，凡市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，就不要設(shè)定行政審批，凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批，已設(shè)定的此類行政審批事項(xiàng)按照法定程序取消或調(diào)整；第三，既要做好現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)存量的削減，又要對增量進(jìn)行控制，防止出現(xiàn)“一邊減，一邊增”的情況。

（三）要將關(guān)口后移，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)當(dāng)扮演“守夜人”的角色。在推行行政審批制度改革的今天，更有必要強(qiáng)調(diào)在削減行政審批的同時(shí)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強(qiáng)和改進(jìn)事中事后監(jiān)管，健全監(jiān)督制約機(jī)制，不斷提高政府管理科學(xué)化規(guī)范化水平。避免“一放就亂、一亂就收”的悖論，防止改革遭遇阻力而走回頭路。隨著行政審批事項(xiàng)的精簡，有必要將關(guān)口后移，加強(qiáng)事中事后監(jiān)督管理，以有效集中行政資源去查處市場經(jīng)濟(jì)中的違法行為。通過行政處罰、行政強(qiáng)制、違法事實(shí)公布、行業(yè)禁入等事后監(jiān)管方式，有效維護(hù)公共利益與市場秩序。

（四）推動行政審批提質(zhì)增效

一是全面推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，壓縮審批時(shí)限。制定行政審批標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)范，編制流程標(biāo)準(zhǔn)和裁量標(biāo)準(zhǔn)，減少行政審批過程中的主觀性、隨意性和差異性，實(shí)現(xiàn)“無差別化審批”。同時(shí)，對保留的行政審批事項(xiàng)，逐項(xiàng)清理審批要件、審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程，壓縮審批時(shí)限。二是切實(shí)深化“兩集中、兩到位”工作。積極推進(jìn)辦件量大的部門單設(shè)行政審批處（科、股）開展工作，推動各部門向?qū)徟翱诖沓浞质跈?quán)。通過“充分授權(quán)、集中審批”，減少部門流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。三是積極探索推行并聯(lián)審批服務(wù)機(jī)制。建立完善牽頭部門一窗受理、有關(guān)部門聯(lián)動審批、服務(wù)窗口限時(shí)辦結(jié)的跨部門并聯(lián)審批機(jī)制。

（五）加強(qiáng)行政審批服務(wù)中介機(jī)構(gòu)管理

一是進(jìn)一步深化中介機(jī)構(gòu)脫鉤改制工作，斬?cái)嗬骊P(guān)聯(lián)。對掛靠在行政機(jī)關(guān)下面的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理和規(guī)范，開展脫鉤改制工作。審批部門所屬事業(yè)單位、主管的社會組織及其企業(yè)，不得開展與本部門審批相關(guān)的中介服務(wù)；除法律規(guī)定外，審批部門不得要求申請人委托中介服務(wù)。二是進(jìn)一步優(yōu)化中介服務(wù)市場準(zhǔn)入環(huán)境。堅(jiān)持“非禁即入”的原則，嚴(yán)禁通過限額管理控制中介服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量，開放中介服務(wù)市場。任何行業(yè)主管部門不得擅自設(shè)置或借備案管理變相設(shè)置中介服務(wù)區(qū)域性、行業(yè)性的執(zhí)業(yè)限制。三是加強(qiáng)監(jiān)管。建立中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)誠信記錄檔案，探索負(fù)面清單管理模式。建立健全信息公開制，將中介機(jī)構(gòu)服務(wù)業(yè)績、社會評價(jià)、投訴問題的調(diào)查處理結(jié)果等情況向社會公開，促進(jìn)中介服務(wù)市場公平競爭，便利行政相對人。

四、結(jié)語

簡政放權(quán)是政府的一場自我革命。新一屆中央政府成立以來，把簡政放權(quán)作為改革“先棋手”，其目的就是通過減少不必要的行政權(quán)力，優(yōu)化行政層級，改變權(quán)力過于寬泛、過于集中的局面，進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府職能。公布“權(quán)力清單”已經(jīng)從操作上為行政權(quán)力畫了一個(gè)圈，框定了行政審批事項(xiàng)的大盤子，從總量上把控了行政權(quán)力的配給。但是，改革只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)，社會各界對進(jìn)一步推進(jìn)這項(xiàng)改革還抱有更高期待，希望不僅從數(shù)量上鎖定審批事項(xiàng)，還能在更多方面為權(quán)力套上“金箍”，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。要研究和落實(shí)事中事后監(jiān)管措施，把更多的人力、物力、財(cái)力投入到事關(guān)百姓切身利益的工作中，為群眾提供更多高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（作者單位：四川大學(xué)社會發(fā)展與西部開發(fā)研究院）