投資體制是社保全面深化改革的硬骨頭

■文/鄭秉文 王慎十

投資體制是社保全面深化改革的硬骨頭

■文/鄭秉文 王慎十

“十三五”期間是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)”的重要和關(guān)鍵時(shí)期。社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資管理，主要是指基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，因?yàn)榫突鹨?guī)模和沉淀周期等特點(diǎn)而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資壓力更大。

現(xiàn)行政策與歷史經(jīng)驗(yàn)

20多年來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的規(guī)定始終沒(méi)有發(fā)生過(guò)變化，即規(guī)定在留足兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，只能用于購(gòu)買國(guó)家債券和存入銀行賬戶，不得進(jìn)行其他任何形式的投資。這個(gè)一以貫之的規(guī)定主要體現(xiàn)在十幾個(gè)政策文件之中。

但是，2006年前后是一個(gè)轉(zhuǎn)折。此前社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理重點(diǎn)集中在征收和監(jiān)督、禁止挪用等方面，目的是確保足額發(fā)放，例如，2001年5月勞動(dòng)保障部頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督舉報(bào)工作管理辦法》《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》，2002年7月勞動(dòng)保障部等七部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)督管理工作的通知》等。投資問(wèn)題還沒(méi)有提到議事日程，“投資”的字眼很少出現(xiàn)在文件中，就連2005年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》也未提到這個(gè)問(wèn)題。2006年勞動(dòng)保障部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督工作的通知》，雖然是在上海社?；鸢傅谋尘跋戮o急發(fā)布的“一律不得進(jìn)行其他投資”的規(guī)范管理和加強(qiáng)監(jiān)督的文件，但卻首次使用了“投資”的字眼。

此后，社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制改革問(wèn)題逐漸升溫，提到議事日程。從客觀條件講，當(dāng)時(shí)的外部環(huán)境開始發(fā)生變化，例如，2001年建立全國(guó)社保基金（理事會(huì)），2004年企業(yè)年金基金正式進(jìn)入市場(chǎng)化投資階段，2007年資本市場(chǎng)迎來(lái)大牛市，投資收益率十分誘人；從社會(huì)保險(xiǎn)制度內(nèi)部講，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金逐漸走出支付壓力大的窘境，2006年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金積累余額已達(dá)8264億元，其中養(yǎng)老基金已達(dá)5489億元，尤其是2007年做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)省份數(shù)量已達(dá)13個(gè)，做實(shí)賬戶基金規(guī)模達(dá)786億元，投資的呼聲越來(lái)越高，投資的壓力開始顯現(xiàn)。如果說(shuō)2006年之前基金管理強(qiáng)調(diào)的僅是安全性的話，那么，2006年之后除安全性之外，收益性也提到案頭。

從2006年以來(lái)，關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制的討論與改革嘗試曾進(jìn)行過(guò)兩次。第一次是2006—2007年，勞動(dòng)保障部牽頭討論基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資和醞釀投資運(yùn)營(yíng)體制改革。當(dāng)時(shí)的討論和爭(zhēng)論主要集中在是由各省分別投資運(yùn)營(yíng)，還是由中央統(tǒng)一投資管理這個(gè)焦點(diǎn)上，分歧較為明顯，爭(zhēng)論十分激烈，最終中央決定，除國(guó)家批準(zhǔn)的第一個(gè)試點(diǎn)省份遼寧繼續(xù)按原有體制進(jìn)行試點(diǎn)外，中央財(cái)政給予其他省份做實(shí)個(gè)人賬戶的補(bǔ)助資金直接委托給全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)投資運(yùn)營(yíng)。

第二次基金投資體制改革發(fā)生在2011年，當(dāng)時(shí)可供選擇的方案被圈定為3個(gè)：“政府部門投資運(yùn)營(yíng)”“市場(chǎng)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)”和“專門機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)”，最終決定采取的是建立一個(gè)專門投資機(jī)構(gòu)，即由中央政府出面建立一個(gè)統(tǒng)覽全國(guó)、市場(chǎng)化、多元化的投資機(jī)構(gòu)，系國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位。但由于對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)化和多元化投資的誤解，大量嚴(yán)厲質(zhì)疑和批評(píng)的言論充斥網(wǎng)絡(luò)媒體，2012年2月最終決定，已經(jīng)進(jìn)入實(shí)際操作階段的改革暫停。次月，廣東省委托全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)代理投資千億資金正式簽字。

政策選擇與改革取向

在“十三五”期間，無(wú)論是基金規(guī)模，還是社會(huì)共識(shí)，或是前兩次改革嘗試的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立投資管理運(yùn)營(yíng)體制都到了呼之欲出的程度。截至2013年底，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余28269億元，如果加上其他四險(xiǎn)基金14314億元和城鄉(xiāng)居保與醫(yī)療等基金，已高達(dá)47727億元，相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的8.4%或財(cái)政收入的1/3多。這個(gè)積累規(guī)模已相當(dāng)可觀。在其他條件不變和新常態(tài)下，到“十三五”末，這個(gè)數(shù)字可望達(dá)10萬(wàn)億元，接近財(cái)政收入的1/2。

如此天文數(shù)字的基金規(guī)模，不改革造成的損失是駭人聽聞的。例如，在過(guò)去20年（1993—2012年）里，除去目前2%的收益率之后，社?；鹚姆N情景下的損失估算分別是：以通脹率（年均復(fù)合增長(zhǎng)率4.8%）為基準(zhǔn)，貶值近千億元；以企業(yè)年金基金投資收益率（幾何平均值8.35%）為參考基準(zhǔn)，損失達(dá)3277億元；以全國(guó)社會(huì)保障基金年均收益率9.02%為參考基準(zhǔn)，損失5500億元；以社平工資增長(zhǎng)率（14.8%）作為參照，潛在的福利損失相當(dāng)于1.3萬(wàn)億元。

但是，與前兩輪改革相比，“十三五”期間進(jìn)行的第三輪改革面臨的形勢(shì)更為復(fù)雜了，這是因?yàn)榭晒┻x擇的政策范圍和利益主體發(fā)生了明顯變化，而“2011改革”圈定的三個(gè)思路改革取向是非常清晰的。第三輪改革至少存在5個(gè)潛在的可能性或稱方案。

方案一和方案二均為各省分散自行投資的思路。這顯然是下下策，因?yàn)樗嬖趦蓚€(gè)問(wèn)題。一是在30多個(gè)省分散體制下，法人治理結(jié)構(gòu)難以建立起來(lái)。即使建立起來(lái)也難以解決許多重大問(wèn)題，比如，誰(shuí)來(lái)決定資產(chǎn)配置，各省收益率的巨大差別和攀比傾向?qū)е碌膯?wèn)題如何處理，收益率為負(fù)值時(shí)將如何面對(duì)，如何面對(duì)各省分散投資的利益輸送風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等太多問(wèn)題，不僅投資風(fēng)險(xiǎn)加大，而且有可能增加對(duì)資本市場(chǎng)的沖擊和不確定性。第二個(gè)問(wèn)題更重要，即省級(jí)作為投資主體不僅會(huì)強(qiáng)化早已形成的地方利益，而且與實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌背道而馳。一旦這一步邁出去，全國(guó)統(tǒng)籌將不可能真正實(shí)現(xiàn)，社保制度碎片化必將徹底“固化”。屆時(shí)，在世界各國(guó)中，中國(guó)將是唯一各省分散投資的國(guó)家（加拿大魁北克省除外），而統(tǒng)籌層次低下則是很多制度缺陷的根源。

方案三是下策，因?yàn)槿珖?guó)社保基金理事會(huì)雖然可以作為（唯一或主要）受托投資管理人，但早晚要解決這樣一個(gè)問(wèn)題：其資金來(lái)源不同，基金性質(zhì)不同，用途不同，風(fēng)險(xiǎn)容忍度不同，流動(dòng)性和資產(chǎn)配置要求也都不同，隨著時(shí)間的推移，社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模將越來(lái)越大，獨(dú)立出來(lái)單獨(dú)投資是遲早的事情，與其將來(lái)拆分，不如現(xiàn)在就新建機(jī)構(gòu)。

方案四是中策，它有兩種可能性，一是形成“兩層市場(chǎng)”結(jié)構(gòu)，即新組建的若干養(yǎng)老基金管理公司形成一級(jí)投資市場(chǎng)，目前市場(chǎng)上幾十個(gè)具有資質(zhì)的投資機(jī)構(gòu)有可能成為二級(jí)市場(chǎng)；二是還有形成“單層市場(chǎng)”結(jié)構(gòu)的可能性，即由于種種原因，新建養(yǎng)老基金管理公司步伐較慢，他們與幾十個(gè)具有資質(zhì)的投資機(jī)構(gòu)混合在一起，共同構(gòu)成市場(chǎng)，最終形成較為分散的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

方案五是上策，實(shí)際就是“2011改革”的方案。它也有兩種可能性。一是新建投資機(jī)構(gòu)為國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)單位，與現(xiàn)存的全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)相同，需要所謂的事業(yè)編制，行政費(fèi)用需要財(cái)政撥款，不能完全按照市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)營(yíng)；二是新建機(jī)構(gòu)為央企，一切按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，既可解決薪酬福利待遇問(wèn)題，也可解決人才問(wèn)題，還可解決正常的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用問(wèn)題，并且還可騰出大量事業(yè)編制，可謂一舉多得。方案五可與方案四相結(jié)合，即可同時(shí)建立若干養(yǎng)老基金管理公司，作為外部投管人的旗艦，為形成二級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造良好的條件。

社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制三輪改革的比較

十個(gè)問(wèn)題與應(yīng)對(duì)措施

“2011改革”實(shí)為一次壓力測(cè)試，它為“十三五”期間改革積累了一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌管理，其他四項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理。但事實(shí)上，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)均未達(dá)到各自規(guī)定的統(tǒng)籌層次，這就為構(gòu)建投資管理運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)帶來(lái)極大困難。換言之，統(tǒng)籌層次低是目前建立任何投資體制的大敵，與其最佳匹配的無(wú)疑是銀行存款和購(gòu)買國(guó)債等非市場(chǎng)化的投資制度。所以，要想完成市場(chǎng)化和多元化的投資體制改革，只有各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)統(tǒng)籌層次，尤其是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，最終才能消除“上解”資金過(guò)程中的種種困難，使投資體制成為一個(gè)“內(nèi)生”的制度。

除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，其他四項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)在其他制度條件沒(méi)有較大變革的情況下，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的困難也不是很大，尤其失業(yè)保險(xiǎn)已基本具備實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的條件。但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)則不同，如果制度結(jié)構(gòu)不變，在目前連真正的省級(jí)統(tǒng)籌都未實(shí)現(xiàn)的情況下，要想在“十三五”期間實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌是不可能的。所以，在制度結(jié)構(gòu)和統(tǒng)籌層次一切條件都不變的情況下，要想順利實(shí)現(xiàn)方案三、方案四、方案五，將是很困難的，需要正確認(rèn)識(shí)或克服如下10個(gè)問(wèn)題。由此看來(lái)，投資體制改革既是“十三五”期間的重中之重，又是社保全面深化改革的一個(gè)硬骨頭。

第一，中央事權(quán)和地方財(cái)權(quán)的關(guān)系。統(tǒng)籌層次低下，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)和財(cái)權(quán)分離，即基金的保管權(quán)在地方，決策權(quán)卻在中央，“夾”在中間的省級(jí)政府向中央政府負(fù)責(zé)。此外，地方政府還負(fù)責(zé)基金的征收和平衡，與之相匹配的還有所謂的“投資權(quán)”，即在哪個(gè)銀行存款。隨著時(shí)間的推移，基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，逐漸成為地方政府的一個(gè)利益，并且越來(lái)越固化。20多年來(lái)，統(tǒng)籌層次之所以難以提高，利益固化是原因之一。在這樣一個(gè)制度環(huán)境下，一旦實(shí)行中央集中投資管理的體制，就必將觸動(dòng)早已形成的地方利益，

第二，中央投資與地方存款的關(guān)系。由于購(gòu)買國(guó)債的社會(huì)保險(xiǎn)基金只占全部基金的0.2%，其余幾乎全部以“財(cái)政專戶存款”的形式存在銀行。中央集中投資運(yùn)營(yíng)后，存款減少量占原存款比例有限，大約只對(duì)12個(gè)省份有一定影響，其中新疆和寧夏下降幅度可能要大一些，大約為3%；北京和上海等6個(gè)省份下降要小一些，大約不到1%；其他省份下降幅度為1%—3%區(qū)間。

第三，資金上解與銀行系統(tǒng)的關(guān)系。中央集中投資對(duì)大型國(guó)有銀行的影響是很有限的，但對(duì)一些股份制商業(yè)銀行會(huì)產(chǎn)生一定的影響。例如，社?；鹪谀承┿y行已達(dá)到存款額的5%，某些支行已超過(guò)10%，個(gè)別的甚至超過(guò)15%，這說(shuō)明，實(shí)行中央集中投資管理體制改革對(duì)某些金融機(jī)構(gòu)是有一定影響的。

第四，集中投資與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。在理論上講，廣義貨幣供應(yīng)量（M2）對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響較為明顯，但可采取分期分批逐步上解或轉(zhuǎn)存的辦法，把這些影響稀釋和分散開來(lái)，把對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的負(fù)面影響降到最小程度。

第五，投資收益和參保人權(quán)益的關(guān)系?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金歸集到中央之后，對(duì)其收益率的分配將是一個(gè)難題，比如，參保人能直接受益嗎？按照什么規(guī)則受益？如何受益？如何將受益部分分別劃分到參保人的統(tǒng)籌養(yǎng)老金和賬戶養(yǎng)老金里面去？在統(tǒng)賬結(jié)合制度下，這是一個(gè)比較復(fù)雜的分配問(wèn)題，更是一個(gè)政治決策問(wèn)題，容易誘發(fā)群體性事件，應(yīng)盡快理順關(guān)系，制定預(yù)案。

第六，多元化投資體制與現(xiàn)行投資政策的關(guān)系。采取中央集中投資的體制改革，在黨的十八屆四中全會(huì)之后應(yīng)立法先行，國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快制定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例”，否則，一些與現(xiàn)行政策相沖突的問(wèn)題沒(méi)有解決的根據(jù)。

第七，市場(chǎng)化投資與新建機(jī)構(gòu)定位的關(guān)系?！盎攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例”是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的下位法，但卻是制定“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資理事會(huì)條例”的上位法。因此，為理順投資機(jī)構(gòu)若干法律關(guān)系，也應(yīng)盡快制定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例”，否則投資規(guī)范和準(zhǔn)則缺位，新建機(jī)構(gòu)的功能定位就無(wú)法確定。

第八，投資體制和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的諸多關(guān)系。投資就有盈虧，無(wú)論收益率是正值還是負(fù)值，中央統(tǒng)一投資體制后，在投資收益率是正值且收益率較高的情況下，如何處理好中央投資機(jī)構(gòu)和參保人之間、中央政府和地方政府之間、個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌之間、長(zhǎng)期和眼前之間、制度可持續(xù)性與當(dāng)期實(shí)際需要之間、繳費(fèi)者和養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間的諸多關(guān)系，這非常重要；在投資收益率為負(fù)值或大幅滑坡的情況下，棘手的處理難題是如何或是否有必要建立擔(dān)保或補(bǔ)償機(jī)制。在改革投資體制的同時(shí)，這些制度建設(shè)應(yīng)同步進(jìn)行。

第九，新建投資機(jī)構(gòu)與“名義賬戶制”的關(guān)系?！笆濉逼陂g，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始向名義賬戶制轉(zhuǎn)型，就需對(duì)利率的確定、公布機(jī)制等作出一套規(guī)定；對(duì)投資的年報(bào)制度、資產(chǎn)和未來(lái)債務(wù)的動(dòng)態(tài)測(cè)算、“名義資產(chǎn)”與名義利率的關(guān)系、名義利率與真實(shí)利率的關(guān)系、名義資產(chǎn)的獨(dú)立性與賬戶資產(chǎn)的關(guān)系等作出規(guī)定，對(duì)名義資產(chǎn)的法律地位作出規(guī)定。只有這樣，才能對(duì)新建投資機(jī)構(gòu)將要承擔(dān)的義務(wù)和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)提出參照。而所有這些內(nèi)容將涉及基本制度結(jié)構(gòu)的改革方案和頂層設(shè)計(jì)，也涉及“有管理的利率”（managed interest）的相關(guān)政策的確定。

第十，儲(chǔ)備基金與制度支出的關(guān)系。全國(guó)社?；穑ɡ硎聲?huì)）建立之后，對(duì)其收益期和支出期的界限始終沒(méi)有作出明確界定，這在相當(dāng)程度上與沒(méi)有制定未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期精算預(yù)測(cè)有很大關(guān)系，而后者又與統(tǒng)賬結(jié)合的制度長(zhǎng)期沒(méi)有定型有很大關(guān)系?！笆濉逼陂g，如果向名義賬戶制轉(zhuǎn)型予以確定，其他幾個(gè)問(wèn)題也就隨之明確下來(lái)，進(jìn)而全國(guó)社?；鸬闹С銎谝簿蜁?huì)確定下來(lái)，這將有利于儲(chǔ)備基金收入劃撥的制度化建設(shè)?！?/p>

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)所
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