淺析我國(guó)目前森林采伐限額制度存在的問(wèn)題

安玉澤

摘 要：隨著集體林權(quán)制度改革和《森林法》的修改，我國(guó)實(shí)施森林采伐限額制度的實(shí)踐顯示，雖然該項(xiàng)制度本身的價(jià)值是不容懷疑的，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該項(xiàng)制度與林業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益明顯， 面臨著一系列的問(wèn)題，所以森林采伐限額制度改革迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：森林采伐；采伐限額；采伐制度

森林采伐是森林經(jīng)營(yíng)措施中的重要手段之一。合理的采伐不僅可以獲得木材，而且可以使森林的生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)和加強(qiáng)，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。實(shí)行森林限額采伐是我國(guó)森林法規(guī)定的一項(xiàng)保護(hù)和發(fā)展森林資源的基本制度，也是國(guó)家控制森林資源消耗的重要手段。在五六十年代，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，森林被大面積采伐，導(dǎo)致了森林蓄積量的嚴(yán)重下降和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重惡化，為此，我國(guó)制定的《森林法》規(guī)定了森林采伐限額制度，以控制森林采伐總量來(lái)遏制森林濫伐現(xiàn)象，這在一定程度上起到了非常良好的效果，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該項(xiàng)制度與林業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益明顯，采伐限額制度的執(zhí)行甚至采伐限額制度本身都面臨著許多需要考慮的問(wèn)題。

1 采伐限額編制依據(jù)的準(zhǔn)確性受到質(zhì)疑

毫無(wú)疑問(wèn)，科學(xué)而準(zhǔn)確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達(dá)到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，如果采伐限額的編制本身就是不準(zhǔn)確的，森林采伐限額制度的功能就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。對(duì)于商品林年伐量的確定要用生長(zhǎng)量控制采伐量，除了突然遭受嚴(yán)重災(zāi)害需要及時(shí)清理跡地或進(jìn)行搶救性采伐外，年伐蓄積一般不能超過(guò)年凈生長(zhǎng)量；對(duì)于生態(tài)公益林，要在法規(guī)、條例和規(guī)程允許的范圍內(nèi)，根據(jù)不同林種的特點(diǎn)和林分的實(shí)際情況，只能進(jìn)行更新或改造性采伐。由于森林資源本身的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，森林資源的數(shù)量、質(zhì)量及內(nèi)在結(jié)構(gòu)都處于不斷地變動(dòng)之中，這種特點(diǎn)決定了行政轄區(qū)或經(jīng)營(yíng)單位制定森林年采伐量的復(fù)雜性。

2 超限額采伐現(xiàn)象存在

森林采伐限額作為國(guó)家對(duì)森林和林木采伐限定的最大控制指標(biāo)，是具有法律強(qiáng)制力的，任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守。但通過(guò)每年的限額審查工作發(fā)現(xiàn)，由于受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使和對(duì)林業(yè)資源保護(hù)重視不夠等，仍然有一些單位和個(gè)人出現(xiàn)超限額采伐現(xiàn)象，而且?guī)缀趺磕甓加?。雖然國(guó)家法律明文制定了相關(guān)的處罰條例和措施，但是仍舊有人逾越法律的界限，做出違法亂紀(jì)的行為。

3 現(xiàn)行森林采伐限額管理政策局限性將逐漸凸現(xiàn)

隨著投資主體的多元化，附著在森林資源上的國(guó)家（或主管部門）的經(jīng)濟(jì)利益日趨減少，采伐管制將逐漸喪失其經(jīng)濟(jì)合理性。社會(huì)資金投資林業(yè)無(wú)疑是利國(guó)利民利己的事情，從所有權(quán)的層面考慮，社會(huì)資金投資林業(yè)所形成的林木應(yīng)當(dāng)屬于投資者所有，他們完全可以按照自己的意志在不損害他人利益的前提下處理自己的林木，這是所有權(quán)的本義也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本義。但是，在采伐限額制度下，社會(huì)資金投資所形成的林木也仍然要受到采伐限額的約束，投資者無(wú)法按照自己的意志行使自己的所有權(quán)，這在客觀上嚴(yán)重妨礙了投資者投資林業(yè)的積極性。

4 憑證采伐制度的執(zhí)行力不從心

經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的森林采伐限額必須分解并分配到森工企業(yè)及林場(chǎng)才能得到落實(shí)，但是指望被分配到采伐指標(biāo)的單位自覺(jué)地按照限額進(jìn)行采伐是不現(xiàn)實(shí)的。因此，為了使限額采伐制度得以執(zhí)行，除了由林業(yè)主管部門對(duì)限額采伐執(zhí)行情況進(jìn)行必要的檢查之外，《森林法》及其實(shí)施條例還規(guī)定了憑證采伐制度?！渡址ā返谌l規(guī)定： 采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木除外?！渡址ā芳捌鋵?shí)施條例還對(duì)林木采伐許可證的核發(fā)權(quán)限作了相應(yīng)的規(guī)定。憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產(chǎn)計(jì)劃進(jìn)行的管理制度，林政部門也正是通過(guò)核發(fā)采伐許可證實(shí)現(xiàn)對(duì)采伐限額的監(jiān)督管理，核發(fā)采伐許可證的部門不得超過(guò)批準(zhǔn)的年森林采伐限額和年度木材生產(chǎn)計(jì)劃發(fā)放采伐許可證。但是，至今為止許多林政部門仍然存在超限額發(fā)證、發(fā)人情證、發(fā)關(guān)系證的情況。另外，依照《森林法》及其實(shí)施條例，國(guó)有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位申請(qǐng)采伐許可證時(shí)，必須提交伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)文件，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家林業(yè)局關(guān)于各省、自治區(qū)、直轄市“十五”期間年森林采伐限額審核意見(jiàn)報(bào)告的通知》 （國(guó)發(fā)[2001]2號(hào)） 進(jìn)一步規(guī)定，集體森林經(jīng)營(yíng)單位和集體經(jīng)營(yíng)組織采伐林木，也必須實(shí)行伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)文件， 經(jīng)林政部門審批通過(guò)后方可領(lǐng)取采伐許可證，采伐作業(yè)必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的調(diào)查設(shè)計(jì)文件進(jìn)行；在采伐過(guò)程中，林政部門還要進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和伐后驗(yàn)收，以保證按許可證及設(shè)計(jì)文件的要求實(shí)施采伐作業(yè)；采伐作業(yè)完成后的當(dāng)年或者次年必須完成更新造林任務(wù)， 核發(fā)采伐許可證的部門應(yīng)當(dāng)組織對(duì)更新面積、樹(shù)種、質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，核發(fā)更新驗(yàn)收合格證，未完成更新造林任務(wù)的單位不能取得采伐許可證。上述規(guī)定不能說(shuō)不詳盡、不完善， 但是，由于森林面積太大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，執(zhí)行上述關(guān)于伐前設(shè)計(jì)審批、伐中檢查、伐后驗(yàn)收的規(guī)定有嚴(yán)格的技術(shù)要求，需要太多的人力物力，執(zhí)行成本太高，基層林政部門幾乎無(wú)法承受，因此，上述規(guī)定在基層實(shí)際上很難得到執(zhí)行。

森林實(shí)行限額采伐，是控制資源消耗，保證森林資源持續(xù)增長(zhǎng)，提高林木采伐管理的重要措施。只要政策、措施得力，管理到位，嚴(yán)格執(zhí)行森林資源采伐限額，森林資源將在繼續(xù)保持面積和蓄積雙增長(zhǎng)的同時(shí)，達(dá)到森林質(zhì)量的整體好轉(zhuǎn)。并在促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)方面，發(fā)揮不可替代的作用，這對(duì)確保森林資源持續(xù)增長(zhǎng)，推進(jìn)林業(yè)兩大體系建設(shè)，保障林業(yè)又快又好地發(fā)展，具有十分重要的意義。

參考文獻(xiàn)

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