巡視制度古今談

文 / 林云存

巡視制度古今談

文 / 林云存

（圖/華蓋創(chuàng)意）

《巡視工作條例》是黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系的重要組成。通過(guò)必要的修訂把黨的紀(jì)律和規(guī)矩立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)，喚醒黨員干部的黨章黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)。

8月3日，中共中央印發(fā)修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），突出了“巡視工作的主體責(zé)任”。對(duì)開(kāi)展巡視工作的指導(dǎo)方針、機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成、職責(zé)、巡視對(duì)象、范圍和內(nèi)容、工作方式和權(quán)限、工作程序、紀(jì)律與責(zé)任等作了明確規(guī)定。此次修訂對(duì)于全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)具有十分重要的意義。從目前的反腐成績(jī)單來(lái)看，巡視制度所起的作用毋庸置疑，被認(rèn)為是黨內(nèi)監(jiān)督進(jìn)一步制度化、科學(xué)化的重要標(biāo)志。但是對(duì)于制度反腐大業(yè)而言，巡視組模式僅僅是個(gè)開(kāi)始。

中國(guó)古代獨(dú)創(chuàng)巡視制度

在漢代，郡太守每年上報(bào)的計(jì)簿是否正確，是否有虛報(bào)的數(shù)字，丞相和御史大夫無(wú)法一一到103個(gè)郡國(guó)去具體核對(duì)。而且，漢代郡守與尉在地方上的權(quán)力很大。中央下達(dá)的政策，他們完全可以采取各種應(yīng)付的對(duì)策，漢武帝遂派刺史巡視。唐代中央下去巡視的官員，則由監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)察御史擔(dān)任。

說(shuō)到巡視制度，在我國(guó)其歷史頗為久遠(yuǎn)。巡視，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，即：巡行視察。《后漢書(shū)·皇甫規(guī)傳》記載：“規(guī)親入庵廬，巡視將士，三軍感悅?！泵鞒瘡埦诱摹墩?qǐng)申舊章飭學(xué)政以振興人才疏》中曰：“該管地方，每年務(wù)要巡視考校一遍?！辈⒃O(shè)職同巡撫?！睹魇贰ぢ毠僦径罚骸凹尉付吣旮难矒釣檠惨暋６四炅T。三十一年復(fù)設(shè)?！毖惨曋贫茸鳛楸O(jiān)察制度的一部分，在中國(guó)具有源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史，其萌芽于先秦，確立于秦漢，完備于唐宋，強(qiáng)化于明清。

在漢代，郡太守每年上報(bào)的計(jì)簿是否正確，是否有虛報(bào)的數(shù)字，丞相和御史大夫無(wú)法一一到103個(gè)郡國(guó)去具體核對(duì)。而且，漢代郡守與尉在地方上的權(quán)力很大。中央下達(dá)的政策，他們完全可以采取各種應(yīng)付的對(duì)策。在這個(gè)背景下，漢武帝下決心，派遣十三州刺史，巡視地方行政工作。顏師古注引《漢舊儀》云：“初分十三州，假刺史，常以秋分行部，御史為駕四封乘傳。所到部，郡國(guó)各遣吏一人迎界上，所察六條。”所察六條，指刺史到郡國(guó)巡視的職責(zé)和范圍。從刺史在地方上巡視的職能看，都是針對(duì)官員及其子弟和地方黑惡勢(shì)力為非作歹的行為，維護(hù)弱者的利益。漢代的刺史，一般在八月巡行郡國(guó)。歲末到京師報(bào)告巡行郡國(guó)的結(jié)果。那時(shí)的高官中，做過(guò)地方刺史的人不少，如翟方進(jìn)便做過(guò)朔方刺史。

唐代地方行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置是承隋而來(lái)的。州、府這一級(jí)官員數(shù)比隋時(shí)增加了一倍。中央政府如何直接管理這么多州府，也增加了困難。而直接的親民之官則是州、縣二級(jí)地方官。所以對(duì)刺史的考察成為中央政府必須面對(duì)的一項(xiàng)難題。唐代中央下去巡視的官員，由監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)察御史擔(dān)任。唐高宗時(shí)擔(dān)任過(guò)這一職務(wù)的韋思謙認(rèn)為，“御史出使，不能動(dòng)搖山岳，震懾州縣，為不任職”。后來(lái)，唐朝又在地方依山川地理形勢(shì)劃分為10個(gè)監(jiān)察區(qū)，也叫“十道”，由中央派遣十道巡按使在各自的監(jiān)察區(qū)內(nèi)行使職權(quán)。監(jiān)察御史與十道巡按使的區(qū)別在于：前者出巡的時(shí)間不定，一般是地方出了大要案件時(shí)才出巡，帶有皇帝敕命，具有特使色彩；后者是一種經(jīng)常性的地方巡視制度，擔(dān)任十道巡按使的官員可以是監(jiān)察御史，也可以是其他御史甚至行政官員。

明初朱元璋曾不定期地派出監(jiān)察御史巡按地方。明成祖朱棣即位后，正式確立御史巡按制度。他以省劃分，設(shè)立十三道，配備十三道監(jiān)察御史百余人，再?gòu)乃麄冎羞x派巡按御史。十三道監(jiān)察御史平時(shí)歸中央都察院管理，但在履行職能時(shí)又不受都察院控制，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。從十三道監(jiān)察御史中選派巡按御史十分嚴(yán)格。每名巡按御史的產(chǎn)生，都是先由都察院選出兩名候選人，引至皇帝面前，請(qǐng)皇帝欽點(diǎn)一名。巡按御史職責(zé)是代天子出巡，“大事奏裁，小事立斷”。

巡視“利劍”鋒刃重開(kāi)

《條例》是黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系的重要組成，必須落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求，通過(guò)必要的修訂，把黨的紀(jì)律和規(guī)矩立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)，執(zhí)行到位，切實(shí)喚醒黨員干部的黨章黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)。

近年來(lái)，被巡視組“捉”出的案件越來(lái)越多。中央紀(jì)委8月13日發(fā)布消息，中國(guó)第一汽車集團(tuán)公司原黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)徐建一嚴(yán)重違紀(jì)違法被開(kāi)除黨籍和公職。掀開(kāi)這一腐敗問(wèn)題“蓋子”的，正是去年中央第十三巡視組對(duì)一汽的專項(xiàng)巡視。2014年7月至8月，中央第十三巡視組對(duì)一汽集團(tuán)進(jìn)行巡視。其間，通過(guò)向有關(guān)知情人詢問(wèn)情況，巡視組發(fā)現(xiàn)一名集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)干部和幾名中層干部涉嫌違紀(jì)違法問(wèn)題線索。經(jīng)深入了解并獲取關(guān)鍵事實(shí)證據(jù)，根據(jù)干部管理權(quán)限，巡視組將線索移交吉林省紀(jì)委。在省紀(jì)委協(xié)調(diào)下，吉林省檢察院對(duì)相關(guān)8人立案查處并曝光，在被巡視單位形成了有效震懾。巡視制度所起的作用被認(rèn)為是黨內(nèi)監(jiān)督進(jìn)一步制度化、科學(xué)化的重要標(biāo)志對(duì)于制度反腐大業(yè)而言，巡視組模式僅僅是個(gè)開(kāi)始。

黨的十八屆三中、四中全會(huì)和十八屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)對(duì)改進(jìn)巡視工作、修訂《條例》作出部署，習(xí)近平總書(shū)記多次對(duì)《條例》修訂工作提出明確要求，黨內(nèi)立法規(guī)劃、中央深化改革工作方案將修訂《條例》列為重點(diǎn)工作。首先，中央提出“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，“全面從嚴(yán)治黨”既是重要內(nèi)容，更是戰(zhàn)略舉措，為全面深化改革、全面依法治國(guó)提供政治和組織保障，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的根本保證?！稐l例》是黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系的重要組成，必須落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求，通過(guò)必要的修訂，把黨的紀(jì)律和規(guī)矩立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)，執(zhí)行到位，切實(shí)喚醒黨員干部的黨章黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)。

同時(shí)，實(shí)踐證明，中央巡視工作方針是新時(shí)期巡視工作總的遵循，必須以法規(guī)制度形式確定下來(lái)，一體貫徹落實(shí)。自黨的十六大正式開(kāi)展巡視工作以來(lái)，巡視制度在探索中發(fā)展、在發(fā)展中不斷創(chuàng)新完善，中央和省區(qū)市創(chuàng)造積累了很多有效經(jīng)驗(yàn)和做法，也需要以制度形式固定下來(lái)。同時(shí)，影響和制約巡視深入開(kāi)展的體制機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)等方面問(wèn)題也日益凸顯，亟須通過(guò)修訂《條例》加以解決。

精準(zhǔn)打擊：巡視內(nèi)容大調(diào)整

《條例》緊扣黨的政治、組織、廉潔、群眾、工作和生活“六大紀(jì)律”，對(duì)“四個(gè)著力”監(jiān)督內(nèi)容作出新的概括，對(duì)巡視內(nèi)容作出較大調(diào)整。《條例》明確規(guī)定，巡視組要著力發(fā)現(xiàn)五大問(wèn)題，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)有的放矢、精準(zhǔn)打擊，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾。

《條例》的修訂印發(fā)加強(qiáng)和改進(jìn)了巡視工作，突出表現(xiàn)為聚焦“一個(gè)中心”、圍繞“四個(gè)著力”，即聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作這個(gè)中心開(kāi)展巡視監(jiān)督，著力發(fā)現(xiàn)被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員特別是“一把手”在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作、落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神、執(zhí)行政治紀(jì)律、選人用人等四個(gè)方面存在的突出問(wèn)題。

巡視監(jiān)督發(fā)揮出“利劍”作用，打掉了一大批“老虎”“蒼蠅”。中央紀(jì)委對(duì)巡視移交的萬(wàn)慶良、譚力、武長(zhǎng)順、陳鐵新、隋鳳富、梁濱、朱明國(guó)等一批中管干部問(wèn)題線索進(jìn)行了立案查處，中央組織部也根據(jù)巡視發(fā)現(xiàn)的選人用人問(wèn)題對(duì)數(shù)百名相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行了嚴(yán)肅處理。新的《條例》，緊扣黨的政治、組織、廉潔、群眾、工作和生活“六大紀(jì)律”，對(duì)“四個(gè)著力”監(jiān)督內(nèi)容作出新的概括，對(duì)巡視內(nèi)容作出較大調(diào)整?！稐l例》明確規(guī)定，巡視組要著力發(fā)現(xiàn)五大問(wèn)題，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)有的放矢、精準(zhǔn)打擊，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾。

此外，黨的十八屆三中全會(huì)要求巡視工作要做到對(duì)地方、部門(mén)、企事業(yè)單位全覆蓋。修訂后的巡視工作《條例》將“實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋、全國(guó)一盤(pán)棋”明確寫(xiě)入“總則”。此外，《條例》還對(duì)巡視對(duì)象作了重新界定，擴(kuò)大了巡視范圍。在中央巡視組對(duì)省區(qū)市“四套班子”開(kāi)展巡視的基礎(chǔ)上，將“省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院、人民檢察院黨組主要負(fù)責(zé)人，副省級(jí)城市黨委和人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組主要負(fù)責(zé)人”以及“中央部委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部委、人民團(tuán)體黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員；中央管理的國(guó)有重要骨干企業(yè)、金融企業(yè)、事業(yè)單位黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員”納入中央巡視范圍，并對(duì)省一級(jí)巡視對(duì)象和范圍作出相應(yīng)規(guī)范。

招式更活：組長(zhǎng)不戴“鐵帽子”

隨著紀(jì)檢體制改革不斷砥礪前行，新《條例》的頒發(fā)施行，巡視“利劍”揚(yáng)眉再出鞘、鋒刃重新開(kāi)，其蕩滌“陳腐”、震懾“新發(fā)”的深厚力道不言自明。

2013年，首輪中央巡視改進(jìn)方式方法，開(kāi)始探索實(shí)行“三個(gè)不固定”：組長(zhǎng)不固定、巡視對(duì)象不固定、巡視組和巡視對(duì)象的關(guān)系不固定。自此，巡視組組長(zhǎng)摘下“鐵帽子”，實(shí)現(xiàn)了一次一授權(quán)。為使這一有效的創(chuàng)新舉措轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)制度，修訂后的《條例》明確規(guī)定，巡視組組長(zhǎng)根據(jù)每次巡視任務(wù)確定并授權(quán)。專項(xiàng)巡視也是黨的十八大以來(lái)巡視工作的一大創(chuàng)新舉措。與常規(guī)巡視不同，專項(xiàng)巡視更加機(jī)動(dòng)靈活，或者圍繞一人一事、一個(gè)項(xiàng)目、一筆資金展開(kāi)，或者對(duì)已巡視過(guò)的地方和部門(mén)殺個(gè)“回馬槍”；打法“靈準(zhǔn)狠”，循著問(wèn)題線索而去，直切要害，定點(diǎn)突破；節(jié)奏“短平快”，一個(gè)月內(nèi)完成任務(wù)，不拘泥于復(fù)雜的工作流程等的限制，出其不意，攻其不備。

這次修訂明確將“專項(xiàng)巡視”寫(xiě)入《條例》，規(guī)定“派出巡視組的黨組織可以根據(jù)工作需要，針對(duì)所轄地方、部門(mén)、企事業(yè)單位的重點(diǎn)人、重點(diǎn)事、重點(diǎn)問(wèn)題或者巡視整改情況，開(kāi)展機(jī)動(dòng)靈活的專項(xiàng)巡視”。這就把巡視從程序、時(shí)間、對(duì)象等固化模式制約中解放出來(lái)，使黨內(nèi)監(jiān)督不留空白、讓心存僥幸者感到震懾常在。

誠(chéng)如古詩(shī)所云：“十年磨一劍 ，霜刃未曾試。今日把示君，誰(shuí)有不平事?！彪S著紀(jì)檢體制改革不斷砥礪前行，新《條例》的頒發(fā)施行，巡視“利劍”揚(yáng)眉再出鞘、鋒刃重新開(kāi)，其蕩滌“陳腐”、震懾“新發(fā)”的深厚力道不言自明，其對(duì)于強(qiáng)化監(jiān)督、打擊貪腐、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的“貢獻(xiàn)率”后勢(shì)可期，對(duì)此我們充滿必勝的信心。

資料支持：圖片節(jié)選自中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站制作的“中央巡視工作如何開(kāi)展”一圖

編輯：施楊 shiyang0915@126.com