全國人大代表、浪潮集團董事長兼CEO孫丕?。杭涌煺?dāng)?shù)據(jù)開放

信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展帶來了數(shù)據(jù)的爆發(fā)式增長，數(shù)據(jù)正在成為驅(qū)動經(jīng)濟增長和社會進步的重要基礎(chǔ)和戰(zhàn)略資源。伴隨我國政府信息化的建設(shè)發(fā)展，各級政府積累了大量與公眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)，成為社會上最大的數(shù)據(jù)保有者，掌握著全社會信息資源的80%。這些資源的開放與利用，將會極大的促進政府公共服務(wù)水平乃至全社會服務(wù)水平的提高，同時加快我國由工業(yè)經(jīng)濟向信息經(jīng)濟轉(zhuǎn)變進程，帶動移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

世界主要發(fā)達(dá)國家都非常重視并大力推動政府開放數(shù)據(jù)。2009年美國就提出“開放政府計劃”，設(shè)立政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站(data.gov)，將政府和主要州、城市等持有的公共數(shù)據(jù)對外公開，從著重在政府機構(gòu)之間的信息共享，轉(zhuǎn)換到政府機構(gòu)與公眾之間的信息分享，進而依托公眾力量對政府所持有的數(shù)據(jù)進行加工利用，產(chǎn)生了更多增值創(chuàng)新服務(wù)并實現(xiàn)了政府信息的再利用。在此基礎(chǔ)上，各國加強了國際間政府公共數(shù)據(jù)分享，2013年，八國集團簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》，目前已有60多個國家聯(lián)合建立開放政府伙伴關(guān)系，按計劃有序公開重要的政府公共數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放直接給這些國家?guī)砩鐣?jīng)濟價值，據(jù)統(tǒng)計，數(shù)據(jù)資源增值性應(yīng)用每年可為美國的醫(yī)療服務(wù)業(yè)節(jié)省3000億美元，為制造業(yè)在產(chǎn)品開發(fā)、組裝等環(huán)節(jié)節(jié)省50%的成本，每年可為歐洲的公共部門管理節(jié)省2500億歐元，為全球個人位置數(shù)據(jù)服務(wù)提供商貢獻1000億美元。

我國在推進電子政務(wù)建設(shè)中，一直非常重視信息公開和信息增值利用，國家先后出臺了《政府信息公開條例》、《關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，促進政務(wù)信息公開，鼓勵政務(wù)信息資源社會化增值開發(fā)利用。近年來，一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)開始進行政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的探索，北京、上海、廣州、青島等地先后出臺了數(shù)據(jù)開放相關(guān)政策，搭建了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，制定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放推進計劃。但是總體來看，我國數(shù)據(jù)開放步伐較為落后，據(jù)“開放知識基金會”發(fā)布的《2013年開放政府?dāng)?shù)據(jù)普查》結(jié)果顯示，在全球被調(diào)查的70個國家和地區(qū)政府中，我國綜合排名第35位。造成這一狀況的原因主要包括：國家尚未從頂層設(shè)計上進行系統(tǒng)的規(guī)劃、推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放，各部委、地方政府開放數(shù)據(jù)的主動性不強；與數(shù)據(jù)開放直接相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)、隱私保護等法律法規(guī)不健全；數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，將造成政府?dāng)?shù)據(jù)開放后形成新的數(shù)據(jù)孤島。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是提升社會公共服務(wù)水平、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要基礎(chǔ)，為此，特提出以下建議。

一、國家要統(tǒng)籌規(guī)劃，推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放

當(dāng)前許多地方、行業(yè)部門還沒有深刻認(rèn)識到開放政府?dāng)?shù)據(jù)對于提升社會服務(wù)水平、促進經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)作用，直接看到的是增加政府工作負(fù)擔(dān)，甚至顧忌數(shù)據(jù)披露會暴露政府管理中的不足，因而缺乏開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主動性。因此，為了全面推動我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作，建議從國家層面加強頂層設(shè)計，出臺相關(guān)政策規(guī)定，建立組織、制度、措施保障，著力推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放。具體建議如下：

1、要確立政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的主管部門，系統(tǒng)性、常態(tài)化的推進數(shù)據(jù)開放工作。

建議國家把政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作納入政府工作重要職責(zé)。確立政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作歸口主管機構(gòu)，負(fù)責(zé)推進、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督各行業(yè)部門、各級政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作。負(fù)責(zé)制定數(shù)據(jù)開放建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃、實施方案、政策指導(dǎo)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一行業(yè)、區(qū)域數(shù)據(jù)開放工作規(guī)劃和行動，建立統(tǒng)一、高效、暢通的協(xié)調(diào)推進機制。要將政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作納入政府部門業(yè)績考核，并將其作為服務(wù)型政府建設(shè)成果評價的重要維度，出臺獎懲措施，考核指標(biāo)應(yīng)包括數(shù)據(jù)目錄梳理數(shù)量、數(shù)據(jù)集開放數(shù)量、數(shù)據(jù)開放工具數(shù)量、應(yīng)用上線數(shù)量、公眾使用頻次等。

2、要盡快制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放規(guī)劃綱要和指導(dǎo)意見。

明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的原則、目標(biāo)、范圍、職責(zé)等內(nèi)容，要明確政府部門、研究機構(gòu)、應(yīng)用廠商、個人用戶、數(shù)據(jù)平臺建設(shè)方等各方的權(quán)利和責(zé)任，為開放數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)劃分、信息安全和隱私保護提供依據(jù)。制定數(shù)據(jù)開放目錄，說明數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域和清單，以數(shù)據(jù)目錄為抓手，推進部門和各級政府加快數(shù)據(jù)共享。制定數(shù)據(jù)開放路線圖，明確開放步驟和行動方案，切實推進全國政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

3、規(guī)劃布局、開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放試點和示范

建議優(yōu)先選擇經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和社會關(guān)注度高行業(yè)進行試點，總結(jié)現(xiàn)有北京、上海、廣州、青島等先行啟動地區(qū)的經(jīng)驗，確定區(qū)域試點范圍和工作重點；選擇與居民生活、公共服務(wù)、社會環(huán)境和環(huán)境保護等領(lǐng)域數(shù)據(jù)進行先行開放，例如氣象、交通、旅游、物價、教育、統(tǒng)計、食藥監(jiān)、社保和衛(wèi)生等部門所掌握的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)類數(shù)據(jù)、管理類數(shù)據(jù)、統(tǒng)計類數(shù)據(jù)等，形成初步開放數(shù)據(jù)目錄。在試點中推動各地政府建立數(shù)據(jù)開放平臺和數(shù)據(jù)門戶，并確保納入試點的數(shù)據(jù)集都通過數(shù)據(jù)開放平臺進行發(fā)布，逐步對數(shù)據(jù)服務(wù)的功能、數(shù)據(jù)生命周期的管理、接口的多樣化等方面的功能進行逐步的完善和總結(jié)。全面總結(jié)試點經(jīng)驗，完善開放數(shù)據(jù)的各項機制，制定全面推廣實施方案。

二、大力推動政府開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作

目前各地在推進政府開發(fā)數(shù)據(jù)工作時遇到的一大難題就是沒有標(biāo)準(zhǔn)可依，政府?dāng)?shù)據(jù)涉及知識產(chǎn)權(quán)、保密安全、個人隱私等敏感問題，由于對開放的范圍、內(nèi)容界限不清，束縛政府的行動。同時，數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)使用接入標(biāo)準(zhǔn)等也都不統(tǒng)一，因此，建議盡快制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作標(biāo)準(zhǔn)》，建立健全政府開放數(shù)據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、分類標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范數(shù)據(jù)輸出格式，積極推動政府開放數(shù)據(jù)、開發(fā)利用的科學(xué)性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。

1、要研究制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放目錄等工作標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前可遵循的《政務(wù)信息公開條例》等僅僅對于信息公開進行了原則性規(guī)定，對于具體的數(shù)據(jù)是否觸及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私在實際操作中很難把握。為此，需要國家組織專業(yè)力量，研究政府?dāng)?shù)據(jù)中哪些是可以開放的，不能開放的如何脫敏，明確開放的邊界和授權(quán)范圍，也可以按照“負(fù)面清單”原則，列示不能開放的，實現(xiàn)不涉及國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)資源都向社會開放。要形成數(shù)據(jù)開放范圍、數(shù)據(jù)開放成熟度模型、數(shù)據(jù)開放目錄標(biāo)準(zhǔn)、分類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)脫敏標(biāo)準(zhǔn)等一系列工作標(biāo)準(zhǔn)。

2、要制定政府開放數(shù)據(jù)格式等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

從目前先行啟動的地區(qū)來看，地方和各個系統(tǒng)都在制定自己的數(shù)據(jù)格式等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)下去勢必重蹈過去政府信息化建設(shè)的系統(tǒng)分割、不能互聯(lián)互通覆轍，形成了新的開放數(shù)據(jù)孤島，干擾政府?dāng)?shù)據(jù)門戶數(shù)據(jù)匯聚，提高公民和企業(yè)獲取利用政府信息、數(shù)據(jù)的成本，而且還將徹底抑制各行業(yè)、產(chǎn)業(yè)內(nèi)部應(yīng)用數(shù)據(jù)挖掘分析理念的商業(yè)創(chuàng)新。美國在推動數(shù)據(jù)開放中，確定了Data.gov網(wǎng)站上的所有信息都要符合聯(lián)邦信息處理標(biāo)準(zhǔn)199號文件的規(guī)定，該文件由國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)協(xié)會頒布實施，提交數(shù)據(jù)資源的相關(guān)政府部門要按照NIST 的文件指引進行操作，通過一套完整的元數(shù)據(jù)分類體系為網(wǎng)站中的數(shù)據(jù)資源提供了集成的管理功能。為此，要充分借鑒國外經(jīng)驗，總結(jié)當(dāng)前先行地區(qū)的經(jīng)驗和問題，規(guī)劃、制定開放數(shù)據(jù)開放格式規(guī)范、開放數(shù)據(jù)接口規(guī)范等標(biāo)準(zhǔn)。

三、政府主導(dǎo)，鼓勵社會化力量廣泛參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放

政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其價值的實現(xiàn)是政府與公眾互動的結(jié)果。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對象也是社會公眾，離開公眾的參與，政府?dāng)?shù)據(jù)也不能發(fā)揮出內(nèi)在的經(jīng)濟和社會價值，難以達(dá)到提升服務(wù)水平的目的。

1、鼓勵企業(yè)參與政府開放數(shù)據(jù)的運營。

目前，政府對數(shù)據(jù)開放平臺重建設(shè)輕運營與維護，平臺日常運營費用更多依賴政府財政，平臺自身缺乏盈利模式，導(dǎo)致政府各部門對數(shù)據(jù)開放積極性不斷降低。因此，建議政府?dāng)?shù)據(jù)開放在建設(shè)過程中，參考國內(nèi)外的經(jīng)驗作法，引入專業(yè)的運營服務(wù)公司，對平臺的運行進行專業(yè)化運作，形成良好的商業(yè)模式，以市場之手推動數(shù)據(jù)開放。

2、建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)用生態(tài)圈。

建議政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)要基于搜索、推薦、服務(wù)框架、框計算、開放服務(wù)等基礎(chǔ)核心的技術(shù)，對數(shù)據(jù)進行編目、展現(xiàn)、管理，統(tǒng)一對外提供數(shù)據(jù)服務(wù)和數(shù)據(jù)展現(xiàn)，提供數(shù)據(jù)模型、工具等應(yīng)用開發(fā)支撐，為公眾提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)和便利的服務(wù)。

3、要建立激勵措施，鼓勵圍繞政府開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用。

建議政府通過購買、補貼、獎勵等形式吸引社會公眾開發(fā)創(chuàng)新應(yīng)用。政府要主動規(guī)劃有助于提高公共服務(wù)水平的創(chuàng)新應(yīng)用，采取招標(biāo)購買、上線運營補貼等方式吸引、鼓勵社會力量參與，豐富公共服務(wù)類應(yīng)用。對于公眾使用頻次高、效果好的予以獎勵。