淺析無效行政行為及其效力

王貝貝

摘 要：無效行政行為在日常生活中頻發(fā)，然而從我國目前行政法體系來看，并不能沒有系統(tǒng)的規(guī)范無效行政行為的相關(guān)制度，也沒有確定的理論來解釋如何規(guī)范無效行政行為。并且在現(xiàn)代高校中行政法教學(xué)過程中，很多時(shí)候并沒有涉及到無效行政行為。不同無效行為對(duì)事件產(chǎn)生的效力是不同的，對(duì)于無效行政行為是否具有共定力學(xué)界仍有不同的看法，因此如何判定無效行政行為成為核心問題。

關(guān)鍵詞：無效行政行為；行政法；共定力；判定

“依法治國”是我國的基本國策之一，對(duì)我國所有工作的進(jìn)行有著指導(dǎo)性作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，以人為本的思想越發(fā)的顯得突出。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)行政行為出現(xiàn)問題的情況，例如無效行政行為。但相對(duì)于其他權(quán)力行為，行政行為的效力較大，并且我國目前并沒有一個(gè)系統(tǒng)的規(guī)范無效行政行為的制度體系，因此又時(shí)候人民群眾的利益并不能得到有效的保障。完善無效行政行為的相關(guān)制度，對(duì)保障人民有效權(quán)利是十分重要的，因此學(xué)界應(yīng)當(dāng)加大對(duì)此方面內(nèi)容的研究。

1 無效行政行為的基本內(nèi)涵

1.1 無效行政行為的基本內(nèi)涵

最早關(guān)于無效行政行為的解釋來源于德國法律，從漢語詞語意思的層面來看，“無效”的意思就是沒有效果，因此無效行政行為就是指沒有效果的行政行為，即此行政行為不具備效力。無效行政行為中最重要的問題是承認(rèn)想行政權(quán)力相對(duì)人的抵抗權(quán)力。以民法理論為基礎(chǔ)，無效行政行為是現(xiàn)代民法理論對(duì)行政法的滲透，并且無效行政行為需要從有廣義的一面，也有狹義的一面。從廣義的解釋來看，是從對(duì)其效力的否定程度來判斷的，根據(jù)效力影響的不同，一般分為 “無效”“可撤銷”“效力未定”三種情況。而從狹義層面的解釋來看，一般我們可以把它分成“自始無效、當(dāng)然無效、確定無效”三種。如果我們把狹義與廣義的解釋結(jié)合起來，以此作為判斷無效行政行為的理論，我們應(yīng)當(dāng)肯定無效行政行為，并且也需要從廣義和狹義的層面來對(duì)其進(jìn)行理論劃分。

廣義的一面，無效行政行為就是否定批判行政行為，一般來說導(dǎo)致行政行為無效的最常見原因是違法。由于我國目前尚未有對(duì)其的確定性規(guī)定，因此借鑒國外相關(guān)法律規(guī)定來看，這一層面上的無效行政行為可以表現(xiàn)為法定無效，被宣告無效，被撤銷，從而失去了基本的效力，或者因?yàn)閺U除而失去效力等等。

從狹義的層面看，這一概念指的是此行政行為從開始到結(jié)束都不具有效力，不具備法律性質(zhì)和法律的約束力，因此作為行政權(quán)力的執(zhí)行者行政機(jī)關(guān)就不得執(zhí)行，并且行政權(quán)力的相對(duì)人也可以因此而不服從權(quán)力要求，可以隨時(shí)要求其成為無效行政行為。從學(xué)界研究看，很多對(duì)無效行政行為的研究都集中在狹義無效方面，因?yàn)檫@一層面上行政行為是否具備效力，直接關(guān)涉到大眾利益所在。

1.2 無效行政行為的基本特征

首先從無效行政行為的自身性質(zhì)來看，無效行政行為從開始時(shí)就不具備法律效力，并且無論行政機(jī)關(guān)和行政的相對(duì)人對(duì)此是否知情，或者是否提出自己的見解，這一行政行為都是無效的。因此由無效行政行為影響而產(chǎn)生的各種事件、事實(shí)都不是有效的，不被法律所承認(rèn)。所以在這種前提下，一旦進(jìn)入法院宣判后，被判為無效行政行為，那么所有因此而產(chǎn)生的一些列事實(shí)，帶來的問題都是不具備法律效應(yīng)的，可以當(dāng)做一切都沒有發(fā)生過。

從無效行政行為的約束力來看，首先無效行政行為由于其不具備法律效應(yīng)，因此是不具有約束力的，因此行政機(jī)關(guān)可以不執(zhí)行行政行為，而行政人也可以不收約束，不用履行相關(guān)義務(wù)，并且不用因?yàn)椴粓?zhí)行而承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任。由于無效行政行為從一開始就沒有效力，不具備法律效應(yīng)，所以不管相對(duì)人之前是否知情，都不能改變其性質(zhì)，因此也不會(huì)因?yàn)橄鄬?duì)人何時(shí)知曉情況而影響其性質(zhì)。同時(shí)，由于無效行政行為沒有效力，因此也就沒有確定力，所以相對(duì)人就可以拒絕執(zhí)行，并且可以向相關(guān)部門申請(qǐng)宣布此行政行為無效，不受時(shí)間限制。

從無效行政行為而產(chǎn)生的后果看，由于行政行為是無效的，當(dāng)被國家機(jī)關(guān)正式宣告無效后，如果相對(duì)人因此造成了損失，那么在此之前對(duì)相對(duì)人所造成的一切損失都應(yīng)當(dāng)賠償，因此相對(duì)人也不需要執(zhí)行相關(guān)義務(wù)。但有一種情況時(shí)需要注意的，如果之前相對(duì)人通過該行政行為獲取了相關(guān)利益，那么如果在認(rèn)定行政行為在發(fā)布的出發(fā)點(diǎn)上是善意的話，那么應(yīng)當(dāng)以信賴保護(hù)原則為基礎(chǔ)，對(duì)此既往不咎；但如果與公共利益有關(guān)，為了保護(hù)公共利益不受損傷，那么獲益就應(yīng)當(dāng)回收，以彌補(bǔ)公共利益所受到的損失，而且如果在此過程中無形中對(duì)善意相對(duì)人造成了損失，那么也應(yīng)當(dāng)給予賠償。

2 區(qū)分無效行政行為與類似概念

2.1 無效行政行為與撤銷行政行為

對(duì)行政行為進(jìn)行撤銷是因?yàn)樾姓袨橐呀?jīng)產(chǎn)生了法律效力，并且已經(jīng)產(chǎn)生了一些后果，但在這一過程中出現(xiàn)了違法行為，那么相關(guān)權(quán)利機(jī)關(guān)可以依法對(duì)其進(jìn)行撤銷，破壞其法律效力，阻止違法行為的繼續(xù)。撤銷行政行為一般有以下兩點(diǎn)原因，一是行政行為的主體、內(nèi)容、程序中存在違法行為，只要其中一個(gè)要點(diǎn)出現(xiàn)問題，權(quán)利機(jī)關(guān)就有可能撤銷這一行政行為，以避免事態(tài)的擴(kuò)大。其次是行政行為不當(dāng)所導(dǎo)致的，根據(jù)我國法律規(guī)定，“人民法院不得以行政行為不當(dāng)為由撤銷該行政行為，而有權(quán)的行政機(jī)關(guān)可依法予以撤銷。”[1]行政行為撤銷有時(shí)與無效行政行為在基本性質(zhì)上有類似之處，因?yàn)閺钠浠拘再|(zhì)的劃分來看，都受到法律認(rèn)可，并且在撤銷后，二者有著一樣的結(jié)果，即無效，但二者仍然存在一定的區(qū)別。

首先，在共定的范疇上不同。無效行政行為一旦被相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)定為無效后，從行為發(fā)生之處到結(jié)束，所有產(chǎn)生的行為都不具有法律效力。但撤銷行政行為在接到被撤銷命令之前所發(fā)生的行為，是被法律承認(rèn)的，因而具有共定力，其效力可以一直作用到被撤銷為止。其次從行為發(fā)生后果來看，無效行政行為下相對(duì)人可以不服從，行政機(jī)關(guān)也不得執(zhí)行，任何人可以隨時(shí)認(rèn)定其為無效，從而相對(duì)人可以否定權(quán)利和義務(wù)。但可撤銷行政行為在被撤銷之前具有效力，對(duì)相對(duì)人有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。

2.2 無效行政行為與行政行為廢止

行政行為廢止是指行政行為在生效之處是沒有瑕疵行為的，符合法律基本規(guī)范，但可能在運(yùn)行過程中，考慮到進(jìn)一步的法律約束和來自實(shí)施過程中的客觀因素，導(dǎo)致其被廢止，自廢止以后才喪失效力。行政行為在接受到廢止命令后，其效力只能向后繼續(xù)發(fā)生，在此之前，行政行為不受影響。簡單說來，就是相對(duì)人如果在廢止之前因?yàn)樾姓袨槭艿綋p失，在被廢止后也不能獲取補(bǔ)償，同樣獲取的利益也不予收回，但也不能繼續(xù)憑借此獲得利益。但如果是無效行政行為的話，相對(duì)人在此之前所受到的損失可以依法提出賠償要求，行政主體也應(yīng)當(dāng)給予相對(duì)人一定賠償。

2.3 無效行政行為與行政行為不成立

行政行為不成立是為行政行為不存在的另一種說法。在關(guān)于對(duì)行政行為不成立的具體認(rèn)定中，不同地區(qū)的學(xué)者仍有不同看法。但從目前國內(nèi)主流觀點(diǎn)看，一般都認(rèn)可這一看法，即認(rèn)為行政行為不成立包括一些由非行政機(jī)關(guān)發(fā)布的行為，還沒有進(jìn)行實(shí)踐的行政行為，性質(zhì)上不完全屬于行政行為的行為等等。行政行為不成立產(chǎn)生的后果和影響在很多時(shí)候與無效行政行為都類似，但二者之間仍舊存在很多明顯區(qū)別。

首先從行政行為的構(gòu)成要素來看，無效行政行為是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布，已經(jīng)處于進(jìn)行中的行為，因此無論其是否有效，其已經(jīng)構(gòu)成一種行政行為，但可能因?yàn)樵诎l(fā)布的之前對(duì)一些應(yīng)當(dāng)考慮到的因素有所欠缺，并且在過程中可能出現(xiàn)失誤，從而對(duì)行政行為的最終效力產(chǎn)生影響，從而成為無效的行政行為。但行政行為不存在是說明改行為在進(jìn)行前就已經(jīng)缺乏成為行政行為的要素，所以從原則上來看這就失去成為行政行為的條件，因此稱之為行政行為不存在或不成立。

其次，從行為的效力看，無效行政行為需要經(jīng)過法定機(jī)關(guān)進(jìn)行接觸，并且在形式上也需要走法律程序來予以消除。而對(duì)于不成立、不存在的行政行為，其本身就是不符合法律規(guī)定的存在，因此任何人和單位都不需要遵循，因此也不需要走法律程序來對(duì)其進(jìn)行接解出。

同時(shí)從法律程序來看，行政行為不成立不能提起行政訴訟，因?yàn)槠鋸谋旧硇再|(zhì)來說就不屬于行政行為。但無效行政行為在形式上仍舊屬于行政行為，因此可以提起行政訴訟，行政機(jī)關(guān)和法院也需要按照程序進(jìn)行，不得駁回。

2.4 無效行政行為與行政行為違法

無效行政行為相對(duì)的是有效行政行為，無效并不帶表其違法，只是從效力上對(duì)行政行為進(jìn)行評(píng)判。二者的區(qū)別主要在行政行為無效可能因?yàn)槎喾N原因產(chǎn)生，違法只可能是其中一點(diǎn)原因。行政行為違法是對(duì)法律體系的破壞。其次，行政行為違法會(huì)造成一定的不利后果，但無效行政行為只是不符法律規(guī)定和其他規(guī)定，但不一定會(huì)產(chǎn)生不利影響。同時(shí)，行政行為違法會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任，而且會(huì)受到法律的制裁，但無效行政行為不一定會(huì)產(chǎn)生直接的法律后果，因此也不一定會(huì)受到法律的制裁。

3 判定無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)

無效行政行為與其相似的概念是我們需要注意的辨析，在日常面對(duì)的行政行為中，如何判斷其為無效行政行為呢？一般來說，從大陸法系的標(biāo)準(zhǔn)來看，存在著不同的標(biāo)準(zhǔn)。但目前基本被認(rèn)可的理論仍舊是“重大且明顯瑕疵說”。但在具體的實(shí)施過程中，單單憑借這種一般像的衡量性標(biāo)準(zhǔn)去判定行政行為是否無效，是不嚴(yán)謹(jǐn)且不夠科學(xué)的。所以應(yīng)當(dāng)從以下幾方面來討論行政行為的有效性與無效性。

首先是在主體上是否具有瑕疵，因?yàn)檫@點(diǎn)導(dǎo)致的行政行為無效主要表現(xiàn)在四方面。一是發(fā)布行政行為的主體本身不具有發(fā)布行政行為的資格；二是越權(quán)發(fā)布行政行為；三是一些機(jī)關(guān)雖然在性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)，但不具有合法的組織結(jié)構(gòu)；四是行政主體在不具有自己意志能力之下發(fā)布的行政行為，這種情況一般相對(duì)少見。這四種情況都會(huì)導(dǎo)致行政行為的無效。

其次是權(quán)限方面的瑕疵，表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)越權(quán)實(shí)施相關(guān)行為，下級(jí)行政機(jī)關(guān)不可以越權(quán)實(shí)施上級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，不同地區(qū)的行政機(jī)關(guān)不能互相干涉行政權(quán)力，否則也會(huì)導(dǎo)致行政行為無效

內(nèi)容瑕疵也會(huì)導(dǎo)致行政行為的無效，常見情況有行政內(nèi)容涉及違法犯罪，實(shí)施內(nèi)容在事實(shí)上為不可能實(shí)現(xiàn)或是不符合法律規(guī)定，相對(duì)人也不一定明確。

形式上的瑕疵。一般來說，符合規(guī)定的行政行為發(fā)布需要明確的書面說明，缺乏書面證明則可能導(dǎo)致行政行為無效。而有時(shí)在具備書面證明的情況下，缺少關(guān)鍵要素也會(huì)導(dǎo)致行政行為無效，例如署名不清等等。

這些都是常見判定行政行為無效的基本方式，除此之外，在行政行為程序的過程中產(chǎn)生問題也是可能導(dǎo)致行政行為無效，都是值得關(guān)注的。

4 無效行政行為的效力研究

我們知道，無效行政行為也會(huì)產(chǎn)生一定效力，在實(shí)踐的過程中對(duì)于無效行政行為一般會(huì)采取依法判斷無效和確認(rèn)無效兩種方式。

從依法判斷無效來看，具有嚴(yán)重瑕疵的行政行為，本身有違法律精神，因此就是無效的，無需撤銷或者再確認(rèn)無效。因而這種行政行為也就不存在效力。

其次，對(duì)于行政行為中出現(xiàn)重大違法行為，可以確認(rèn)無效，是其由始至終不具備法律效力，比撤銷行政行為的程度更加嚴(yán)重。在具體的判斷過程中，基本標(biāo)準(zhǔn)就是是否有重大違法行為。而在具體實(shí)施過程中，會(huì)綜合判斷各種因素，從主體、內(nèi)容、形式上的不同違法行為所產(chǎn)生的后果來進(jìn)行判斷。對(duì)于一般違法行為可以適當(dāng)補(bǔ)正或撤銷，而面對(duì)較為嚴(yán)重的違法行為，就必須宣告無效，否定其所有法律效力，終止其不良的影響。

參考文獻(xiàn)

[1]李冬云.論無效行政行為及相關(guān)問題[J].黑龍江社會(huì)科學(xué).2004年第4期