行政復(fù)議體制改革的海門實(shí)踐

王思健

2009年起，海門市正式開展了以相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)為主要內(nèi)容的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)。試點(diǎn)5年多來，海門市根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦和江蘇省政府法制辦的工作要求和部署，結(jié)合行政復(fù)議工作實(shí)際，實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)試點(diǎn)高定位、高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)效。

推進(jìn)行政復(fù)議體制改革創(chuàng)新

明確功能定位，探索組織架構(gòu)。2009年4月，海門市成立第一屆市政府行政復(fù)議委員會(huì)，“一把手”市長(zhǎng)掛帥主任委員。行政復(fù)議委員會(huì)的定位是經(jīng)市政府授權(quán)、負(fù)責(zé)審議市政府行政復(fù)議案件的復(fù)議議決機(jī)構(gòu)。同時(shí)，從整合資源、降低成本、提高效率的角度，將行政復(fù)議權(quán)相對(duì)集中，組成一個(gè)“政府主導(dǎo)、專業(yè)保障和社會(huì)專家學(xué)者參與”的行政復(fù)議統(tǒng)一性、專業(yè)化隊(duì)伍。行政復(fù)議委員會(huì)下設(shè)辦公室，與市政府法制辦合署辦公。行政復(fù)議委員會(huì)成員實(shí)行聘任制，設(shè)主任委員1名，由市長(zhǎng)擔(dān)任；常務(wù)副主任委員1名，由常務(wù)副市長(zhǎng)擔(dān)任；副主任委員4名，由聯(lián)系政法的副市長(zhǎng)、市政府辦公室主任和市政府法制辦主任擔(dān)任；委員由市委政法委分管領(lǐng)導(dǎo)、人大內(nèi)司委、政協(xié)城建法制委、具有行政復(fù)議職能的行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人和法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及院校法律專家學(xué)者、執(zhí)業(yè)律師等構(gòu)成，其中律師等外部委員占比35%。

優(yōu)選運(yùn)作模式，改進(jìn)審理方式。探索形成相對(duì)集中復(fù)議權(quán)的運(yùn)作模式，由市政府相對(duì)集中全市行政復(fù)議權(quán)，公安、勞動(dòng)、交通、農(nóng)林、農(nóng)機(jī)、工商、地稅等行政復(fù)議機(jī)關(guān)不再行使行政復(fù)議權(quán)。原由各復(fù)議機(jī)關(guān)受理的案件，統(tǒng)一由市政府行政復(fù)議委員會(huì)辦公室以市政府名義受理，并作出復(fù)議決定。國(guó)稅局的復(fù)議案件，由市政府行政復(fù)議委員會(huì)辦公室以國(guó)稅局的名義受理，復(fù)議決定由國(guó)稅局根據(jù)委員會(huì)案件審理報(bào)告以自己名義作出。試點(diǎn)后，行政復(fù)議委員會(huì)行使案件議決權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)疑難、重大的行政復(fù)議案件進(jìn)行議決；行政復(fù)議委員會(huì)辦公室行使案件調(diào)查權(quán)，負(fù)責(zé)查證相關(guān)證據(jù)、調(diào)查案件事實(shí)、審查法律依據(jù)。行政復(fù)議委員會(huì)案件審理會(huì)議由不少于9名委員組成參加，對(duì)案件采用具名書面表決，少數(shù)服從多數(shù)。

健全工作制度，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)建設(shè)。在原辦案程序規(guī)定、復(fù)議聽證制度、案件跟蹤制度、過錯(cuò)責(zé)任追究機(jī)制、信息公開制度等復(fù)議配套制度基礎(chǔ)上，先后制定《相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)辦法》、《行政復(fù)議委員會(huì)工作規(guī)則》、《行政復(fù)議委員會(huì)全體會(huì)議議事規(guī)則》等8項(xiàng)試點(diǎn)工作制度。同時(shí)，建立了行政復(fù)議月度報(bào)告、復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主持聽證會(huì)和案審會(huì)等長(zhǎng)效制度。2009年9月，經(jīng)市編委批準(zhǔn)，成立行政復(fù)議聽證室，下設(shè)綜合科和行政復(fù)議科，負(fù)責(zé)復(fù)議案件的受理、審理，組織復(fù)議聽證活動(dòng)。同時(shí)，不斷加大行政復(fù)議試點(diǎn)工作的硬件投入，建成近150平方米的聽證室和案審室，安裝證據(jù)同步演示系統(tǒng)、筆錄顯示系統(tǒng)和手機(jī)屏蔽裝置，專門用于復(fù)議案件的聽證和審理。

發(fā)揮集中復(fù)議權(quán)模式優(yōu)勢(shì)

確保了復(fù)議工作的權(quán)威性和專業(yè)性。以往行政復(fù)議工作任務(wù)分布不均、資源得不到合理配置，辦案過程中易受干預(yù)、辦案程序不夠公開透明、缺少必要的制約監(jiān)督。行政復(fù)議委員會(huì)作為具體行使相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一調(diào)查、集中議決、統(tǒng)一決定，并采用聽證會(huì)和案審會(huì)形式審理、議決復(fù)議案件，具有相對(duì)獨(dú)立的地位，辦理行政復(fù)議案件具有準(zhǔn)司法性。委員會(huì)成員實(shí)行聘任制，盡量吸收市政府以外的法律方面的專家、律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”，使履行案件議決職責(zé)的委員在構(gòu)成上更具有專業(yè)性、代表性和獨(dú)立性，使辦案的透明度和公正性大大增加，社會(huì)公信度也隨之提升，復(fù)議的行政監(jiān)督效果進(jìn)一步放大。

提高了復(fù)議案件辦理質(zhì)量和效率。行政復(fù)議委員會(huì)原則上每月召開一次案件審理會(huì)議。每次參加案件審議會(huì)議的行政復(fù)議委員會(huì)委員不少于9人。根據(jù)案情需要，案審會(huì)分別采用先匯報(bào)后審議、先聽證后審議和先調(diào)查后審議的三種審理模式進(jìn)行，案審會(huì)上采用發(fā)表意見和具名表決相結(jié)合。截至目前，聽證方式審理案件占案審會(huì)案件數(shù)的73%，其中7位市政府領(lǐng)導(dǎo)先后9次參與行政復(fù)議案件的聽證和審理。案審會(huì)制度的實(shí)施，以及行政調(diào)解等新元素的融入，使復(fù)議案件辦理周期明顯縮短，辦案效率大大提高，案件審理期限由原先的平均56天縮短到42天，高質(zhì)量、高效率地解決了一批行政爭(zhēng)議和社會(huì)矛盾。

提升了復(fù)議人員的辦案能力和水平。相對(duì)集中復(fù)議權(quán)后，由于對(duì)透明度、公正性和公信力的要求比以往更高，對(duì)辦案人員的素質(zhì)要求也更高。特別是通過召開案件審理會(huì)、聽證會(huì)來審理、議決行政復(fù)議案件，這對(duì)參加的委員尤其是主持人提出了極高的要求。通過參加復(fù)議案件的審理，復(fù)議工作人員得到了很好的鍛煉，綜合素質(zhì)明顯提升，對(duì)案件的來朧去脈、社會(huì)背景，以及涉及的相關(guān)制度和政策能夠準(zhǔn)確把握和運(yùn)用，對(duì)社會(huì)效果和法律效果能夠綜合考慮和衡量。通過運(yùn)用調(diào)解、和解等手段，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與行政調(diào)解、信訪、行政訴訟的有效銜接，有效化解了社會(huì)矛盾。

直面實(shí)踐遇到的問題挑戰(zhàn)

一是行政復(fù)議委員會(huì)委員復(fù)議資格問題?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第四條規(guī)定，專職行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)具備與履行行政復(fù)議職責(zé)相適應(yīng)的品行、專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，并取得相應(yīng)資格。相對(duì)集中復(fù)議權(quán)后，到底是實(shí)行復(fù)議委員聘任制還是專職制，各有利弊。作為受聘于行政復(fù)議委員會(huì)的委員，其是否應(yīng)按照專職行政復(fù)議人員進(jìn)行管理，并取得行政復(fù)議資格證？如果實(shí)施專職制，因原縣級(jí)政府部門復(fù)議機(jī)構(gòu)本身就缺乏專職的復(fù)議人員，整合原有的復(fù)議資源的可能性不大。目前，海門市行政復(fù)議委員會(huì)委員共34名，其中“外部委員”占全部委員總數(shù)的35%。為此，海門市不斷加強(qiáng)與省法制辦的溝通，并有針對(duì)性地加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和引導(dǎo)，使得復(fù)議委員在業(yè)務(wù)上能夠適應(yīng)復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)要求，以彌補(bǔ)復(fù)議資格法律層面上的缺失。

二是復(fù)議機(jī)關(guān)的選擇問題。試點(diǎn)前，海門市派出機(jī)構(gòu)告知復(fù)議機(jī)關(guān)有只告知上級(jí)主管部門的，也有同時(shí)告知上級(jí)主管部門和市政府的，但沒有只告知市政府的。實(shí)施相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)后，面臨派出機(jī)構(gòu)作出具體行政行為時(shí)行政復(fù)議救濟(jì)途徑的告知問題。對(duì)派出機(jī)構(gòu)只告知向市政府提出復(fù)議申請(qǐng)，可能存在剝奪當(dāng)事人選擇權(quán)的問題。目前，海門市相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的運(yùn)作模式得到了絕大多數(shù)行政管理相對(duì)人的理解和支持。

三是行政復(fù)議委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職責(zé)問題。雖然復(fù)議委員會(huì)在試點(diǎn)階段是一個(gè)專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，但因其非法定性，海門市采取了“以市政府的名義對(duì)外，以復(fù)議委員會(huì)的名義對(duì)內(nèi)”的做法，避免了復(fù)議委員會(huì)非法定性帶來的尷尬。同時(shí)，海門市在復(fù)議案卷整理歸檔時(shí)，將復(fù)議卷宗分正、副卷歸檔，把復(fù)議委員會(huì)的相關(guān)材料歸入副卷裝訂。并且隨著行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的不斷深入推進(jìn)，海門市行政復(fù)議委員會(huì)的權(quán)威性和公信力逐漸得到行政機(jī)關(guān)和行政管理相對(duì)人的認(rèn)可。

四是復(fù)議權(quán)集中面臨的阻力問題。實(shí)施行政復(fù)議權(quán)相對(duì)集中，涉及行政復(fù)議體制的重大調(diào)整，勢(shì)必會(huì)影響到一些行政主體的職責(zé)權(quán)限，導(dǎo)致在試點(diǎn)過程中存在不同程度的阻力問題。一些垂直管理部門或者其上級(jí)管理部門基于體制原因不愿集中受理、審理；一些社會(huì)管理職能較強(qiáng)、案件數(shù)量較大，且下屬執(zhí)法主體較多的部門，因擔(dān)心復(fù)議權(quán)集中后，影響行政效率和考核成績(jī)，對(duì)復(fù)議權(quán)集中存在顧慮；一些因使用全國(guó)或全省統(tǒng)一辦案系統(tǒng)的部門，在技術(shù)操作層面上存在一定難度。為此，在原復(fù)議機(jī)關(guān)配合下，通過與南通主管部門溝通、協(xié)調(diào)，許多問題迎刃而解，行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作順利推進(jìn)。

（作者系海門市政府法制辦公室主任）

責(zé)任編輯：蘇勝利