關(guān)于公安工作中“行政服務(wù)論”的反思

薛雨佳

摘 要：如今，在公安工作中，民意成了評(píng)價(jià)警務(wù)優(yōu)良的重要標(biāo)準(zhǔn)。以提高群眾滿意度作為目的，體現(xiàn)了“行政服務(wù)論”對(duì)公安工作的影響，但是無(wú)視具體工作的差異性，而試圖以一種理論適用于全部公安工作的做法是不科學(xué)的。本文主要從公安機(jī)關(guān)的職能特性以及公安工作中所存在的特殊性作為切入點(diǎn)，分析在這些鮮明的特性中哪些是與行政服務(wù)理論兼容的；哪些是經(jīng)過(guò)調(diào)整后可以兼容的；哪些是與該理論不兼容的。如此才更加有利于提高公安工作的質(zhì)量，更好的對(duì)社會(huì)公共秩序進(jìn)行服務(wù)和管理，促進(jìn)理論與實(shí)踐的結(jié)合。

關(guān)鍵詞：行政法；行政服務(wù)論；公安工作

1 行政服務(wù)論

行政法的發(fā)展與一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。這一論斷在歷史上許多國(guó)家可以得到驗(yàn)證。比如美國(guó)，羅斯福在解決世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)中所采用的新政，促進(jìn)了美國(guó)行政法理論的發(fā)展。而在中國(guó)，這一現(xiàn)象也表現(xiàn)的很明顯。我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，行政法理論也相應(yīng)不斷發(fā)展完善，從最初的偏重于應(yīng)用性問(wèn)題的研究到后來(lái)致力于彌補(bǔ)行政法理論本身的落后和停滯，學(xué)者們經(jīng)過(guò)十多年的研究討論，形成了一系列學(xué)說(shuō)，從“管理論”到“服務(wù)論”再到“平衡論”以及相伴產(chǎn)生的“公共利益本位論”“公共權(quán)力論”等等。雖然關(guān)于行政法性質(zhì)的各種理論至今學(xué)界也沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)，但每一種理論都有其閃光點(diǎn)，面對(duì)復(fù)雜紛繁的社會(huì)生活，行政法理論的繁榮和進(jìn)步為人們思考和解決不同問(wèn)題帶來(lái)了更廣泛的思路?！靶姓?wù)論”，借鑒英美法系，與“行政管理論”形成鮮明對(duì)比，它不再是“管理論”中將行政主體和行政相對(duì)人按照“權(quán)力——義務(wù)”、“命令——服從”的模式運(yùn)行。我國(guó)行政法學(xué)界第一次將“服務(wù)”這一概念引入行政法基礎(chǔ)理論領(lǐng)域，是在1983年發(fā)表的《行政法學(xué)理論基礎(chǔ)問(wèn)題初探》這篇文章中，其作者是應(yīng)松年、朱維究、方彥。該文認(rèn)為，行政法的理論基礎(chǔ)是“為人民服務(wù)”，社會(huì)主義國(guó)家行政機(jī)關(guān)的唯一目的是執(zhí)行人民的意志。該理論并不是一經(jīng)提出，就得到廣泛接受，而是隨著它所賴以生存的歷史舞臺(tái)出現(xiàn)了適用它的條件時(shí)，該理論自然而然的登上了歷史舞臺(tái)，大約在20世紀(jì)以后，現(xiàn)代行政法開(kāi)始向行政服務(wù)論轉(zhuǎn)變?！靶姓?wù)論的價(jià)值取向是維護(hù)社會(huì)正義、增進(jìn)社會(huì)福利、實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)。它們基本功能仍然是保障民權(quán)，但同時(shí)兼?zhèn)浞?wù)授益的功能?！薄靶姓?wù)論”體現(xiàn)了行政法服務(wù)精神的本質(zhì)，在“行政服務(wù)論”的影響下，政府的角色從面面俱到的“管理者”向注重公眾參與的“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變，并將行政機(jī)關(guān)的職能定位為對(duì)社會(huì)公共事務(wù)提供服務(wù)，政府以企業(yè)化的方式努力為公民、社會(huì)、國(guó)家服務(wù)，并構(gòu)建“效率”和“效益”兩個(gè)維度，作為自身服務(wù)水平的內(nèi)在評(píng)價(jià)指標(biāo)，把“人民滿意不滿意”放在最突出的位置。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，“服務(wù)論”與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來(lái)，從而更加穩(wěn)固了它的地位。然而，檢驗(yàn)理論的唯一標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)踐，將紙面的理論推向?qū)嵺`，會(huì)帶來(lái)各種行政機(jī)構(gòu)的工作重心、功能定位與工作理念的調(diào)整。筆者以公安工作為例，討論如果將該理論應(yīng)用于公安工作的實(shí)踐過(guò)程中才能最大程度的發(fā)揮理論的優(yōu)勢(shì)，得到最好的效果。

2 將“行政服務(wù)論”應(yīng)用于公安工作

公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)秩序的機(jī)構(gòu)，其職能主要包括政治鎮(zhèn)壓和社會(huì)管理。在我國(guó)，公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是公安部作為國(guó)務(wù)院主管全國(guó)公安工作的職能部門(mén)。公安廳設(shè)在各省、自治區(qū)，公安局（處）設(shè)在直轄市以及各市（地、自治州、盟）；公安分局設(shè)在市轄區(qū)，各縣（市、旗）設(shè)公安局，縣（市、區(qū)、旗）公安局下設(shè)公安派出所。隨著“行政服務(wù)論”的理念應(yīng)用于公安工作，這無(wú)疑是對(duì)“堅(jiān)持為人民服務(wù)”的公仆理念的再次加深和升華，但是不管面對(duì)任何完美的理論，都要保持批判的態(tài)度，這能夠使我們走的更遠(yuǎn)。行政服務(wù)論的出現(xiàn)，引起了民意領(lǐng)跑警務(wù)的熱潮，把提高群眾滿意度作為公安工作的目的，這無(wú)疑是有益的，但凡事并無(wú)絕對(duì)，尤其在理論應(yīng)用于實(shí)踐的過(guò)程中，要發(fā)揚(yáng)“實(shí)事求是”的精神，根據(jù)人民警察不同警種的具體工作的差異，靈活的運(yùn)用行政服務(wù)論的思想。本文以公安機(jī)關(guān)的基層派出機(jī)構(gòu)即公安派出所做出的外部行政行為為例，探討行政服務(wù)論在公安工作中應(yīng)該如何應(yīng)用。之所以選擇公安派出所作為研究的視角，是考慮到公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)龐大復(fù)雜，派出所是公安機(jī)關(guān)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)，平時(shí)的工作與行政相對(duì)人接觸非常頻繁，具有典型性。在進(jìn)行進(jìn)一步的分析之前，有一個(gè)問(wèn)題要說(shuō)明，之所以將刑偵民警的刑事執(zhí)法工作也放在本文中用行政法的理論進(jìn)行分析，是考慮到雖然公安工作中刑事執(zhí)法與普通治安行政工作的內(nèi)容和法律依據(jù)有所不同，但是作為國(guó)家公務(wù)人員都要受到行政法的規(guī)制，行政法性質(zhì)從“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變對(duì)公安刑事執(zhí)法工作也存在著潛移默化的影響。在我國(guó)，根據(jù)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各個(gè)部門(mén)的工作內(nèi)容及性質(zhì)的不同，分為相對(duì)獨(dú)立的數(shù)個(gè)警種，包括刑警、網(wǎng)警、交警、鐵路警察、環(huán)境警察、經(jīng)偵、技偵等。就公安派出所而言，每個(gè)所內(nèi)根據(jù)轄區(qū)分管工作的不同分為治安民警、刑偵民警、戶籍民警以及內(nèi)勤。

2.1 戶籍警和內(nèi)勤民警

戶籍民警主要針對(duì)常住人口和流動(dòng)人口辦理戶口、身份證、暫住證、開(kāi)處戶籍證明，以及其他戶籍管理活動(dòng)，內(nèi)勤民警對(duì)外的工作是開(kāi)據(jù)無(wú)犯罪紀(jì)錄證明和政審證明等。因此這兩種警種的職能與行政服務(wù)理論是協(xié)調(diào)統(tǒng)一，而且相互促進(jìn)的。在這種偏重于以服務(wù)人民為根本目的的工作中應(yīng)用服務(wù)理論大有裨益。第一，能夠有效弱化管理者與被管理者之間的不平等狀態(tài)，方便工作順利開(kāi)展；第二，提高效率，減少了行政相對(duì)人參與行政的成本，從而吸引更多的行政相對(duì)人積極參與行政，最終有利于行政價(jià)值與行政目的的實(shí)現(xiàn)。

2.2 治安民警

治安民警的工作內(nèi)容最龐雜，就公安派出所而言，包括治安案件的辦理、社區(qū)管理、治安糾紛調(diào)解以及民事調(diào)解。其中，將“行政服務(wù)論”應(yīng)用于社區(qū)管理和民事調(diào)解工作，不僅有利于促進(jìn)警民和諧，加強(qiáng)社會(huì)治安和秩序的管理，而且可以提高群眾對(duì)行政主體的監(jiān)督力度，達(dá)到預(yù)防腐敗的效果。然而，治安民警的職責(zé)并不僅限于此。治安民警平時(shí)需要處理大量不同類型的治安案件，他們經(jīng)常面對(duì)的是受侵害人和不遵守法律的違法者，而隨著服務(wù)論的思想深入治安執(zhí)法領(lǐng)域，由此引發(fā)的問(wèn)題是，服務(wù)的對(duì)象應(yīng)該是違法行為人還是受侵害人？想解決這一問(wèn)題，首先要回歸行政服務(wù)論中“服務(wù)”的含義。服務(wù)是指一切以行政相對(duì)人的利益和社會(huì)公共利益為根本，使行政相對(duì)人平等的參與行政活動(dòng)。因此，筆者認(rèn)為，在治安案件中，是無(wú)法做到平等的看待違法侵害人與受害人的。因?yàn)?，違法侵害人與受害人代表各自不同的利益，雙方利益不能夠調(diào)和，所以要訴諸法律，而違反行政法規(guī)本身就是對(duì)國(guó)家公共利益的違反，法律規(guī)定了對(duì)這一類人的處罰規(guī)定，從法律的角度來(lái)看，是不可容許違法行為出現(xiàn)的，一旦出現(xiàn)，必將制裁。所以，在處理治安案件的過(guò)程中，如果一味強(qiáng)調(diào)為行政相對(duì)人服務(wù)，強(qiáng)調(diào)其平等參與行政，顯然有違相關(guān)法律立法初衷，不能體現(xiàn)法律的公平與正義。不過(guò)，在這里還要再說(shuō)明一點(diǎn)，在大部分的治安案件中，涉及民警行使自由裁量權(quán)的情況很多，這個(gè)自由裁量的度，要如何權(quán)衡，也體現(xiàn)不同價(jià)值傾向的取舍。筆者認(rèn)為，在這類案件的辦理過(guò)程中，要充分考慮違法侵害人的行政法相對(duì)人的地位，在嚴(yán)格遵照相關(guān)法律規(guī)定處理案件的同時(shí)，也要根據(jù)具體案件的實(shí)際情況，合理行政，兼顧行政相對(duì)人（受害者和侵害人）的雙重利益并考慮相關(guān)因素，排除主觀對(duì)違法侵害人不滿的態(tài)度，從而達(dá)到既體現(xiàn)服務(wù)論的價(jià)值理念也能夠達(dá)到嚴(yán)厲懲戒打擊違法行為的目的，二者不可偏執(zhí)。決不允許出現(xiàn)“行政服務(wù)論”大行其道，處理案件不依法的情況。

2.3 刑偵民警

刑偵民警的工作較為單一且嚴(yán)肅。其職責(zé)是辦理涉嫌違反刑法的嚴(yán)重危害公共利益及社會(huì)秩序的案件。作為刑事執(zhí)法人員，除了受行政法規(guī)制外，在刑事偵查階段，要嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家制定的《刑事訴訟法》辦理案件。刑偵民警的首要職責(zé)是預(yù)防和懲罰犯罪。犯罪是社會(huì)危害性極大的行為，必須嚴(yán)厲打擊懲罰，不可姑息，不可縱容。筆者認(rèn)為，刑事執(zhí)法領(lǐng)域，不適合應(yīng)用“行政服務(wù)論”，雖然刑偵民警也是公務(wù)人員，需要受到行政法的規(guī)制，但由于其工作的特殊性質(zhì)，他們要遵守《刑事訴訟法》等一系列法律，按照法律的剛性規(guī)定辦事，這是他們的首要職責(zé)和使命。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，懲罰犯罪同樣是在為人民和社會(huì)服務(wù)，為什么不適合應(yīng)用“行政服務(wù)論”？筆者認(rèn)為，此“服務(wù)”并非彼“服務(wù)”。為人民服務(wù)中的“服務(wù)”是最廣泛意義上的服務(wù)，而具體到各個(gè)領(lǐng)域之后，“服務(wù)”的理念必然根據(jù)不同領(lǐng)域的特點(diǎn)細(xì)化其要求，不能夠?qū)⑿虃擅窬ぷ鞯某晒?jiǎn)單的依據(jù)犯罪嫌疑人的評(píng)價(jià)，這樣做既不合理也不符合客觀實(shí)際，如果將行政服務(wù)論應(yīng)用于刑偵領(lǐng)域，將適得其反。

3 總結(jié)

在各地公安工作中，“民意領(lǐng)跑警務(wù)”，“警民和諧”等口號(hào)屢見(jiàn)不鮮，有些地區(qū)還用群眾滿意度作為各轄區(qū)工作質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。顯然，這些口號(hào)背后的價(jià)值理念值得尊重和發(fā)揚(yáng)，有利于改善公安工作作風(fēng)，提高公安機(jī)關(guān)在人民心中的地位，但是不加區(qū)分的以過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)的滿意度來(lái)評(píng)判全部公安工作，以服務(wù)的目的定性各類公安工作，是不符合客觀實(shí)際的。

為了更好的處理以上問(wèn)題，可以從兩個(gè)角度進(jìn)行調(diào)整：一是將這種依靠群眾滿意度來(lái)評(píng)判的“小”服務(wù)兼并到為社會(huì)公共利益服務(wù)的“大”服務(wù)中，防止因小失大。二是根據(jù)公安工作的內(nèi)容和性質(zhì)進(jìn)行合理的劃分，對(duì)偏向于“服務(wù)”目的和“管理”目的工作進(jìn)行區(qū)分，在價(jià)值、認(rèn)識(shí)和評(píng)判上區(qū)別對(duì)待。如此才更加有利于提高公安工作的質(zhì)量，更好的對(duì)社會(huì)公共秩序進(jìn)行服務(wù)和管理，促進(jìn)理論與實(shí)踐的結(jié)合。

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