日本應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)及啟示

季英凱

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。例如2003年的“非典型性肺炎”傳染危機(jī)、2004年的禽流感危機(jī)、2008年汶川大地震后水土污染引發(fā)的呼吸道、腸道、蟲媒傳染病傳播以及三鹿奶粉事件、2009年的甲型H1N1流感傳播、2014年2月西非埃博拉病毒疫情等都給有關(guān)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共秩序和人民正常生活帶來嚴(yán)重危害。如何高效地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)，是衡量一個(gè)國(guó)家綜合執(zhí)政和政府治理能力的重要方面。其中，以疾病預(yù)防控制中心（Center for Disease Control and Prevention，CDC）為主體的疾病預(yù)防控制體系是各國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的核心。我國(guó)與日本同處東亞，有著深厚的文化歷史淵源，日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件體系的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)進(jìn)一步完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件體系具有很強(qiáng)的啟示作用。

1998年日本政府在內(nèi)閣官房新增了由首相任命的內(nèi)閣危機(jī)管理總監(jiān)，并設(shè)立危機(jī)管理中心。內(nèi)閣首相是危機(jī)管理的最高指揮官，內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，并通過安全保障會(huì)議、內(nèi)閣會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對(duì)策。在這一危機(jī)管理體系中，政府會(huì)根據(jù)不同的危機(jī)類別，啟動(dòng)不同的危機(jī)管理部門。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系由主管健康衛(wèi)生、福利、勞保的厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)建立并以之為核心。這一系統(tǒng)同時(shí)被納入整個(gè)國(guó)家危機(jī)管理體系。日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系覆蓋面很廣，包括由厚生勞動(dòng)省、8個(gè)派駐地區(qū)分局、13家檢疫所、47所國(guó)立大學(xué)醫(yī)學(xué)系和附屬醫(yī)院、62家國(guó)立醫(yī)院、125家國(guó)立療養(yǎng)所、5家國(guó)立研究所構(gòu)成的獨(dú)立的國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)；由都道府縣衛(wèi)生健康局、衛(wèi)生試驗(yàn)所、保健所、縣立醫(yī)院、市村町及保健中心組成的地方管理系統(tǒng)。這三級(jí)政府兩大系統(tǒng)，通過縱向行業(yè)系統(tǒng)管理和分地區(qū)管理的銜接，形成全國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)地方自治制度及傳染病新法和健康保險(xiǎn)法的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家、地方政府及國(guó)民在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)有明確的義務(wù)和責(zé)任。

日本注重應(yīng)急管理體制的創(chuàng)新，改變了傳統(tǒng)上以防災(zāi)部門和衛(wèi)生部門為主的分立管理方式，而以內(nèi)閣府為中樞，采取了整個(gè)政府集中應(yīng)對(duì)的一元化管理體制。日本在經(jīng)歷了1995年阪神大地震的慘痛教訓(xùn)后，加強(qiáng)了危機(jī)管理與政府縱向集權(quán)應(yīng)急功能，在縱向上實(shí)行中央、都（道、府、縣）、市（町、村）三級(jí)防救災(zāi)組織管理，建立了各省、廳分工合作的應(yīng)急機(jī)制。橫向上，保健所與地方政府、警察、消防、醫(yī)師協(xié)會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、地方衛(wèi)生研究所等都建立了協(xié)調(diào)關(guān)系。

在日本突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處理系統(tǒng)中，消防（急救）、警察、醫(yī)師會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)、通信、鐵道、電力、煤氣、供水等部門，也按照各自的危機(jī)管理實(shí)施要領(lǐng)和平時(shí)的約定相互配合。中央主管機(jī)構(gòu)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的最主要職責(zé)是收集信息并制定和實(shí)施應(yīng)急對(duì)策。平時(shí)，國(guó)立傳染病研究所感染信息中心進(jìn)行法定的傳染病發(fā)生動(dòng)向跟蹤監(jiān)視調(diào)查，每周五前上報(bào)上周情況并在網(wǎng)上公開。

日本是自然災(zāi)害較多的國(guó)家，近年來還頻繁受到恐怖襲擊的威脅，但造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失相對(duì)較少，其中一個(gè)重要原因是日本基本形成了全民宣教、社會(huì)參與的良好氛圍。社會(huì)成員危機(jī)意識(shí)較強(qiáng)，具備較強(qiáng)的自救互救能力。日本各類專業(yè)防災(zāi)研究機(jī)構(gòu)、災(zāi)害研究中心以及防災(zāi)學(xué)會(huì)達(dá)數(shù)十家之多。日本高等院校對(duì)應(yīng)急管理專業(yè)人才的培養(yǎng)也是世界上首屈一指的。

總體而言，日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系具有以下特點(diǎn)：一是通過立法明確職責(zé)；二是簡(jiǎn)化應(yīng)急管理層次；三是軍隊(duì)參與突發(fā)事件應(yīng)急處置；四是注重組織保障；五是管理體系日?；?。

雖然，我國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)事業(yè)已經(jīng)取得了十分明顯的進(jìn)展，為我國(guó)的人民安全保護(hù)提供了有力的支持，但是，我們?nèi)匀粦?yīng)該理性地看到，在全球進(jìn)入突發(fā)公共衛(wèi)生事件高發(fā)的危險(xiǎn)時(shí)期，我國(guó)對(duì)于公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)的體制機(jī)制建設(shè)及相關(guān)研究才剛剛起步，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制并不完善，并沒有非常有效的手段去積極應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，存在公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急管理法律法規(guī)與政策薄弱、公眾危機(jī)教育和推廣滯后、政府投入不足、尚未建立全社會(huì)的疾病信息監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)以及疾病監(jiān)測(cè)信息利用率低、缺乏規(guī)范合理的預(yù)案等問題，這給我國(guó)人民群眾的健康安全帶來了很大的挑戰(zhàn)。因此，建立完善適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求的城鄉(xiāng)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)體系，是指導(dǎo)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)工作展開、完善政府危機(jī)管理的首要任務(wù)。

1.建立符合國(guó)情、結(jié)合實(shí)際的科學(xué)決策制度

在現(xiàn)有的針對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)急預(yù)案和法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府和相關(guān)部門應(yīng)遵循國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的相關(guān)規(guī)定和要求，針對(duì)不同地區(qū)的實(shí)際情況和特殊要求，制定不同的突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急預(yù)案。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，要求有關(guān)部門在第一時(shí)間做出正確決策，快速反應(yīng)，啟動(dòng)預(yù)案，及時(shí)展開救援行動(dòng)，控制危機(jī)蔓延，積極動(dòng)員社會(huì)力量參與，及時(shí)向社會(huì)通報(bào)危機(jī)實(shí)時(shí)狀態(tài)，提供危機(jī)后恢復(fù)重建的相關(guān)保障。

2.加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，提高危機(jī)應(yīng)對(duì)能力

根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急總預(yù)案》的要求，制定培訓(xùn)計(jì)劃，編寫培訓(xùn)教材，開展有效的突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的模擬演練，是提高危機(jī)應(yīng)對(duì)水平和反應(yīng)速度的重要方式。危機(jī)模擬演練不僅可以使專業(yè)的救援人員提高業(yè)務(wù)能力，減少危機(jī)損失，而且可以面向社會(huì)推廣突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的教育宣傳，使得公眾獲得自救互救能力，提高社會(huì)整體的應(yīng)急能力。

3.重視衛(wèi)生信息系統(tǒng)的建立健全

科學(xué)高效的信息是預(yù)防控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前提，因此，提高信息的收集分析和反饋能力，提高預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的準(zhǔn)確度，建立完善、快速、流暢的國(guó)家衛(wèi)生信息網(wǎng)，借鑒國(guó)外先進(jìn)的危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，是逐步完善發(fā)展我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急管理體系的重要途徑。

4.加強(qiáng)政府職能部門之間的合作

突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)對(duì)需要相關(guān)部門之間的支持和配合。目前我國(guó)分部門管理的管理模式使得衛(wèi)生行政部門難以建立高效協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮的突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急指揮系統(tǒng)。因此，應(yīng)根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)同配合，爭(zhēng)取公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的統(tǒng)一運(yùn)作。

總之，現(xiàn)代社會(huì)不斷面臨著突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的危險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，威脅著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和人民大眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)急管理體系，提高突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)對(duì)能力，從根本上健全突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的預(yù)警監(jiān)測(cè)和防范控制機(jī)制，重視危機(jī)后的恢復(fù)和重建，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（作者系江蘇省疾病預(yù)防控制中心公共衛(wèi)生信息所高級(jí)工程師）

責(zé)任編輯：袁 文