中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策對(duì)糧食進(jìn)出口的影響評(píng)析

一、價(jià)格支持政策的內(nèi)涵、手段與效應(yīng)

價(jià)格支持政策就是通過(guò)價(jià)格政策、市場(chǎng)干預(yù)等措施向農(nóng)民和農(nóng)產(chǎn)品提供補(bǔ)貼支持，補(bǔ)貼成本由政府財(cái)政(即納稅人交的稅)和農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者共同負(fù)擔(dān)。中國(guó)目前實(shí)施的是最低收購(gòu)價(jià)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策。①參見(jiàn)程國(guó)強(qiáng):《中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)與政策選擇》，北京:中國(guó)發(fā)展出版社，2011年，第18－24頁(yè)。近年來(lái)，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)步上升，雖然是多種因素共同作用的結(jié)果，但是不可否認(rèn)，實(shí)施價(jià)格支持政策是糧食價(jià)格增長(zhǎng)的重要原因。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的增加與非農(nóng)工資的上漲，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)越來(lái)越小，由此造成了生產(chǎn)激勵(lì)措施的疲軟，因此，中國(guó)政府開(kāi)始通過(guò)提高價(jià)格來(lái)增加農(nóng)業(yè)收入，刺激生產(chǎn)。

1.最低收購(gòu)價(jià)政策

最低收購(gòu)價(jià)政策是國(guó)家為了維護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展、保障糧食市場(chǎng)供應(yīng)而實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策。國(guó)家根據(jù)糧食成本收益、市場(chǎng)價(jià)格、供求情況、宏觀調(diào)控等因素，在作物播種前向社會(huì)發(fā)布小麥、稻谷等品種的最低收購(gòu)價(jià)格，以引導(dǎo)農(nóng)民種植，保證糧食產(chǎn)量。當(dāng)市場(chǎng)上的糧食價(jià)格低于國(guó)家規(guī)定的最低收購(gòu)價(jià)格時(shí)，國(guó)家委托中儲(chǔ)糧總公司在相關(guān)糧食主產(chǎn)區(qū)按照國(guó)家確定的最低收購(gòu)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民的糧食，中央財(cái)政承擔(dān)收購(gòu)糧食的銷售盈虧及相關(guān)利息費(fèi)用補(bǔ)貼。

自2004年以來(lái)，中國(guó)糧食產(chǎn)量連年豐收，為了避免“谷賤傷農(nóng)”的情況發(fā)生，同年國(guó)家出臺(tái)并執(zhí)行了對(duì)稻谷的最低收購(gòu)價(jià)政策執(zhí)行預(yù)案，2006年國(guó)家又開(kāi)始將小麥納入到最低收購(gòu)價(jià)范圍中來(lái)。十年來(lái)，中國(guó)的最低收購(gòu)價(jià)政策不斷完善并取得了一定成效，雖然國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)出現(xiàn)了大幅震蕩，但是中國(guó)的糧食價(jià)格始終保持平穩(wěn)上升的良好態(tài)勢(shì)，這為推動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性及維護(hù)農(nóng)民利益發(fā)揮了重要作用。如表1所示，自2004年以來(lái)，中國(guó)小麥、水稻的價(jià)格穩(wěn)步增長(zhǎng)，國(guó)家持續(xù)在糧食主產(chǎn)區(qū)對(duì)稻谷及小麥等品種實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策，2014年白小麥的最低收購(gòu)價(jià)為1.18元/斤，早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購(gòu)價(jià)格分別為 1.35/斤、1.38 元/斤和1.55 元/斤。

表1 2004～2014年中國(guó)糧食最低收購(gòu)價(jià)(單位:元/斤)

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的平穩(wěn)上升促進(jìn)了農(nóng)民收入的較快增長(zhǎng)，2007年至2012年，農(nóng)民種植小麥、稻谷、玉米3種農(nóng)產(chǎn)品平均每畝的現(xiàn)金收益累計(jì)增加62%，農(nóng)民的人均收入年平均增長(zhǎng)9.9%。但是目前國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)大幅度高于國(guó)際市場(chǎng)，且價(jià)格繼續(xù)上升的空間有限，最低收購(gòu)價(jià)政策面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.臨時(shí)收儲(chǔ)政策

臨時(shí)收儲(chǔ)政策就是對(duì)部分大宗農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施臨時(shí)收購(gòu)，以穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策是國(guó)家調(diào)控玉米、大豆、棉花、油菜籽等農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的重要手段①何忠偉等:《我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策速查手冊(cè)》，北京:金盾出版社，2014年，第214頁(yè)。。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格時(shí)，國(guó)家委托中儲(chǔ)糧總公司承擔(dān)國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)任務(wù)，由其安排直屬企業(yè)或委托有一定資質(zhì)的國(guó)有或民營(yíng)糧油企業(yè)按國(guó)家確定的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格掛牌收購(gòu)農(nóng)民交售新生產(chǎn)的糧油產(chǎn)品，以引導(dǎo)市場(chǎng)價(jià)格回升。自2007年開(kāi)始，國(guó)家針對(duì)部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌及農(nóng)民賣糧難問(wèn)題，先后對(duì)主產(chǎn)區(qū)的玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。

(1)玉米。2004年至2008年，中國(guó)玉米經(jīng)歷了連續(xù)5年增產(chǎn)后產(chǎn)量達(dá)到了1.66億噸，國(guó)內(nèi)供給量明顯大于需求量導(dǎo)致玉米價(jià)格面臨下行壓力，為了保障農(nóng)民利益，國(guó)家自2008年10月開(kāi)始下達(dá)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)計(jì)劃，在東北的吉林、黑龍江、遼寧和內(nèi)蒙古執(zhí)行，至2014年國(guó)家繼續(xù)執(zhí)行玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，這一政策已經(jīng)運(yùn)行6年。但是從2011年開(kāi)始，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)計(jì)劃便顯露弊端，收儲(chǔ)價(jià)格高于供求關(guān)系決定的均衡價(jià)格且高于國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格，造成玉米市場(chǎng)供過(guò)于求的現(xiàn)象。相關(guān)專家表示，國(guó)家收購(gòu)玉米3500萬(wàn)噸以上就會(huì)打破市場(chǎng)供需平衡點(diǎn)，而2012～2013年度國(guó)家收購(gòu)3000余萬(wàn)噸玉米，2013～2014年度國(guó)家收購(gòu)的玉米高達(dá)7000余萬(wàn)噸。

(2)大豆。2008年國(guó)家開(kāi)始在東北地區(qū)對(duì)大豆實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策，收儲(chǔ)第一年國(guó)家托市收儲(chǔ)700萬(wàn)噸。2011年，國(guó)家繼續(xù)在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等省、自治區(qū)實(shí)行大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策，2011年11月23日至2012年4月30日，國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)大豆的掛牌收購(gòu)價(jià)格(國(guó)標(biāo)三等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn))為每斤2元。2014年國(guó)家啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。

(3)棉花。2011年，為防止棉價(jià)大起大落、保障棉農(nóng)的利益、穩(wěn)定棉花生產(chǎn)，也把棉花納入臨時(shí)收儲(chǔ)計(jì)劃，13個(gè)棉花主產(chǎn)省(區(qū)、市)臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)為每噸19800元，而且不限數(shù)量敞開(kāi)收儲(chǔ)。2012年度棉花臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)為20400元/噸，比上年提高600元，并對(duì)收儲(chǔ)執(zhí)行區(qū)域、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等作了進(jìn)一步要求和完善。2013年，我國(guó)棉花臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格仍為每噸20400元，但由于國(guó)內(nèi)價(jià)格大幅高于進(jìn)口價(jià)格，市場(chǎng)主體不愿入市收購(gòu)，國(guó)家收儲(chǔ)壓力急劇增加，棉花收儲(chǔ)量超過(guò)總產(chǎn)量的90%，上下游價(jià)格關(guān)系扭曲，市場(chǎng)活力減弱，不利于整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)健康發(fā)展。2014年國(guó)家啟動(dòng)新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。

(4)油菜籽。2008年國(guó)家將油菜籽納入臨時(shí)收儲(chǔ)范圍以加大對(duì)油料生產(chǎn)的扶持力度。2009年國(guó)家繼續(xù)對(duì)油菜籽實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策，收儲(chǔ)價(jià)格為1.85元/斤，盡管2009年出現(xiàn)惡劣天氣，但是由于政策支持使得當(dāng)年油菜籽的產(chǎn)量不減反增，總產(chǎn)量較上年增加140萬(wàn)噸，增幅為12%。2010年，國(guó)家下達(dá)500萬(wàn)噸油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)計(jì)劃，率先在湖北、安徽等冬播油菜產(chǎn)區(qū)執(zhí)行，收儲(chǔ)價(jià)格由每斤1.85元提高至1.95元。2013～2014年，國(guó)家向17個(gè)油菜主產(chǎn)省(區(qū)、市)下達(dá)了臨時(shí)收儲(chǔ)油菜籽收購(gòu)計(jì)劃500萬(wàn)噸，收購(gòu)價(jià)格更是提高到2.55元/斤(國(guó)標(biāo)三等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn))。

臨時(shí)收儲(chǔ)政策對(duì)保障農(nóng)民利益、維護(hù)糧油市場(chǎng)穩(wěn)定以及保證國(guó)家糧食安全發(fā)揮了重要作用。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，這一政策的常態(tài)化不斷暴露出弊端，該政策不僅導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外價(jià)格嚴(yán)重倒掛，在國(guó)內(nèi)豐收增產(chǎn)的情況下仍然從國(guó)外大量進(jìn)口，還帶來(lái)了投機(jī)倉(cāng)儲(chǔ)或流通企業(yè)的腐敗現(xiàn)象，使得很多地區(qū)農(nóng)民拿到的補(bǔ)貼還不到國(guó)家補(bǔ)貼的一半。臨時(shí)收儲(chǔ)政策已走到了十字路口，亟待調(diào)整。事實(shí)上，2014年我國(guó)已正式取消棉花、大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策，開(kāi)始了新疆棉花、東北(黑龍江、吉林、遼寧)和內(nèi)蒙古大豆的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)工作。

二、價(jià)格支持政策、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口

中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了保障農(nóng)產(chǎn)品的基本供給與農(nóng)民增收的目的。但是，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策造成的“三個(gè)倒掛”(原糧和成品糧倒掛、產(chǎn)區(qū)和銷售區(qū)倒掛及國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛)使得中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在世界市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力受到嚴(yán)重侵蝕。盡管我國(guó)糧食進(jìn)口實(shí)行配額管制，但國(guó)內(nèi)外價(jià)差巨大造成中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口呈不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，且陷入農(nóng)產(chǎn)品從國(guó)外大量進(jìn)口，國(guó)內(nèi)又大量收儲(chǔ)的“怪圈”。

1.中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)上漲并高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格

近年來(lái)，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)上漲并高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，而且國(guó)內(nèi)外價(jià)格的差距在進(jìn)一步拉大。造成國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛的原因，除了人民幣升值及國(guó)際糧食連年豐收帶來(lái)國(guó)際市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌以外，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策也是重要的原因。

從中國(guó)的進(jìn)出口價(jià)格對(duì)比可以看出中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的差距，如表2所示，2012年中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口平均價(jià)格(出口總額除以出口量)為每噸676美元，比上年略漲1.1%，而進(jìn)口平均價(jià)格為每噸342美元，下跌8.7%，主要品種出口價(jià)格比上年均有所上漲，進(jìn)口價(jià)格均不同程度下跌，中國(guó)國(guó)內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)上的價(jià)格是近年來(lái)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口持續(xù)增加的重要原因。

表2 2012年中國(guó)主要谷物品種進(jìn)出口價(jià)格(單位:美元/噸、%)

2008年至2014年，在政策支持下的中國(guó)小麥和玉米價(jià)格上漲超過(guò)60%，秈稻價(jià)格上漲超過(guò)90%，而粳稻價(jià)格上漲更是超過(guò)100%。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授韓一軍指出，目前國(guó)際上的小麥離岸價(jià)加上運(yùn)費(fèi)、保險(xiǎn)、關(guān)稅、進(jìn)口增值稅、裝卸費(fèi)等各種費(fèi)用，到境后比國(guó)產(chǎn)小麥?zhǔn)袌?chǎng)價(jià)還要便宜10%左右。①“洋糧食進(jìn)口激增，糧食產(chǎn)業(yè)會(huì)否重演‘大豆風(fēng)波’”，新華網(wǎng)，2014－08－12.http://news.xinhuanet.com/fortune/2014－08/12/c_126860523.htm2013年，中國(guó)棉花臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格為每噸20400元，而進(jìn)口棉花完稅后的成本為每噸15580元，比國(guó)內(nèi)臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格低4820元。棉花價(jià)格倒掛最直接的影響就是紡織企業(yè)想盡辦法獲取棉花進(jìn)口配額，一些企業(yè)進(jìn)口的棉紗甚至比國(guó)內(nèi)棉價(jià)還低，因此市場(chǎng)主體不愿入市收購(gòu)國(guó)產(chǎn)棉花，農(nóng)民的棉花無(wú)處可賣，只能賣給國(guó)家收儲(chǔ)，國(guó)家收儲(chǔ)壓力急劇增加，2013年國(guó)家棉花收儲(chǔ)量超過(guò)總產(chǎn)量的90%。2013年，我國(guó)大豆臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格為每噸4600元，而進(jìn)口大豆完稅后的成本約為每噸4060元，比國(guó)內(nèi)臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格低540元。國(guó)內(nèi)價(jià)格扭曲造成了產(chǎn)業(yè)鏈中下游企業(yè)的全面虧損，對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈造成的損害非常大。

2.內(nèi)外差價(jià)刺激進(jìn)口，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量、額均快速增長(zhǎng)

自2008年以來(lái)，中國(guó)從糧食凈出口國(guó)轉(zhuǎn)為糧食凈進(jìn)口國(guó)，由于工業(yè)化進(jìn)程的加速，糧食的生產(chǎn)成本也處于剛性的快速增長(zhǎng)期，再加上為了保護(hù)農(nóng)民的種植積極性，穩(wěn)定市場(chǎng)，國(guó)家一直采取收儲(chǔ)的方式托市，自2010年起，中國(guó)糧食價(jià)格就已經(jīng)高于國(guó)際市場(chǎng)的離岸價(jià)，國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)差使得國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)不愿以高價(jià)購(gòu)買本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品，因此，它們?yōu)榻档统杀径哟罅思Z食的進(jìn)口。自2010年以來(lái)，小麥、玉米、稻谷及棉花的進(jìn)口量都逐年增加，2012年進(jìn)口速度更是急劇加快。這年中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口總額為631.9億美元，比上年增長(zhǎng)4%，但卻出現(xiàn)了出口額增量減的局面，而農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口則是額增量也增，進(jìn)口額為1124.4億美元，比上年增長(zhǎng)18.5%。2011年以來(lái)，中國(guó)谷物進(jìn)口特別是小麥、稻谷、玉米進(jìn)口明顯提速，如表3所示，2012年，小麥的進(jìn)口量為370.1 萬(wàn)噸，比上年上漲267.3%，進(jìn)口額為11.1億美元，較上年上漲246.9%;稻谷的進(jìn)口增長(zhǎng)速度更快，2012年其進(jìn)口量比上年增長(zhǎng)了近25倍，進(jìn)口額比上年增長(zhǎng)了近50倍;玉米的進(jìn)口量與進(jìn)口額較上年分別激增了218.6%和213.7%。2014年前7個(gè)月，小麥、大米、玉米的進(jìn)口量較上年同期增 長(zhǎng)80%。

表3 2012年中國(guó)糧食進(jìn)出口情況(單位:萬(wàn)噸、億美元、%)

海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年1～6月，我國(guó)進(jìn)口大豆3421萬(wàn)噸，同比增加24.5%;進(jìn)口金額202.4億美元，同比增長(zhǎng)21.5%;進(jìn)口油菜籽269.8萬(wàn)噸，同比增加52.2%;進(jìn)口植物油422萬(wàn)噸，同比減少3.7%，其中棕櫚油225.1萬(wàn)噸，菜籽油52.2萬(wàn)噸，大豆油46.6萬(wàn)噸。預(yù)計(jì)全年大豆進(jìn)口量可能接近7000萬(wàn)噸，約是2000年的7倍。實(shí)際上，在進(jìn)口激增的同時(shí)，國(guó)內(nèi)儲(chǔ)量也在增加，如何消化倉(cāng)儲(chǔ)糧已成為政府面臨的重大難題。

3.未來(lái)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大，而且來(lái)自美國(guó)的進(jìn)口會(huì)快速增長(zhǎng)

近年來(lái)，中國(guó)對(duì)進(jìn)口谷物的需求大幅增長(zhǎng)，2012年中國(guó)谷物出口量為81.3萬(wàn)噸，比2011年下降33.1%，主要出口市場(chǎng)仍然為亞洲的周邊國(guó)家，而同年谷物的進(jìn)口量為1398.2萬(wàn)噸，比上年增長(zhǎng)1.6倍。面對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲的壓力，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品終端產(chǎn)業(yè)從國(guó)外進(jìn)口更便宜的產(chǎn)品或替代品進(jìn)行生產(chǎn)，如國(guó)內(nèi)大米和小麥價(jià)格持續(xù)上漲給面粉和大米加工廠帶來(lái)了成本壓力，“水稻強(qiáng)，大米弱”的模式使得相關(guān)加工企業(yè)自2012年便開(kāi)始尋求低成本的進(jìn)口大米以提高他們的利潤(rùn);在中國(guó)棉花的高成本的壓力下，紡織行業(yè)用化學(xué)纖維代替棉花，或從棉花成本更低的國(guó)家進(jìn)口紗;國(guó)內(nèi)大豆和油菜籽的高價(jià)，迫使相關(guān)制造商使用進(jìn)口的廉價(jià)植物油以降低生產(chǎn)成本;玉米價(jià)格的上漲提高了豬飼料的成本，造成我國(guó)豬肉價(jià)格的上漲以及進(jìn)口量的逐年增加。未來(lái)，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策將推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格繼續(xù)上漲，農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格下行的可能性較大，再加上中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升、關(guān)稅保護(hù)程度低、人民幣升值等因素，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口需求將繼續(xù)增加，進(jìn)口規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大。

中國(guó)谷物進(jìn)口主要來(lái)自美國(guó)、澳大利亞與越南，2012年，從這三個(gè)國(guó)家進(jìn)口谷物的總量為1198.2萬(wàn)噸，占谷物進(jìn)口總量的86%，而美國(guó)位于進(jìn)口總量的首位，2012年，中國(guó)從美國(guó)進(jìn)口的谷物為575.9萬(wàn)噸，占谷物進(jìn)口總量的41.2%。同年中國(guó)從美國(guó)進(jìn)口2597.1萬(wàn)噸大豆，占大豆進(jìn)口總量的44.5%，從美國(guó)進(jìn)口148.1萬(wàn)噸棉花，占棉花進(jìn)口總量的27.3%，從美國(guó)進(jìn)口511.4萬(wàn)噸玉米，占進(jìn)口總量的98.2%。自2006年以來(lái)，中國(guó)每年從美國(guó)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的總額逐年增加，至2012年，中國(guó)從美國(guó)進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品總額高達(dá)260億美元。

三、結(jié)論及相關(guān)政策調(diào)整建議

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策曾是發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家中的新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)20世紀(jì)80年代中期以前及當(dāng)今發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用最多、應(yīng)用范圍最廣的農(nóng)業(yè)政策。①參見(jiàn)馮濤:《農(nóng)業(yè)政策國(guó)際比較研究》，北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007年。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策間接地提高了農(nóng)民的收入，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但隨著國(guó)內(nèi)外糧食差價(jià)越來(lái)越來(lái)大，中國(guó)從國(guó)外進(jìn)口的糧食在大幅度增長(zhǎng)。本來(lái)糧食的適量進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)余缺調(diào)劑是有積極意義的，但是中國(guó)陷入了農(nóng)產(chǎn)品從國(guó)外大量進(jìn)口、國(guó)內(nèi)又大量收儲(chǔ)的“怪圈”，造成了社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，中國(guó)政府面臨很大的財(cái)政壓力，如何消化倉(cāng)儲(chǔ)糧成為政府面臨的重大難題。除此之外，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，如農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞，土壤退化、地下水超采、化肥農(nóng)藥超量使用等問(wèn)題日益突出，腐敗問(wèn)題日益嚴(yán)重，價(jià)格補(bǔ)貼執(zhí)行主體的企業(yè)在中間環(huán)節(jié)截留大量國(guó)家補(bǔ)貼，等等。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策存在諸多弊端，已經(jīng)不適合農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，亟待調(diào)整。為此，筆者提出以下政策調(diào)整建議:

一是實(shí)行“價(jià)補(bǔ)分離”，以市場(chǎng)機(jī)制作為支持價(jià)格形成的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府在制定農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)時(shí)并沒(méi)有參照糧食市場(chǎng)價(jià)，隨意性很大，因此，由政府規(guī)定的最低收購(gòu)價(jià)格并不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，也沒(méi)有反映出市場(chǎng)的供求關(guān)系。中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格扭曲使得國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛的差距進(jìn)一步拉大，進(jìn)口量也在逐年提高，面臨國(guó)際市場(chǎng)的巨大壓力。因此，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，以市場(chǎng)機(jī)制作為價(jià)格形成的基礎(chǔ)，實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的政策。政府不應(yīng)過(guò)多地干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，但也要設(shè)置波動(dòng)的合理區(qū)間和應(yīng)急預(yù)案，防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大起大落。

二是逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度。2014年中共中央1號(hào)文件提出逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，即“完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度”，堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，實(shí)行價(jià)補(bǔ)分離的改革，且已啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是指，事先制定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格，然后按目標(biāo)價(jià)格和實(shí)際價(jià)格之差對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度一方面保障了農(nóng)民的利益，另一方面會(huì)減少農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲影響，使國(guó)內(nèi)外價(jià)差縮小到一個(gè)合理的水平上，從而有利于下游企業(yè)的生產(chǎn)。因此，建立和實(shí)施這一制度有著重大意義。

三是實(shí)行直接補(bǔ)貼政策等多種補(bǔ)貼方式。世貿(mào)組織要求各成員國(guó)在農(nóng)業(yè)中采取更加自由化和市場(chǎng)化的政策，它將農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策視為“黃箱政策”，需要削減其規(guī)模，而將直接補(bǔ)貼政策視為“綠箱政策”。烏拉圭回合之后，美、日、歐等國(guó)家將直接補(bǔ)貼政策作為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的調(diào)整方向，實(shí)現(xiàn)由“黃箱政策”向“綠箱政策”的轉(zhuǎn)變。但即使進(jìn)行了直接補(bǔ)貼政策的調(diào)整，其補(bǔ)貼資金仍須實(shí)行總量控制，另外，農(nóng)民雖然會(huì)由于直接補(bǔ)貼政策而獲得一些利益，但是農(nóng)民收入水平依然停留在很低的水平。因此，要提高農(nóng)民收入水平，保障國(guó)家糧食安全，就需要把直接補(bǔ)貼政策與其他補(bǔ)貼方式相結(jié)合。應(yīng)加大對(duì)種子、農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼，因?yàn)殡S著種子、農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)資料成本的增加，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收益越來(lái)越得不到保障，加大對(duì)種子、農(nóng)藥及化肥等生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼不僅會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)很大的實(shí)惠，而且還能有效防止中間商在流通環(huán)節(jié)截流國(guó)家補(bǔ)貼，預(yù)防農(nóng)業(yè)腐敗問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)其它方面的建設(shè)，通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng)的開(kāi)放度，減少對(duì)糧食價(jià)格的補(bǔ)貼，將資金更多地投入到農(nóng)業(yè)人才的培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的更新以及鄉(xiāng)村建設(shè)等上面，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境全面改善。