地方政府信任差異研究

李芬

摘 要： 通過對CSS2011數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，目前我國地方政府信任剛過及格線，地方政府績效信任高于過程信任，地區(qū)省份之間存在差異，西北、西南地方政府信任度高而東北地方政府信任度最低。為此，應強化地方政府自身建設，優(yōu)化地方政府公共服務提供，有重點地提升各地區(qū)省份的地方政府信任水平。

關鍵詞： 地方政府信任； 績效信任； 過程信任； 差異

中圖分類號： D625 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.007

Differences of Local Government Trust

——Based on Empirical Analysis of CSS2011

LI Fen

（School of Politics & Public Administration， Hainan University， Haikou 570228， China）

Abstract： Through the analysis of the CSS2011 data， it is found that trust in local government just passed the mark line. Moreover， the performance trust is higher than process trust in local government. The level of trust is different between regions and provinces which trust in Northwest and Southwest government is higher and the Northeast is much lower. Therefore， local government self-construction should be enhanced and the providence of public service should be optimized. Furthermore， in order to promote the trust level of local government， the emphasis in regions or provinces should be different.

Key words： trust in local government； performance trust； process trust； difference

20世紀60-70年代以來，政府信任問題逐漸引起西方學者的關注，哈佛大學教授Nye 等通過對各國實證數(shù)據(jù)分析指出，政府信任下降不止出現(xiàn)在美國，其他歐美國家如加拿大、英國、比利時、意大利、西班牙、愛爾蘭、荷蘭等，也都面臨著相同的問題。[1] 政府信任下降或危機不僅增加政府執(zhí)政的成本，影響政府執(zhí)政的合法性，降低民眾的凝聚力，甚至影響到整個社會秩序的穩(wěn)定。因此，如何重新構建、培育政府信任就是各國、各級政府不得不面對的問題。

我國市場轉型過程中伴隨著人際信任的下降，政府信任程度亦有所下降，但不同層級政府信任程度有所差異。一些基于實證資料的調查指出，我國政府信任呈現(xiàn)出“央強地弱”的格局，地方政府信任度低于中央政府。[2][3][4] 因此，地方政府信任重建是目前各級地方政府迫切需要解決的問題，了解地方政府信任的現(xiàn)狀是重建地方政府信任的前提。

一、文獻綜述與問題的提出

目前，關于我國地方政府信任的研究主要采用兩種方法，一種是定性的方法，一種是定量的方法。定性方法通過采用一些典型案例來描述公民對地方政府的信任程度，這種方法能夠較深入地發(fā)現(xiàn)地方政府信任危機或下降的根源，但通則化效果不好；而定量方法則主要是通過大面積或大量的問卷收集資料從而描述地方政府信任程度，通則化效果較好，也是大量學者經(jīng)常使用的方法。由于定量方法更能客觀真實描述地方政府信任的現(xiàn)狀，基于研究目的，筆者主要就定量方法研究地方政府信任的文獻做以綜述。

多數(shù)學者從橫截面的角度描述地方政府信任的現(xiàn)狀：鐘其利用浙江省4市8區(qū)1200份問卷調查數(shù)據(jù)分析指出，民眾對各級地方政府的信任程度在6.47-8.05分之間（10 分為滿分）；[5] 謝治菊通過對貴州A村300份問卷的調查指出，雖然農(nóng)民整體政治信任水平較高，但農(nóng)民對省政府、市政府、鄉(xiāng)政府、省領導、市縣領導與鄉(xiāng)干部的信任度分別為3.88、3.73、3.47、3.92、3.77和3.36（滿分為5分），低于中央政府信任度；[6] 李艷霞采用東亞民主研究計劃在中國內地除西藏及港澳臺外的所有內地省份抽樣調查的5098份樣本發(fā)現(xiàn)，地方政府信任為2.77分（滿分為4分）；李強、郝友賓通過對陜西關中4地185位農(nóng)民的問卷調查指出，當前村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度為0.705（滿分為1分）。[7] 如果以滿分100計算，以上研究關于地方政府信任度的得分大約在67-80分之間。

亦有學者對地方政府信任做了歷時態(tài)的考察，肖唐鏢和王欣通過對江西、江蘇、山西、重慶和上海五省份的農(nóng)民在1999-2008年10年間的4次跟蹤調查分析發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)民對地方各級政府的信任度10 年間有不同程度的提高，省政府信任度從39.3%提高到66.5%，縣市政府信任度從23.1%提高到45.1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任度從14.1%提高到35.0%。[8]

這些有關地方政府信任的研究文獻得出的結論差異較大，模糊了人們對目前地方政府信任現(xiàn)狀的認知，究其原因：第一，各項研究在測量“地方政府信任”這一核心概念時所使用的指標是不同的，測量指標的差異造成了結果的差異。如，有學者采取讓群眾在0-10分間對地方政府的信任度打分的方式進行測量，[5] 有學者采取李克特量表從“村委會干部都是大家投票選舉、國家公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)都是真實的、基層部門能執(zhí)行好三農(nóng)政策、 政府公務員大多時候是廉潔公正的、政府的工作都是為老百姓辦實事的”等方面進行測量。[6] 一方面，類似于對地方政府信任打分或總體上信任度如何的測量方式，是一種“省略式”的，忽略了具體目標與對象，[3] 這種“省略式的表述”所收集資料無法真實反映公民對政府的信任度。另一方面，有些使用李克特量表測量的方法雖然關注到地方政府信任的具體目標與對象，但對于指標的使用較為隨意，缺乏科學性與嚴謹性。第二，各項研究調查范圍不同，從而使得結論有所差別。從綜述中可以看出，有的研究結論基于某個村莊，有的研究數(shù)據(jù)來源于某個市縣或省份，有的研究數(shù)據(jù)則來自于全國，由于各地區(qū)地方政府信任度本身具有差異性，從而引起數(shù)據(jù)上的差異。第三，有些研究抽樣方法不嚴格，樣本代表性不強，所得結論誤差較大。眾所周知，嚴格的概率抽樣是保證樣本結論推廣到總體的保證，如果抽樣方法不科學，樣本代表性小，所得結論僅能適用于樣本而不具有通則化的效果。采用立意抽樣、偶遇抽樣等非概率抽樣方法抽取樣本進行的研究，所得結論的統(tǒng)計意義值得懷疑。

這些有關地方政府信任現(xiàn)狀的研究在一定程度為人們了解某一地區(qū)地方政府信任現(xiàn)狀提供了參考，但從研究內容來看，第一，由于受調查范圍或研究主題所限，地方政府信任的省際差異這一議題并未涉及，從而使得人們難以深入了解地方政府信任的現(xiàn)狀；第二，地方政府信任構成復雜，如公民對于地方政府提供公共服務、進行公共管理過程的信任度是有差別的，但現(xiàn)有研究更為關注整體層面而鮮少進行具體描述。因此，筆者基于一項全國范圍進行的抽樣調查數(shù)據(jù)，在描述全國地方政府信任現(xiàn)狀基礎上，側重于回答地方政府信任的省際差異及構成差異問題，從而為有針對性地重建地方政府信任提供指導。

二、數(shù)據(jù)來源及研究設計

筆者所用數(shù)據(jù)來自于中國社會科學院的CSS2011數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)采用嚴格的多段分層抽樣方式在全國29個省市自治區(qū)①17歲以上人口中抽取了7036個樣本，經(jīng)加權后樣本數(shù)為7026，筆者采用加權后的樣本進行分析，加權后，男性3548人，占50.5%，女性3478人，占49.5%，性別比為102.01。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年我國人口性別比為104.90，由此，樣本代表性較強。對問卷調查數(shù)據(jù)采用SPSS17.0進行單變量頻數(shù)統(tǒng)計、單因素方差分析與信度分析。

明確界定核心概念是準確描述地方政府信任的前提，本文主要涉及兩個核心概念：

1. 地方政府：是與中央政府相對而言的地方行政機關，包括省、市、縣、區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等各層級。對于公民而言，他們并不關心某一政策或行為是哪一級地方政府做出的，在他們看來，各層級的地方政府是一個整體。筆者中統(tǒng)一用“地方政府”代替與中央政府相對而言的各層級地方政府。此外，為區(qū)分“政治信任”與“政府信任”，地方政府僅指狹義的“政府”，即行使行政權的政府，黨的各級組織、人大、司法等機關未包括在內。

2. 政府信任：這一概念較為復雜，心理學、政治學、行政管理學與社會學等學科均從自身角度對其進行定義或界定，有學者將其歸納為信心說、態(tài)度說、評估說與互動說。[9] 為了區(qū)分“政府信任”與“政治信任”，筆者采取互動說，即“政府信任是建立在公民對政府的合理期待以及政府回應基礎上的一種互動、合作關系”[9]。根據(jù)此定義，文中用“您認為現(xiàn)住地地方政府下面方面的工作做得好不好”來收集資料，答案分別為“4=很好”、“3=比較好”、“2=不太好”、“1=不好”及“8=說不清”。從治理過程來看，依影響政府信任的核心要素來分，政府信任可以分為績效信任與過程信任[9] 因此，操作指標主要從地方政府績效和地方政府過程兩個方面來發(fā)展：（1）提供醫(yī)療衛(wèi)生服務；（2）為群眾提供社會保障；（3）提供義務教育；（4）保護環(huán)境，治理污染；（5）打擊犯罪，維護社會治安；（6）發(fā)展經(jīng)濟，增加人們的收入；（7）為中低收入者提供廉租房和經(jīng)濟適用房；（8）擴大就業(yè)，增加就業(yè)機會；（9）廉潔奉公，懲治腐??；（10）依法辦事，執(zhí)法公平；（11）政府信息公開，提高政府工作的透明度。其中，前8個指標主要測量民眾對地方政府績效的信任度，后三個指標則測量民眾對地方政府領導及領導方式的信任度。信度分析顯示，這11項指標的克朗巴哈a系數(shù)為0.908，其中，地方政府績效信任的a系數(shù)為0.863，地方政府過程信任的a系數(shù)為0.828，量表的信度與效度較好。將這11個指標去除“8=說不清”之后進行加總，可代表民眾對地方政府信任的總體情況，其取值范圍為11-44。

三、結果呈現(xiàn)

（一）地方政府信任的總體情況

調查數(shù)據(jù)顯示，當去除回答“說不清”的被訪者后，4059名被調查者對地方政府信任度的回答接近于正態(tài)分布（如圖1所示），平均值為29.17。在95%的置信度下，地方政府信任的置信區(qū)間為28.96-29.38，即有95%的把握相信，中國公民關于地方政府信任度在28.96-29.38之間。如果以滿分100分計算，樣本對地方政府信任度為66.30，在95%置信度下，中國公民總體對地方政府信任度為65.82-66.77。由此可知，2010年公民的地方政府信任度較以往研究更低，雖然“地方政府信任危機”這種說法有些危言聳聽，但從均值可以看出，地方政府信任僅過及格線，人們對地方政府信任度較低。

同時，圖1還顯示，雖然地方政府信任的眾數(shù)為33，10.3%的人為地方政府信任打分為33，但偏度系數(shù)為0.112，如果根據(jù)中位數(shù)29，將地方政府信任度得分在11-29分、30-44分間分為兩個分數(shù)段，前一分數(shù)段為不信任政府，后一分數(shù)段為信任政府，可以看出，53.4%的人認為地方政府不可信任。

此外，從標準差6.724可以看出，人們對地方政府信任差異較大，有人非常信任地方政府，打了滿分44分，有人則非常不信任政府，打了最低分11分。

（二）地方政府信任構成差異

從總體上看，地方政府信任情況不容樂觀，但從地方政府信任構成來看，存在著明顯的差異，這為重建地方政府信任提供了實踐指導。

1. 仍有一部分人對地方政府信任處于模糊態(tài)度中，這部分人占樣本的比重約為4%-25%。由于各種原因，這部分人的態(tài)度模棱兩可，究其原因，一方面可能是因為部分人關注自身，對外界事物較少關注，因此無法做出判斷；另一方面可能是因為信息來源渠道多，信息不統(tǒng)一，再加上沒有切身感受，被訪者無法做出判斷。

2. 地方政府績效信任回答“很好”、“比較好”的比例明顯高于過程信任各指標，反之，過程信任各指標回答“不太好”、“很不好”的比例遠高于績效信任指標。這說明，一方面，公民比較認可地方政府在提供各公共服務中的作用，另一方面說明，由于腐敗等問題的影響，公民對地方政府工作人員及工作過程等信任度低。為進一步明確說明地方政府績效信任與過程信任的差別程度，我們將地方政府績效信任8個指標相加，以一個數(shù)值代表地方政府績效信任度，其取值范圍為8-32分；將地方政府過程信任3個指標相加代表過程信任，其取值范圍為3-12分。調查數(shù)據(jù)顯示，地方政府績效信任的均值為21.96，標準差為4.721；地方政府過程信任的均值為7.10分，標準差為2.289。將二者的均值換算成以100分為滿分，則地方政府績效信任為68.63分，地方政府過程信任為59.17分，前者較后者高出近10分。同時，從標準差可以看出，雖然人們對地方政府績效信任度差別較大，但對過程信任度的差別較小，態(tài)度較為一致，即人們普遍對地方政府過程信任度較低。

3. 從地方政府績效信任內部構成來看，“提供義務教育”這一指標的信任度最高，而其他各項指標的得分相對較低，這與義務教育的公平性、覆蓋面廣、實施效果好緊密相關?！读x務教育法》規(guī)定，我國的適齡兒童少年無論性別、年齡、民族或家庭等均實行九年義務教育制度，不收學雜費，這一法律規(guī)定有專門政府機構負責實施與執(zhí)行，因此，義務教育入學率幾乎達100%，國民均從中受益。相較而言，其他各項指標所涉及政府績效，要么不夠公平，如醫(yī)療衛(wèi)生服務或社會保障按公民身份不同提供不同服務，要么效果不好，如保護環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟、擴大就業(yè)等，從而與義務教育信任度有所差別。

4. 從地方政府過程信任內部構成看，“廉潔奉公，懲治腐敗”這一指標的信任度最低，這與我國腐敗現(xiàn)象發(fā)生率高、發(fā)生領域廣、影響惡劣有關。雖然全國層面腐敗案件有多少并無人知曉，但有研究指出，2000-2009十年間《檢察日報》共公開報道了2802個腐敗案例，[10] 年均約280個，再加上未發(fā)現(xiàn)、未在中央級報刊報道的，腐敗案件數(shù)量很大。同時，腐敗發(fā)生在政府采購、工程審批、土地承包、組織人事等社會生活的方面，腐敗官員大到省級官員，小到一般政府工作人員，涉案金額巨大，[10] 造成了十分惡劣的影響，從而大大降低了人們對地方政府的過程信任度。

（三）地方政府信任的地區(qū)差異

由于大型的有關地方政府信任的描述性研究較少，所以，關于地方政府信任的省份差異研究很少，在所收集的文獻中，僅肖唐鏢、王欣在對五省份農(nóng)民政治信任中涉及到少數(shù)省份之間的比較，指出2008年的第四次調查中，地方政府信任從高到低依次是：重慶、上海與山西。[8] 另有學者指出，地方政府信任的結構性特征之一是，地方政府信任由東到西呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢，認為這與社會轉型過程經(jīng)濟發(fā)展與獲利有關。[11] 這一論斷與現(xiàn)實是否相符呢？

表2顯示，省與省之間在地方政府信任及兩個構成部分之間都存在著較為明顯的差異，但從各省份的地域分布及經(jīng)濟發(fā)展情況來看，似乎并不存在徐彬所說的地方政府信任結構呈現(xiàn)由東到西逐漸下降的趨勢，這從六大地區(qū)與地方政府信任的單因素方差分析可以進一步得到驗證。表3顯示，無論是地方政府信任總體，還是地方政府績效信任或過程信任， 西北、西南和華東依次排在第一、第二和第三，東北則是信任度最低的地區(qū)。這與有的學者研究結論并不太一致，有研究通過實證分析指出，東部農(nóng)村的民眾比中西部更加信任地方政府，[4] 除了調查對象有所區(qū)別①這一客觀原因之外，更主要的原因在于，經(jīng)濟發(fā)展以及社會轉型過程中的獲利并不是影響人們對地方政府信任的核心因素，已有多項研究指出，政府信任具有社會嵌入性，受當?shù)刂贫取v史、文化等多因素的影響。[2]

四、結論與討論

從上文描述可知，雖然仍有一部分人對地方政府信任無法做出判斷，但態(tài)度明確的公民對地方政府的信任度較低，僅剛過及格線；同時，地方政府信任存在著構成差異與地區(qū)差異，地方政府績效信任較高而過程信任較低，地方政府信任以西北最高而東北最低。基于以上研究結論，為提升地方政府信任，重建人們對地方政府的信心，可從以下幾方面著手：

（一）強化地方政府自身建設，提升地方政府過程信任水平是提升地方政府信任的關鍵環(huán)節(jié)

地方政府過程信任主要涉及在實現(xiàn)政府目標過程中地方政府行為本身要符合公平、正義等基本原則，其核心內容是公務員行為要遵守法律與道德，政府治理過程要公平、公開透明。[9] 因此，為提升地方政府過程信任，就必須加強制度建設，規(guī)范約束地方政府公務員行為，使其能夠依法行政，減少權力尋租現(xiàn)象；增加地方政府工作透明度，促進地方政務公開，加強與民眾的溝通和聯(lián)系。

（二）優(yōu)化地方政府公共服務提供，提升地方政府績效信任水平

有研究指出，政府信任存在著“績效悖論”現(xiàn)象，即政府績效的提升并不必然帶來政府信任水平的提升，但政府績效的下降必然使政府信任水平下降，因此，地方政府公共服務的優(yōu)化是提升績效信任的有效措施?；诒疚难芯拷Y論，首先，政府提供公共服務應確保公民均有平等機會享受；其次，應讓盡可能多的公民享受地方政府提供的公共服務；最后，應大力拓展就業(yè)渠道，提升地方政府在經(jīng)濟公共服務方面的職能。

（三）各地區(qū)各省提升地方政府信任的重點有所不同

基于表2，東北的地方政府信任水平最低，因此，在全國各地區(qū)中，東北應是重中之重。就各省來說，新疆、寧夏、內蒙古及云南四省份應注重維持或進一步提升地方政府信任，而天津、貴州、北京及江西四?。ㄊ校﹦t面臨著地方政府信任的危機，需要在地方政府績效和過程信任上加強。部分省份應加強地方政府績效信任，如安徽、福建、廣西、廣東等省份應通過進一步擴大公共服務提供范圍或提高公共服務標準，從而提高人們的績效信任水平；部分省份，如四川、上海、吉林、陜西、青海等省份，則應在鞏固績效信任的基礎上，重點強化地方政府自身建設，減少腐敗，增加地方政府機關工作透明度，從而重新樹立人們對地方政府的信心。

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[責任編輯、校對：楊栓保]