建立耕地保護(hù)利益引導(dǎo)機(jī)制的意義探討

高磊

摘 要：隨著城市建設(shè)需求的發(fā)展，耕地被占用的比例逐漸極大，造成了人地之間嚴(yán)重的矛盾沖突。文章首先分析了耕地保護(hù)利益機(jī)制作用的發(fā)揮，然后分析了耕地保護(hù)利益機(jī)制的缺失。

關(guān)鍵詞：耕地；利益保護(hù)；機(jī)制

保護(hù)耕地的本質(zhì)是保護(hù)我們賴以生存的環(huán)境，我國(guó)總占地面積雖然大，但是人均耕地面積卻非常小，產(chǎn)生了嚴(yán)重的人地矛盾。與其他國(guó)家相比，我國(guó)目前制定的耕地保護(hù)制度非常的嚴(yán)格，但是還沒(méi)有取得良好的效果，缺乏科學(xué)有效的管理手段。而在耕地保護(hù)制度中引入利益機(jī)制對(duì)于耕地保護(hù)有促進(jìn)作用。

1 耕地保護(hù)利益機(jī)制作用

1.1 開(kāi)發(fā)和整理補(bǔ)充耕地制度

開(kāi)發(fā)和整理補(bǔ)充耕地制度包括省際間的易地開(kāi)發(fā)整理和省區(qū)行政區(qū)域內(nèi)部的開(kāi)發(fā)整理。在我國(guó)的《土地管理法》第三章第三十三條規(guī)定：個(gè)別省直轄市確因土地后備資源匱乏" 新增建設(shè)用地后"新開(kāi)墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的"必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)墾耕地的數(shù)量進(jìn)行易地開(kāi)墾[1]。這項(xiàng)規(guī)定對(duì)耕地保護(hù)還有一定的局限性，可以加強(qiáng)省際間的易地耕地的開(kāi)發(fā)和整理。有些地區(qū)的耕地資源儲(chǔ)備雖然比較充足，但是建設(shè)用地一旦加大后，就有可能造成耕地資源的不平衡，這些地區(qū)到其他的省進(jìn)行易地耕地資源的來(lái)發(fā)和建設(shè)，已完成耕地指標(biāo)。易地開(kāi)發(fā)整理能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏的利益機(jī)制，在完成缺一補(bǔ)上有很好的效果，同時(shí)供地方不花錢得到了一定質(zhì)量和數(shù)量的耕地或因出售建設(shè)占用耕地指標(biāo)而獲得財(cái)政收入。除了省際易地開(kāi)發(fā)整理以外，還可以在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)部進(jìn)行耕地的開(kāi)發(fā)和補(bǔ)充。如果有些省的建設(shè)用地占用了大量的耕地，造成了耕地總量出現(xiàn)不平衡，可以在本省行政區(qū)域內(nèi)其他的市或縣區(qū)購(gòu)買建設(shè)占用耕地指標(biāo)。

1.2 糧食補(bǔ)貼政策

糧食補(bǔ)貼政策也是國(guó)家為了保護(hù)耕地做出的一項(xiàng)重要的決策。一直以來(lái)，國(guó)家不僅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)加大了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，提高了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)值，同時(shí)在農(nóng)產(chǎn)品流通方面也給與了很大的支持。這些措施都是為了切實(shí)的保障農(nóng)民的利益而實(shí)施的。目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到后工業(yè)發(fā)展的階段，工業(yè)的發(fā)展已經(jīng)超出了農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平。這與我國(guó)一直存在的農(nóng)業(yè)和工業(yè)剪刀差有關(guān)，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)或?qū)r(nóng)業(yè)部門課征高稅等手段"間接或直接地把農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門[2]。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，這種差距表現(xiàn)在農(nóng)民需要花更多的前去購(gòu)買工業(yè)品，而在出售農(nóng)產(chǎn)品時(shí)只能獲得很少的錢。由于工農(nóng)業(yè)剪刀差的客觀存在，農(nóng)業(yè)剩余價(jià)值源源流入工業(yè)，工業(yè)不斷發(fā)展，而中國(guó)廣大農(nóng)民卻成了利益犧牲者。從而導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格比較低，農(nóng)民靠農(nóng)耕不能賺錢就會(huì)外出打工，留守農(nóng)村的是一些老人、婦女和兒童，而留守的老人、婦女和兒童又無(wú)法進(jìn)行農(nóng)耕，最終導(dǎo)致大量的耕地被閑置和荒廢。糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施有效的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，部分農(nóng)民也回歸到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中，對(duì)耕地保護(hù)起到了很好的促進(jìn)作用。

1.3 新增建設(shè)用地由中央和地方分層進(jìn)行有償使用

目前，我國(guó)的新增建設(shè)用地實(shí)行的是有償使用制度，具體有中央和地方共同上繳費(fèi)用。2012年國(guó)家頒布了新的《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)資金使用管理辦法》，原有的辦法也同時(shí)廢止。在土地的政治工作過(guò)程中，資金費(fèi)用的使用和管理出現(xiàn)了一些問(wèn)題，經(jīng)過(guò)各方面的考察、調(diào)研和分析，對(duì)原有的辦法進(jìn)行了修訂。新的辦法加強(qiáng)了資金的使用和管理，通過(guò)明確新增費(fèi)用預(yù)算管理形式和調(diào)整新增預(yù)算支出管理方式提高了新增費(fèi)用的使用效率。這一重要的修訂主要是因?yàn)樵谠械霓k法實(shí)施的過(guò)程中，出現(xiàn)了一些不利于耕地保護(hù)的現(xiàn)象。例如：建設(shè)單位如果能夠開(kāi)發(fā)一些公共的基礎(chǔ)設(shè)施，地方就會(huì)以低價(jià)或零價(jià)供出耕地，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)生大量的損失。中央和地方共同有償使用新增建設(shè)用地，不僅能夠保障了一定數(shù)量的建設(shè)用地，也保護(hù)了耕地資源，促進(jìn)了耕地資源總量的動(dòng)態(tài)平衡。

2.耕地保護(hù)中利益機(jī)制的缺失

2.1 耕地總量動(dòng)態(tài)平衡中利益機(jī)制的缺失

目前，我國(guó)有些省份的耕地資源本來(lái)就不足，在再加上大量的建設(shè)占用耕地，導(dǎo)致這些省份的耕地總量動(dòng)態(tài)出現(xiàn)了嚴(yán)重的不平衡。然而有些省份的耕地儲(chǔ)備資源相對(duì)又比較充足，為此我國(guó)出臺(tái)了易地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地制度和省際內(nèi)部開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地制度。一些縣區(qū)地處平原地區(qū)，建設(shè)用地已經(jīng)占用了大量的耕地資源，這些縣區(qū)就可以從山區(qū)或丘陵地區(qū)購(gòu)買建設(shè)占用耕地指標(biāo)，很多地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始在采用這種方式來(lái)平衡耕地總量動(dòng)態(tài)。這種利益機(jī)制雖然有一定的作用，但是也導(dǎo)致有些地區(qū)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的面積不斷的減少[3]。還有的地區(qū)在耕地保護(hù)上有突出性的效果，但是如果沒(méi)有其他的省份到該地區(qū)購(gòu)買建設(shè)占用耕地指標(biāo)，該地區(qū)的耕地保護(hù)的利益就會(huì)缺失。

2.2 糧食補(bǔ)貼中利益機(jī)制的缺失

糧食補(bǔ)貼是耕地利益保護(hù)機(jī)制中重要的一項(xiàng)利益機(jī)制。糧食補(bǔ)貼額度的大小，直接影響到利益機(jī)制作用的發(fā)揮。實(shí)行糧食補(bǔ)貼以后，打工賺錢少的部分農(nóng)民逐漸的回歸到土地上進(jìn)行耕作，平衡了打工和農(nóng)耕之間收入的差距。而有些農(nóng)民原本就一直依靠農(nóng)耕獲取經(jīng)濟(jì)來(lái)源，糧食補(bǔ)貼調(diào)動(dòng)了他們的積極性，可以獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益。有些外出打工者如果能夠賺更多的錢，耕地會(huì)被轉(zhuǎn)化為其他的盈利模式，比如種樹(shù)等等。由此可見(jiàn)，糧食補(bǔ)貼的利益的多少會(huì)直接影響到利益機(jī)制的作用是否能夠充分的發(fā)揮，如果糧食補(bǔ)貼的額度不高，農(nóng)民回歸農(nóng)田的積極性必然不會(huì)高，就會(huì)導(dǎo)致大量的耕地被閑置。

3.結(jié)束語(yǔ)

耕地資源不是個(gè)人的，也不是政府的，而是整個(gè)社會(huì)的，為此國(guó)家政府和個(gè)人都應(yīng)該積極的參與到耕地保護(hù)中，以保證糧食的安全和社會(huì)的穩(wěn)定，使得耕地資源能夠滿足世世代代人們的生活需求。通過(guò)建立耕地保護(hù)利益機(jī)制是在體現(xiàn)國(guó)家財(cái)政公平的前提下，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)做出的重要決策。隨著社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，耕地保護(hù)利益機(jī)制將會(huì)得到不斷的完善，在耕地保護(hù)上會(huì)有更加明顯的成效。

參考文獻(xiàn)

[1] 雍新琴，舒幫榮，陳龍高，渠立權(quán)，梅艷. 耕地保護(hù)縣域補(bǔ)償機(jī)制研究[J]. 資源科學(xué). 2013（09）

[2] 于洋，董寶池，張今華. 吉林省耕地保護(hù)補(bǔ)償分區(qū)的實(shí)證研究[J]. 湖北農(nóng)業(yè)科學(xué). 2013（17）

[3] 李武艷，徐保根，趙建強(qiáng)，王曉嶺. 加拿大農(nóng)地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制及其啟示[J]. 中國(guó)土地科學(xué). 2013（07）