自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)災(zāi)后新型多元化援助機(jī)制的構(gòu)建研究——以2009年魯西北特大春旱災(zāi)后恢復(fù)為例

李福奪， 楊興洪

(貴州大學(xué)管理學(xué)院 貴州 貴陽(yáng)550025)

魯西北地區(qū)地處暖溫帶季風(fēng)氣候區(qū)，是我國(guó)重要的糧、棉、水果、油料等的生產(chǎn)基地，但農(nóng)業(yè)災(zāi)害，特別是農(nóng)業(yè)旱災(zāi)頻發(fā)，且影響范圍極廣，是制約該地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要因素之一. 據(jù)統(tǒng)計(jì)，干旱是魯西北地區(qū)發(fā)生年份最多，涉及面積最大的一種自然災(zāi)害，常年遭受旱災(zāi)面積在500 ～700 萬畝之間，占全省所有旱災(zāi)面積的三分之一還多［1］.2009年春，魯西北地區(qū)又發(fā)生了50 a 一遇的特大旱災(zāi)，全地區(qū)農(nóng)田受旱面積達(dá)1700 多萬畝，其中重旱996 萬畝，75%人畜吃水出現(xiàn)緊張，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)600 多億元，可見旱情之嚴(yán)峻［2］. 在這種情勢(shì)下，加強(qiáng)對(duì)該地區(qū)旱災(zāi)的研究，對(duì)于制定防災(zāi)減災(zāi)策略及災(zāi)后恢復(fù)重建具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義. 現(xiàn)階段，魯西北地區(qū)在農(nóng)業(yè)重大旱災(zāi)災(zāi)后救助方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，初步形成了一套行之有效的災(zāi)害管理和救助體系. 但是，在重大旱災(zāi)災(zāi)后重建援助方面尚未形成一套完整的制度體系，致使災(zāi)后援助機(jī)制依然相當(dāng)薄弱，很不成熟. 本文擬就此展開深入探討，以期能為該地區(qū)重大旱災(zāi)災(zāi)后援助機(jī)制的改善提供新的理論依據(jù).

1 研究區(qū)域概況

魯西北是指山東省黃河以北的地區(qū)，包括德州市、聊城市、濱州市(不包括鄒平縣和博興縣)以及濟(jì)南市的商河縣、濟(jì)陽(yáng)縣和東營(yíng)市的河口區(qū)和利津縣(圖1).面積3.2 萬平方公里，人口1700 萬，是山東省重要的工業(yè)基地和較發(fā)達(dá)地區(qū)，以德州為經(jīng)濟(jì)文化交通中心.該地區(qū)屬于溫帶季風(fēng)氣候區(qū)，具有顯著的季節(jié)變化和季風(fēng)氣候特征，屬半干旱大陸性氣候，年干燥度為1.7 ～1.9 之間.總的看，該地區(qū)農(nóng)業(yè)氣候資源較為豐富，適合種植多種農(nóng)作物.年平均氣溫為13.1 ℃，1月份最冷，平均氣溫為－2.5 ℃;7月份最熱，平均氣溫為26.7 ℃.年平均降水量578.4 mm，最多年降水量為1 004.7 mm(信發(fā)，1961)，最少年降水量為187.2 mm(臨清，1992年)，降水分布東南部多于西北部.全年降水近70%集中在夏季，秋季雨量多于春季，春季干旱發(fā)生頻繁，有“十年九春旱”之說［3］.

圖1 魯西北地區(qū)地理位置圖Fig.1 The geographical position of northwest Shandong area

2 多元化援助在魯西北地區(qū)重大旱災(zāi)恢復(fù)中的作用

2.1 多元化援助為災(zāi)后恢復(fù)提供有效的資源補(bǔ)給渠道

旱災(zāi)恢復(fù)是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅僅是簡(jiǎn)單的為災(zāi)區(qū)民眾提供充足的生活用水、為農(nóng)業(yè)系統(tǒng)提供灌溉資源，更重要的是要在災(zāi)后進(jìn)行災(zāi)區(qū)社會(huì)秩序的系統(tǒng)重建. 當(dāng)發(fā)生重大旱災(zāi)時(shí)，災(zāi)區(qū)需要投入大量的資金、人力和物力來解決由此產(chǎn)生的各種問題，因此有必要調(diào)動(dòng)一切社會(huì)性建設(shè)力量來參與和提供幫助［4］.多元化的應(yīng)急社會(huì)援助已成為解決重大災(zāi)害災(zāi)后農(nóng)業(yè)系統(tǒng)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序重建恢復(fù)的重要途徑，其所引入的源源不斷的社會(huì)資本，有利于減輕政府財(cái)政壓力和負(fù)擔(dān)，同時(shí)也為加快災(zāi)后建設(shè)注入了新的活力.

2.2 多元化援助為災(zāi)后政府重建計(jì)劃和規(guī)劃提供政策彌補(bǔ)

魯西北地區(qū)的旱災(zāi)具有發(fā)生頻率高、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、影響范圍廣的特點(diǎn)，災(zāi)害形成及影響的范圍和程度具有高度的離散型和較大的隨機(jī)性，因此很難準(zhǔn)確把握其規(guī)律，這就對(duì)地方政府應(yīng)對(duì)重大旱災(zāi)造成了不小的困難，同時(shí)也提出了更高的要求. 但是，政府作為一個(gè)特殊的服務(wù)機(jī)構(gòu)，其管理職能和效率都存在著自身的局限性，因此往往會(huì)對(duì)整個(gè)災(zāi)區(qū)災(zāi)后恢復(fù)中出現(xiàn)的一些新問題、面臨的新情況難以準(zhǔn)確而全面的把握，導(dǎo)致制定的規(guī)劃和政策也往往會(huì)出現(xiàn)偏失.相比而言，多元化的社會(huì)主體具有某些政府所不具備的優(yōu)越性，此時(shí)引入社會(huì)力量，可以與政府職能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，加之社會(huì)力量是政府和市場(chǎng)之外的第三方力量，可以有效解決災(zāi)區(qū)內(nèi)部需求和外部資源的合理配置問題，使整個(gè)災(zāi)區(qū)災(zāi)后恢復(fù)工作穩(wěn)步推進(jìn)［5］. 此外，社會(huì)援助組織能夠深入災(zāi)區(qū)深入基層，及時(shí)掌握災(zāi)民意愿并及時(shí)傳達(dá)給政府，以便快速解決，這些都可以在一定程度上彌補(bǔ)“政府失靈”，保證救災(zāi)效率.

2.3 多元化援助為災(zāi)后恢復(fù)中的物資流動(dòng)提供多樣監(jiān)督主體

農(nóng)業(yè)重大旱災(zāi)災(zāi)后恢復(fù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要整個(gè)社會(huì)的協(xié)力合作. 災(zāi)害發(fā)生后大宗的社會(huì)物資在各行業(yè)、部門和地區(qū)之間頻繁流動(dòng)就在所難免，此時(shí)，就更加迫切的需要多元化的監(jiān)督主體來實(shí)現(xiàn)對(duì)物資的有效監(jiān)管. 多元化社會(huì)援助組織的有效參與，對(duì)確保物資規(guī)范管理、合理分配，尤其是對(duì)提高物資使用的透明度、增強(qiáng)民眾信任感都將發(fā)揮十分重要的作用. 在發(fā)生重大旱災(zāi)時(shí)，社會(huì)援助組織有效的監(jiān)督控制還能夠協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，保證救災(zāi)效益最大化，對(duì)爭(zhēng)取魯西北地區(qū)抗旱救災(zāi)最后勝利意義重大.

3 魯西北地區(qū)現(xiàn)行旱災(zāi)災(zāi)后援助機(jī)制的缺陷分析

近些年來外部援助已逐漸成為我國(guó)應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的一種新的應(yīng)急模式，也是新時(shí)期推進(jìn)政府社會(huì)治理優(yōu)化改革的新探索. 援助機(jī)制的構(gòu)建與完善對(duì)提高重大旱災(zāi)災(zāi)后農(nóng)業(yè)系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)效率，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)健康、穩(wěn)定發(fā)展有著異乎尋常的意義.農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后應(yīng)急社會(huì)援助的目的在于旱災(zāi)發(fā)生后及時(shí)的幫助農(nóng)戶脫災(zāi)，脫貧，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，由于災(zāi)害援助具有公益性和公共性的特點(diǎn)，因此現(xiàn)行援助體制多以政府財(cái)政救助為絕對(duì)主導(dǎo)，同時(shí)輔以少許的市場(chǎng)保險(xiǎn)和社會(huì)援助. 但現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)旱災(zāi)政府援助體系不完善，機(jī)制不健全，從而表現(xiàn)出援助制度的很多不足.

就拿2009年魯西北地區(qū)特大春旱來說，旱災(zāi)發(fā)生后，該地各級(jí)政府都先后緊急啟動(dòng)了救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，在第一時(shí)間派遣工作組趕赴重災(zāi)區(qū)組織和指導(dǎo)群眾開展抗旱救災(zāi)行動(dòng)，同時(shí)，在山東省政府和各地市政府的統(tǒng)一規(guī)劃下，緊急從黃河調(diào)水近9 500萬m3來緩解旱情［6］. 德州市政府還組建了全市抗旱救災(zāi)及災(zāi)后援助恢復(fù)領(lǐng)導(dǎo)辦公室和駐各縣領(lǐng)導(dǎo)小組，在援助過程中，采取集體援助、干部分擔(dān)到戶的政策，并組織群眾積極主動(dòng)投入到抗旱救災(zāi)的行動(dòng)中.聊城市和濱州市政府在省政府的統(tǒng)一要求下，對(duì)重災(zāi)戶、連災(zāi)戶及特困戶，通過建立專門“災(zāi)害急救檔案”、“干部對(duì)口救援”等措施，從經(jīng)濟(jì)、生活各方面予以扶持和照顧［7］. 盡管采取了上述措施，但在實(shí)際實(shí)施過程中出現(xiàn)了政府財(cái)政資金鏈斷流、援助人員玩忽懈怠、援助資金使用不透明等種種問題，災(zāi)區(qū)恢復(fù)效果并十分不明顯. 可見，高效的旱災(zāi)災(zāi)后援助機(jī)制不能僅僅依靠某一部門，而應(yīng)該是政府援助和社會(huì)援助的有效結(jié)合，同時(shí)配以完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的多元化援助機(jī)制. 但是，就現(xiàn)實(shí)情況而言，魯西北地區(qū)旱災(zāi)援助制度尚存不足和缺失，表現(xiàn)為:

(1)政府災(zāi)害損失援助水平低，災(zāi)民自籌資金困難，災(zāi)后抗旱恢復(fù)物資嚴(yán)重不足. 春旱發(fā)生后，全地區(qū)農(nóng)田受旱面積達(dá)1 700 多萬畝，其中重旱996萬畝，在這之中又有35%的重旱小麥和其他經(jīng)濟(jì)作物出現(xiàn)部分或完全枯死現(xiàn)象，導(dǎo)致絕收;全地區(qū)75%人畜吃水都出現(xiàn)緊張，因缺水導(dǎo)致牲畜死亡1.2 萬頭，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)550 多億元.災(zāi)害發(fā)生后，魯西北災(zāi)區(qū)共接收國(guó)家、山東省政府及各地方政府財(cái)政撥款2.3 億元，其他各省市及企事業(yè)單位和個(gè)人捐款7 900 多萬元. 初期下?lián)艿睫r(nóng)村災(zāi)區(qū)的抗旱救災(zāi)款為1. 8 億元，實(shí)際災(zāi)害補(bǔ)助水平為370 元/戶，按照國(guó)家和山東省重大旱災(zāi)每個(gè)重災(zāi)戶1 500 元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，還有5.5 億元的資金缺口［8］.此外，由于魯西北地區(qū)農(nóng)業(yè)參保率低，農(nóng)民自籌資金渠道有限，導(dǎo)致災(zāi)區(qū)恢復(fù)困難重重.

(2)社會(huì)援助組織發(fā)展遭遇瓶頸，災(zāi)害社會(huì)捐助機(jī)制不完善，捐贈(zèng)資金使用呈現(xiàn)逆向流動(dòng)趨勢(shì).近年來盡管我國(guó)加大了對(duì)社會(huì)援助組織發(fā)展的支持力度，但魯西北及整個(gè)山東地區(qū)的社會(huì)援助組織發(fā)展依然比較緩慢，很不成熟，其根本原因在于配套的相關(guān)法律法規(guī)很不健全，現(xiàn)行與之相關(guān)的法律法規(guī)不僅在結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和體系等方面都存在著很多先天性的不足，而且立法層次也普遍較低，不能對(duì)社會(huì)援助組織的發(fā)展起到關(guān)鍵的支撐作用，這嚴(yán)重壓縮了該地區(qū)社會(huì)援助組織發(fā)展的制度空間. 表現(xiàn)為:1)目前我國(guó)對(duì)于社會(huì)援助組織的建立實(shí)行的是雙重審批制，社會(huì)援助組織要成為獨(dú)立法人就要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位和行政主管單位兩家批準(zhǔn)，復(fù)雜的程序和手續(xù)阻礙了組建進(jìn)程;2)我國(guó)法律對(duì)設(shè)立民間組織法人門檻太高，且不允許在同一地方出現(xiàn)兩個(gè)以上的相同性質(zhì)的民間組織，這就在很大程度上限制了魯西北地區(qū)社會(huì)援助組織的發(fā)展［9］.

另外，社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人捐贈(zèng)是重大旱災(zāi)災(zāi)區(qū)資源(資金、物資等)獲取的重要途徑，它能在很大程度上彌補(bǔ)政府財(cái)政補(bǔ)助不足的問題. 我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)定，企業(yè)或組織的公共性社會(huì)捐贈(zèng)支出在年度利潤(rùn)總額的12%以內(nèi)的部分可以準(zhǔn)予在稅前扣除，超過部分則要繳納25%的所得稅［10］.也就是說按照我國(guó)法律，對(duì)自然人或企業(yè)的義務(wù)捐贈(zèng)行為政府可以給與所得稅方面的適當(dāng)優(yōu)惠，然而，魯西北地區(qū)只有有限社會(huì)慈善組織具有接收捐贈(zèng)資格，捐贈(zèng)渠道過少，使得大量通過其他社會(huì)慈善組織捐贈(zèng)和直接向?yàn)?zāi)區(qū)受災(zāi)群眾捐贈(zèng)的企業(yè)享受不到這項(xiàng)優(yōu)惠政策. 這一體制頑疾大大削弱了企業(yè)捐贈(zèng)的積極性，影響了慈善組織的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，最終會(huì)延誤災(zāi)區(qū)的恢復(fù)進(jìn)程.

春旱發(fā)生后，魯西北地區(qū)各地市及相關(guān)部門共接收善款、物資折合人民幣約7 900 多萬元，但數(shù)字顯示其中75%流入了政府財(cái)政專戶，變成了政府的“額外稅收”［11］.對(duì)于捐款管理，魯西北地方政府大多要求必須先期轉(zhuǎn)入政府賬戶，然后由政府統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一使用;少數(shù)地方政府對(duì)受捐資金不硬性強(qiáng)制轉(zhuǎn)進(jìn)政府專戶，而是為其保留一定的自由使用權(quán)，但要求掌握捐款的社會(huì)組織必須和政府一起赴災(zāi)區(qū)開展抗旱救災(zāi). 然而，社會(huì)捐贈(zèng)的本質(zhì)就是為了彌補(bǔ)政府服務(wù)的缺失而籌集的公共資源，但由于政府大包大攬、模糊了其權(quán)責(zé)和義務(wù)的界限，使得社會(huì)慈善捐款呈現(xiàn)出逆向流動(dòng)的趨勢(shì)，且這種趨勢(shì)還在增強(qiáng)，這削弱了社會(huì)援助的根基，值得深思.

(3)市場(chǎng)化的旱災(zāi)商業(yè)保險(xiǎn)能力不足，再保險(xiǎn)職能缺失.事實(shí)表明，依靠單一的政府財(cái)政收入援助，救災(zāi)效果并不是很明顯，且往往會(huì)出現(xiàn)災(zāi)害的援助水平與受災(zāi)群眾需求不匹配的問題. 春旱發(fā)生后，魯西北各地方政府普遍出現(xiàn)財(cái)政吃緊問題，導(dǎo)致對(duì)災(zāi)害的補(bǔ)償力度都明顯不夠，而且財(cái)政援助支持主要是通過層層下?lián)芫葹?zāi)款項(xiàng)或物資的方式進(jìn)行，但這種資金下?lián)芮廊菀装l(fā)生挪用、貪腐等問題，使最后到達(dá)災(zāi)區(qū)的救災(zāi)資金嚴(yán)重縮水，這也在一定程度上降低了救災(zāi)質(zhì)量，阻礙了災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的恢復(fù).正是由于政府財(cái)政援助的種種缺陷，在對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害展開研究的過程中尋求新的災(zāi)害援助模式也就成為一個(gè)必要的和有意義的話題. 在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，受災(zāi)的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)和農(nóng)民能否得到及時(shí)補(bǔ)償，將直接影響到災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的快速恢復(fù)，直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的安定有序，農(nóng)業(yè)投保就是在這樣的背景下獲得充足援助資本的一種有效途徑［12］.但是一方面由于存在著逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，魯西北地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展相對(duì)滯后，業(yè)務(wù)范圍萎縮，保險(xiǎn)賠償占災(zāi)害損失比例大約在5.6%左右，這個(gè)比例仍然很小;另一方面，農(nóng)民災(zāi)害補(bǔ)償觀念較弱，農(nóng)業(yè)投保意識(shí)不強(qiáng)，整個(gè)魯西北地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合投保率僅僅為20.5%，且大多為糧食作物險(xiǎn)，可見目前該地保險(xiǎn)能力很是不足，再保險(xiǎn)職能嚴(yán)重缺失，不能有效承擔(dān)災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)穆氊?zé).

4 魯西北地區(qū)旱災(zāi)災(zāi)后新型多元化援助機(jī)制的構(gòu)建

新型旱災(zāi)災(zāi)后多元化援助機(jī)制的構(gòu)建要堅(jiān)持科學(xué)布局、合理安排、高效救助的原則，總體思路為:改革政府財(cái)政援助機(jī)制，加大市場(chǎng)化保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)推行力度，降低社會(huì)援助門檻、擴(kuò)大社會(huì)援助范圍，促進(jìn)政府援助、社會(huì)援助和保險(xiǎn)援助相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建“三駕馬車”式的與魯西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的旱災(zāi)災(zāi)后新型多元化援助體制.具體措施如下:

(1)改革政府財(cái)政援助機(jī)制，強(qiáng)化救災(zāi)資金投入與管理，完善相關(guān)法律法規(guī). 省政府要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，緩解各地方政府財(cái)政壓力. 加大救災(zāi)援助貼息貸款投放力度，可以考慮改革救災(zāi)資金援助貼息投放模式，確定山東省農(nóng)村信用社、齊魯農(nóng)發(fā)行等多家銀行從事救災(zāi)援助貼息貸款業(yè)務(wù)，走“政府+社會(huì)組織+農(nóng)戶”的救災(zāi)模式.要強(qiáng)化救災(zāi)援助資金管理力度，提高資金管理使用的透明度，要確保重點(diǎn)，突出效益;要嚴(yán)格執(zhí)行公告、公示和報(bào)賬制度，接受社會(huì)組織和群眾監(jiān)督，保證救災(zāi)援助資金分配、管理、使用的各個(gè)環(huán)節(jié)公開透明;要嚴(yán)格按照省、魯西北各地市要求，專戶儲(chǔ)存，避免資金外流和挪作他用. 同時(shí)，要建立對(duì)救災(zāi)援助資金使用的檢查、監(jiān)督機(jī)制，對(duì)其進(jìn)行階段性審計(jì)，及時(shí)報(bào)告，以避免隨意變更、滯留、擠占和挪用.

為從根本上解決救災(zāi)援助資金的“路途性消耗”問題，阻斷個(gè)別部門和不法個(gè)人投機(jī)倒把、借機(jī)漁利，建議魯西北各地市政府部門發(fā)動(dòng)災(zāi)區(qū)被援助對(duì)象到指定銀行開個(gè)人賬戶，政府財(cái)政將救災(zāi)援助資金通過各級(jí)銀行直接撥付到戶［13］.政府要重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)救災(zāi)援助資金使用的監(jiān)察力度，可以考慮引入社會(huì)力量來參與資金使用監(jiān)督和規(guī)劃，建立較為完備的救災(zāi)援助資金使用監(jiān)督管理機(jī)制. 這樣就能從真正意義上實(shí)現(xiàn)百分之百的救災(zāi)援助資金完成百分之百的救災(zāi)任務(wù)，也可以在很大程度上解決資金逆向流動(dòng)問題.

此外，目前我國(guó)尚未有關(guān)于農(nóng)業(yè)重大旱災(zāi)援助的明確的法律法規(guī)，山東省及魯西北各地市也無正式配套的相關(guān)文件全面概括農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助范圍、援助流程等內(nèi)容.為了能有效進(jìn)行災(zāi)后援助和恢復(fù)工作，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)魯西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后援助的法制建設(shè). 一方面，要建立以農(nóng)民重大旱災(zāi)最低生活保障制度為基礎(chǔ)的完善的社會(huì)援助制度，另一方面，要加快農(nóng)村重大旱災(zāi)援助立法立規(guī)，降低災(zāi)后法律援助門檻，增加法律援助資源，完善法律援助形式，使災(zāi)后援助有法可依，依法辦事，最大限度的保證援助和恢復(fù)效果.

(2)創(chuàng)新社會(huì)援助機(jī)制，加快社會(huì)慈善組織發(fā)展，完善慈善捐款使用和監(jiān)督制度，增強(qiáng)災(zāi)后援助合力.在應(yīng)對(duì)重大旱災(zāi)過程中，要善于創(chuàng)新社會(huì)援助機(jī)制，使各方社會(huì)力量協(xié)同發(fā)揮作用［14］. 發(fā)展重大旱災(zāi)災(zāi)后社會(huì)援助協(xié)同機(jī)制，一要加強(qiáng)社會(huì)援助組織與各地市政府的良性互動(dòng)，建立相互之間暢通有效的利益表達(dá)機(jī)制，協(xié)調(diào)、化解不同利益群體之間的矛盾，使整個(gè)社會(huì)緊密的團(tuán)結(jié)在一起，共同戰(zhàn)勝災(zāi)害;二要加強(qiáng)社會(huì)援助組織之間的有效溝通和協(xié)調(diào)，旱災(zāi)發(fā)生后各社會(huì)力量必須分工合作，協(xié)調(diào)好各自的職能和相互之間的關(guān)系，才能充分發(fā)揮其在災(zāi)后農(nóng)業(yè)系統(tǒng)和農(nóng)村社會(huì)恢復(fù)中的作用，這也正是從2009年魯西北地區(qū)特大春旱救援中總結(jié)出的實(shí)際經(jīng)驗(yàn).

另一方面，還要加快推進(jìn)社會(huì)慈善組織發(fā)展.政府要積極進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)審批權(quán)下方，簡(jiǎn)化辦事流程和手續(xù)，縮短社會(huì)援助組織從申立到批準(zhǔn)的路徑和時(shí)間;要逐步下放政府慈善權(quán)利，改變社會(huì)慈善捐款機(jī)構(gòu)被官方或半官方社會(huì)慈善組織壟斷的做法，積極發(fā)展民間慈善;要放寬公民捐款只能投向少數(shù)政府附屬慈善組織的限制，大膽放權(quán)給民間慈善機(jī)構(gòu)，通過加強(qiáng)監(jiān)管來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)［15］. 目前魯西北地區(qū)慈善組織數(shù)量少、規(guī)模小，且缺乏制度化、經(jīng)驗(yàn)化的運(yùn)行體制，這些制度上的漏洞直接導(dǎo)致了2009年魯西北特大春旱發(fā)生后出現(xiàn)的“多頭捐贈(zèng)，多頭管理，多頭使用”的混亂局面，事實(shí)表明，這會(huì)在很大程度上影響社會(huì)公眾捐贈(zèng)的積極性.要取得社會(huì)公眾的信任，還要求慈善組織務(wù)必要完善善款管理和使用雙重監(jiān)察機(jī)制，自覺接受國(guó)家審計(jì)和輿論監(jiān)督，努力重塑慈善機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力.此外，還要理清政府和社會(huì)慈善組織之間各自的權(quán)責(zé)和義務(wù)，避免社會(huì)援助資金出現(xiàn)逆向流動(dòng).

(3)加大商業(yè)化的旱災(zāi)保險(xiǎn)推行力度，在魯西北農(nóng)村加強(qiáng)相關(guān)宣傳，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投保積極性. 將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)重點(diǎn)納入到魯西北旱災(zāi)災(zāi)后援助的機(jī)制中，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)投保力度，提高旱災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)償比例，充分發(fā)揮保險(xiǎn)公司在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的作用. 理論計(jì)算，按照魯西北地區(qū)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)實(shí)際情況和生產(chǎn)力水平來算投保率至少應(yīng)達(dá)到75%、旱災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)償比例至少為30%才能總體上滿足災(zāi)后恢復(fù)的資金需求水平，但目前依靠?jī)H有保險(xiǎn)業(yè)務(wù)很難實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，這就要求保險(xiǎn)公司積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)工具，拓寬農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)范圍，使之與資本市場(chǎng)有效結(jié)合起來;此外，還要通過巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)手段進(jìn)一步分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，從而進(jìn)一步提高承保能力，這樣可以分散農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司的承災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，起到應(yīng)有的救災(zāi)援助功能［16］.

5 結(jié) 語(yǔ)

重大旱災(zāi)災(zāi)后援助對(duì)于像魯西北這樣的旱災(zāi)頻發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)及農(nóng)村社會(huì)體系的恢復(fù)來說是非常必要的，也是十分重要的. 目前魯西北地區(qū)在農(nóng)業(yè)重大旱災(zāi)災(zāi)后救助方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但也存在著很多制度性的不足，具體表現(xiàn)為尚未形成一套完整的救助體系，致使災(zāi)后援助機(jī)制依然相當(dāng)薄弱.本文經(jīng)過實(shí)地調(diào)研和努力探索對(duì)原有援助體制進(jìn)行了改進(jìn)，構(gòu)建了“三駕馬車”式的與魯西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的旱災(zāi)災(zāi)后新型多元化援助體制，認(rèn)為新型的多元化援助機(jī)制應(yīng)朝著改革政府財(cái)政援助機(jī)制，加大市場(chǎng)化保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)推行力度，降低社會(huì)援助門檻、擴(kuò)大社會(huì)援助范圍，促進(jìn)政府援助、社會(huì)援助和保險(xiǎn)援助相互協(xié)調(diào)的的方向發(fā)展，才能充分發(fā)揮災(zāi)后援助和促進(jìn)魯西北災(zāi)區(qū)恢復(fù)的功效.

［1］張?zhí)m生.中國(guó)的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害與災(zāi)情研究［J］.中國(guó)人民保險(xiǎn)公司農(nóng)村災(zāi)害保險(xiǎn)技術(shù)研究中心年報(bào)(1990—1991)，1991，(1):31-41.ZHANG Lan-sheng .Research of China’s agricultural natural disasters and disaster situation［J］.Journal of the people’s insurance company of China rural disaster insurance technology research center annual report (1990-1991)，1991，(1):31-41.

［2］宋山強(qiáng). 自然災(zāi)害對(duì)山東省主要農(nóng)作物的危害及防治［J］.中國(guó)減災(zāi)，2012，(18):32-33.SONG Shan-qiang. Natural disasters’ harm and control on main crops in Shandong province ［J］. Journal of disaster reduction in China，2012，(18):32-33.

［3］山東省統(tǒng)計(jì)廳.山東省統(tǒng)計(jì)年鑒(2000)［Z］. 中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2001.National statistical office of Shandong province. Shandong statistical yearbook (2000)［Z］.China statistical publishing house，2001.

［4］道日娜.建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急援助機(jī)制的構(gòu)想［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005，(7):18-20.DAO Ri-na. Establishing agricultural disaster emergency rescue mechanism ［J］. Journal of rural economy，2005，(7):18-20.

［5］王 暉.重大自然災(zāi)害社會(huì)援助機(jī)制研究——以汶川大地震災(zāi)后恢復(fù)為例［J］. 湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013，(6):105-108.WANG hui.Study on the mechanism of major natural disasters and social assistance-take Wenchuan recovery as an example ［J］. Journal of Hunan university of science and technology (social science edition)，2013，(6):105-108.

［6］李玉泉.從歷史角度看山東省農(nóng)業(yè)旱災(zāi)成災(zāi)趨勢(shì)［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013，(2):12-15.LI Yu-quan. Research on Shandong agricultural drought hazard trend from the perspective of history［J］.Journal of agricultural economy，2013，(2):12-15.

［7］吳正清，李凱璇.山東省減災(zāi)十年［M］.北京:商務(wù)印書館，2012.WU Zheng-qing，LI Kai-xuan.Disaster mitigation decade of Shandong province ［M］. Beijing:the commercial press，2012.

［8］李長(zhǎng)青.山東干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略研究［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2010，(12):51-53.LI Chang-qing. Study on drought disaster risk strategy in Shandong［J］. Agricultural modernization research，2010，(12):51-53.

［9］何愛萍，孫希武.自然災(zāi)害災(zāi)后立法援助的經(jīng)濟(jì)原理探討［J］.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2003，(11):34-35.HE Ai-ping，SUN Xi-wu.Discussion on the economic principle of legislation aid after natural disaster［J］.Journal of Chinese agricultural resources and division，2003，(11):34 and 35.

［10］吳國(guó)勇.走不出的社會(huì)捐贈(zèng)［J］. 干旱區(qū)資源與環(huán)境，1999，(14):78-79.WU Guo-yong. Stuck on social donation ［J］. Journal of arid zone resources and environment，1999，(14):78-79.

［11］程新茂.論2009年魯西北特大春旱社會(huì)援助效率的缺失［J］.清華大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010，(6):1-4.CHENG Xin-mao. Low efficiency of social assistance in 2009 drought in the northwest of Shandong province［J］.Journal of tsinghua university (social science edition)，2010，(6):1-4.

［12］李 勇，陳朝華.我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的運(yùn)作模式探討［J］.干旱區(qū)資源與環(huán)境，2005，(3):31-32.LI yong，CHEN Chao-hua. Study on China’s operation mode of catastrophe insurance ［J］. Journal of arid zone resources and environment，2005，(3):31-32.

［13］康廣利，黃友旭.我國(guó)重大自然災(zāi)害救災(zāi)資金的“路途消耗”問題研究［J］. 中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2007，(21):101-103.KANG Guang-li，HUANG You-xu. Major natural disaster relief funds consumption “journey”problem research［J］.Journal of Chinese agricultural resources and gegional，2007，(21):101-103.

［14］嚴(yán) 文.減災(zāi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［M］.成都:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011.YAN Wen.Economics analysis of reducing disaster［M］.Chengdu:journal of southwest university of finance and economics，2011.

［15］顧建波.我國(guó)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害社會(huì)援助效能的缺失與優(yōu)化［J］.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(5):101-105.GU Jian-bo.Lack of effectiveness and optimization of agricultural natural disaster social aid［J］.Journal of Yunnan university of finance and economics，2008，(5):101-105.

［16］洪民強(qiáng)，魏淑華，李凱璇，等.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在自然災(zāi)害救援中的作用及推廣的困難性研究［J］. 中國(guó)農(nóng)村觀察，2012，(3):17-21.HONG Min-Jiang，WEI Shu-hua，LI Kai-xuan，et al.Function of agricultural insurance in natural disaster rescue and promotion of the difficulty of study［J］.China’s rural observation，2012，(3):17-21.