特大城市的社會(huì)治理

現(xiàn)代特大城市的發(fā)展不是簡(jiǎn)單的人口聚集，而是人口的高流動(dòng)性和異質(zhì)性緊密嵌入特大城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)。評(píng)價(jià)特大城市的發(fā)展應(yīng)側(cè)重科學(xué)規(guī)劃和質(zhì)量提升，發(fā)揮其作為中心城市的輻射帶動(dòng)作用，以及在全球化競(jìng)爭(zhēng)中提升綜合實(shí)力?！秶?guó)際城市發(fā)展報(bào)告（2014）》將上海、北京與其他國(guó)際大城市進(jìn)行了比較，這兩個(gè)城市的社會(huì)升級(jí)水平、經(jīng)濟(jì)升級(jí)水平等指標(biāo)的排名處于中等偏上位置，但在城市綜合升級(jí)水平、治理升級(jí)水平、文化升級(jí)水平和生態(tài)升級(jí)水平等方面的排名處于中等偏后位置。尤其是在城市生態(tài)環(huán)境的排名中，上海和北京分別被排在倒數(shù)第五位和倒數(shù)第二位。排名情況既反映了北京和上海的發(fā)展?fàn)顩r，也是當(dāng)前中國(guó)特大城市發(fā)展模式的真實(shí)寫(xiě)照。

特大城市的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

當(dāng)代中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)等多種社會(huì)形態(tài)并存的綜合體，不同社會(huì)形態(tài)的特點(diǎn)相互影響、碰撞，造就了特大城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和社會(huì)矛盾的多元性。當(dāng)前特大城市的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題既是原有城市社會(huì)管理體制的直接后果，也是倒逼中國(guó)城市社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的真實(shí)問(wèn)題，同社會(huì)治理能力的提升密切相關(guān)。

1、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家積極推進(jìn)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，將科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)。各大城市為激發(fā)自身的經(jīng)濟(jì)活力，出臺(tái)各項(xiàng)有利于“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，即第二產(chǎn)業(yè)從市區(qū)退出，轉(zhuǎn)為以發(fā)展商業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)為主。改造重污染、能耗大、效益差的工業(yè)企業(yè)，引導(dǎo)其撤離市區(qū)或徹底關(guān)閉。因此特大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化，具體表現(xiàn)為第三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重逐年上升，成為吸納就業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)所占比重仍然較大。

以上海為例，1999～2013年，第一產(chǎn)業(yè)的比重從2.0%下降到0.6%；第二產(chǎn)業(yè)的比重從48.4%下降到37.2%；第三產(chǎn)業(yè)則呈現(xiàn)出快速上升趨勢(shì)，比重從49.6%上升至62.2%。北京和廣州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)與上海相同。

雖然第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為特大城市吸納就業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但這并不意味著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的成熟度與國(guó)外發(fā)達(dá)城市一致。特大城市第二產(chǎn)業(yè)的自主研發(fā)能力和創(chuàng)新能力薄弱，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值雖然逐年增長(zhǎng)，但是核心技術(shù)多被外資企業(yè)掌控，先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足。如何應(yīng)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“質(zhì)變”轉(zhuǎn)型的發(fā)展壓力考驗(yàn)了政府的治理能力。

2、人口結(jié)構(gòu)

特大城市城市人口結(jié)構(gòu)的特征主要表現(xiàn)為城市人口規(guī)模膨脹，外來(lái)流動(dòng)人口比例上升，人口老齡化問(wèn)題嚴(yán)重。

《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2013》指出，目前全國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)達(dá)2.36億，也就是每六個(gè)人中就有一位是流動(dòng)人口。過(guò)多流動(dòng)人口集中在特大城市已成為其人口過(guò)密化的最主要原因?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2004年～2020年）》計(jì)劃2020年人口規(guī)模為1800萬(wàn)，但依據(jù)北京市《2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，常住人口數(shù)已經(jīng)達(dá)2114.8萬(wàn)，常住人口密度為每平方公里1289人，其中常住外來(lái)人口增至802.7萬(wàn)，約占人口總數(shù)的38%。同樣的，《上海市城市總體規(guī)劃（1999年至2020年）》計(jì)劃2020年人口規(guī)模為2000萬(wàn)，而上海市《2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)顯示常住人口數(shù)已達(dá)2415.15萬(wàn)，外來(lái)常住人口990.01萬(wàn)，比重為41%。與人口規(guī)模膨脹密切相關(guān)的是特大城市的建成區(qū)面積成倍翻番。1987年北京市建成區(qū)面積僅為653平方公里，2010年則達(dá)2483平方公里，增長(zhǎng)了近3倍。北京和上海中心城區(qū)的人口密度過(guò)高問(wèn)題加大了城市公共資源配置的難度和交通系統(tǒng)的壓力。

3、社會(huì)結(jié)構(gòu)

這里的社會(huì)結(jié)構(gòu)是指社會(huì)階層結(jié)構(gòu)。相對(duì)其他城市而言，特大城市社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的新特點(diǎn)為中產(chǎn)階層比重較高、相對(duì)貧困群體的人數(shù)不斷增多、城市新移民群體崛起。總體上階層結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化，由于不同社會(huì)階層的屬性、發(fā)展現(xiàn)狀和具體利益訴求不同，增加了特大城市的治理難度。

中國(guó)的中產(chǎn)階層主要分布在城市，尤其是特大城市。北京市符合中產(chǎn)階層特質(zhì)的人群約占總?cè)丝诘?5.9%，就業(yè)人口的30%；上海市中等收入階層約占總?cè)丝诘?3.2%，就業(yè)人口的25%。根據(jù)上海市第六次人口普查資料，若以機(jī)關(guān)企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、各類專業(yè)技術(shù)人員等職業(yè)群體作為城市中產(chǎn)階層，那么其在城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)村的分布比例為39.8%、21.2%和12.0%，中產(chǎn)階層在市區(qū)的分布比例遠(yuǎn)高于鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)村。

中產(chǎn)階層歷來(lái)被視為社會(huì)穩(wěn)定的基石，能否形成以中產(chǎn)階層為主體的“橄欖型”社會(huì)結(jié)構(gòu)既是某一國(guó)家或地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量民主的前提。雖然當(dāng)前中國(guó)特大城市中等收入群體的比重越來(lái)越高，但其能否作為“社會(huì)穩(wěn)定器”仍不確定。

4、空間結(jié)構(gòu)

城市空間結(jié)構(gòu)是指與城市各種功能活動(dòng)相適應(yīng)的地域分異和功能分區(qū)及其空間組合狀態(tài)。特大城市空間結(jié)構(gòu)的主要特征是“郊區(qū)化”和明顯的空間隔離狀況。

隨著人口規(guī)模的膨脹，城市建設(shè)用地迅速增加，北京、上海等特大城市已經(jīng)開(kāi)始從近域郊區(qū)化向遠(yuǎn)域郊區(qū)化發(fā)展，多數(shù)新開(kāi)發(fā)區(qū)域建立的主要目的是疏散市區(qū)人口和轉(zhuǎn)移工業(yè)生產(chǎn)。然而城市空間面積的合理擴(kuò)張要與道路交通網(wǎng)絡(luò)的不斷完善相結(jié)合，才能保證城市新區(qū)和市區(qū)之間的連貫性，并真正有利于生產(chǎn)效率的提高和居住環(huán)境的改善。然而目前特大城市的空間布局和道路建設(shè)還不是以發(fā)展公共交通為導(dǎo)向，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后于空地開(kāi)發(fā)速度，功能分區(qū)的疏離化和城市用地的碎片化特點(diǎn)明顯，這反映出目前特大城市空間結(jié)構(gòu)的“郊區(qū)化”尚處于“攤大餅”似的粗放式發(fā)展階段，環(huán)境污染、交通擁堵等“大城市病”降低了城市居民的生活幸福感，政府治理成本居高不下。

5、治理結(jié)構(gòu)

我國(guó)目前的城市管理體制形成于20世紀(jì)90年代末即單位制解體時(shí)期。改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)在配置資源過(guò)程中的影響力越來(lái)越大，政府作為單一決策中心的“總體性支配”格局逐漸瓦解，以條為主的管理格局難以維持，屬地管理方式應(yīng)運(yùn)而生。在城市形成了以塊為主、條塊結(jié)合、分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致的新型管理體制。這種管理體制融合了傳統(tǒng)的再分配機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，是高度總體性的國(guó)家體制和快速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相互融合的產(chǎn)物，曾有效應(yīng)對(duì)了“后單位社會(huì)”來(lái)臨的城市管理難題。以上海為例，目前上海實(shí)行的是“兩級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理模式。市區(qū)政府“抓大放小”，工作重心轉(zhuǎn)移到公共政策的制定和管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上。街道辦事處、社區(qū)獲得更多權(quán)力和資源，負(fù)責(zé)解決一般性的基層管理問(wèn)題。這種城市管理體制提高了市級(jí)政府的宏觀調(diào)控效率、區(qū)級(jí)政府的積極性和街道社區(qū)的基層管理能力，在改革開(kāi)放前期促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。但隨著30多年的時(shí)間流逝，城市前進(jìn)的步伐不斷加快，發(fā)展內(nèi)容日新月異。外來(lái)人口大量涌入，社會(huì)需求迅速分化，社會(huì)問(wèn)題累積催生“大城市病”，各種結(jié)構(gòu)性問(wèn)題折射出現(xiàn)有管理結(jié)構(gòu)的局限性和滯后性，不利于特大城市社會(huì)發(fā)展質(zhì)量的提升，也使社會(huì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)逐步積聚。

特大城市社會(huì)的治理轉(zhuǎn)型

1、特大城市社會(huì)治理轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行

近年來(lái)，北上廣等特大城市的“城市病”越發(fā)嚴(yán)重，市民的工作生活飽受人口膨脹、住房緊張、就業(yè)困難、交通擁堵、資源短缺、環(huán)境惡化和公共安全事件頻發(fā)等“城市病”的困擾?！按蟪鞘猩钸€有多少幸福感可言”不僅是社會(huì)大眾的熱門(mén)話題，也引起了政府和學(xué)界的共同反思。依據(jù)世界城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)正處于“城市病”的集中爆發(fā)期。由于城市化發(fā)展速度遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的“城市病”不僅“急性病”和“慢性病”一同發(fā)作，蔓延速度加劇，而且成因更為復(fù)雜。分析中國(guó)特大城市的“城市病”集中爆發(fā)不應(yīng)簡(jiǎn)單地歸因?yàn)槿丝诰奂铜h(huán)境承載力之間的矛盾，而要將我國(guó)特有的體制性成因納入考慮。例如對(duì)地方政府的政績(jī)考核體系長(zhǎng)期偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽略測(cè)量人和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，造成的結(jié)果是城市資源過(guò)度集中，大多建設(shè)項(xiàng)目屬于為了招商引資的“面子工程”，忽略了關(guān)乎民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制度保障和福利資源分配等“里子工程”?！岸嘀行摹钡某鞘卸ㄎ蝗狈茖W(xué)性，一味追求成為“全能選手”只會(huì)使城市的資源環(huán)境不堪重負(fù)。

社會(huì)事件同樣體現(xiàn)了目前的城市管理體制無(wú)法有效應(yīng)對(duì)快速城市化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，像茂名PX項(xiàng)目事件、杭州垃圾場(chǎng)事件反映了城市發(fā)展政策的制定過(guò)程缺乏有效溝通機(jī)制和基層民主意識(shí)覺(jué)醒之間的緊張關(guān)系。城管傷人事件反映出城市管理標(biāo)準(zhǔn)未能結(jié)合流動(dòng)人口的特質(zhì)而進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，行政管理手段單一低效，工作隊(duì)伍本身的構(gòu)成和管理存在很多問(wèn)題。因此，特大城市的社會(huì)治理轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。

2、政策建議

特大城市的社會(huì)治理轉(zhuǎn)型是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在實(shí)施執(zhí)行中必須深化對(duì)“治理”概念的理解，講究科學(xué)規(guī)劃和循序漸進(jìn)，力求成為合法有效的“善治”。

改革城市治理結(jié)構(gòu)。特大城市的市場(chǎng)化、社會(huì)化發(fā)展程度較高，這意味著政府在公共事務(wù)的管理中應(yīng)更注重利用正式權(quán)威之外的管理方法和技術(shù)，以監(jiān)督和協(xié)調(diào)為主要責(zé)任，簡(jiǎn)政放權(quán)，完善民主法治機(jī)制，逐步退出社會(huì)管理領(lǐng)域。盡可能由社會(huì)組織來(lái)治理社會(huì)，建立公共生活領(lǐng)域的“多元共治”治理結(jié)構(gòu)。考核評(píng)價(jià)城市發(fā)展?fàn)顩r時(shí)要注重指標(biāo)的全面性和科學(xué)性，更側(cè)重社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)和人的全面發(fā)展。政府的行政改革要結(jié)合信息技術(shù)，不斷完善“網(wǎng)格化治理”，提高對(duì)數(shù)據(jù)信息的分析處理能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。壓縮現(xiàn)有行政層級(jí)，推進(jìn)職責(zé)劃界和部門(mén)精簡(jiǎn)等工作，以扁平化管理加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的資源整合，提高行政效率。

以需求為導(dǎo)向，提高公共服務(wù)能力。隨著特大城市社會(huì)階層分化和人口流動(dòng)速度加快，社會(huì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)遞增，城市居民需要更健全的公共服務(wù)體系，為其參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供制度保障。政府扮演公共服務(wù)的生產(chǎn)者和安排者的雙重角色。一方面要搭建有制度保證的服務(wù)交易平臺(tái)，主抓協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督等宏觀工作；另一方面要堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)公共資源配置的決定作用。以需求為導(dǎo)向，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確公共產(chǎn)品服務(wù)的具體對(duì)象和需求，避免盲目性和低效率，加強(qiáng)可及性和便利性，有效整合資源，及時(shí)化解社會(huì)矛盾，保證特大城市社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

提高公眾的參與意識(shí)，促進(jìn)民主決策。社會(huì)治理轉(zhuǎn)型中應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)的合作關(guān)系，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與社會(huì)政策的制定過(guò)程，提高社會(huì)公眾的自主性和民主行事能力，與政府、社會(huì)組織共同分享權(quán)力和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。一要促進(jìn)城市規(guī)劃和社會(huì)政策信息的透明化和公開(kāi)化，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大眾傳媒，落實(shí)公民知情權(quán)；二要通過(guò)建立對(duì)話協(xié)商機(jī)制，組建民主團(tuán)體行駛監(jiān)督政府行政工作的基本權(quán)力，拓寬民眾利益表達(dá)和政策建議的渠道；三要重視基層民主建設(shè)，在社區(qū)層面建立并完善公民參與機(jī)制，倡導(dǎo)每一位社區(qū)成員都能積極參與社區(qū)公共服務(wù)的規(guī)劃、建設(shè)和審核過(guò)程，形成“主人翁”意識(shí)。

培育社會(huì)組織，推動(dòng)城市治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。社會(huì)組織作為政府、社會(huì)和公民之間的潤(rùn)滑劑和黏合劑，可以回應(yīng)城市居民的多元需求，化解政府與公眾的矛盾，保證社會(huì)穩(wěn)定。因此，社會(huì)組織在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要位置。目前中國(guó)的社會(huì)組織尚處于起步階段，在人才、經(jīng)費(fèi)、組織架構(gòu)等方面困難重重。社會(huì)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)組織作為實(shí)現(xiàn)公民自治的有效平臺(tái)的重要地位，與之建立合作伙伴關(guān)系。適合社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和決議的事項(xiàng)交由社會(huì)組織承擔(dān)，完善社會(huì)組織層面的法律法規(guī)，推進(jìn)其自主性和自治化發(fā)展，真正使社會(huì)組織成為民眾表達(dá)意愿和參與社會(huì)治理的有效平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多方力量共同參與公共事務(wù)的目標(biāo)。