對臨時救助的法律概念與法理基礎(chǔ)的初步闡釋

摘 要：臨時救助是國家的托底、急難救助，是給付行政的體現(xiàn)，利于緩解貧困、促進社會公平和維護社會安全。對臨時救助的概念和法學(xué)理論的分析，能夠明確臨時救助的基本概念，厘清臨時救助的法理基礎(chǔ)，有助于進一步清晰地理解臨時救助制度。

關(guān)鍵詞：臨時救助；行政給付；社會權(quán)；公平正義

臨時救助屬于社會救助范疇，是國家實施的托底的、急難的救助，是對固有社會救助不足的補充。臨時救助從理論上早已存在，但從法律上講，還是新確立的制度，需要有法制和法治的支持，才能實現(xiàn)對陷于基本生活困境的家庭和個人給予真正的突發(fā)性、臨時性和應(yīng)急性的法律上的救助，讓貧困群體能受到公平的、有尊嚴(yán)的對待。我國于2014年2月頒布了《社會救助暫行辦法》，其中第九章專章對臨時救助作了一般性的規(guī)定，但只有五條規(guī)范，還不夠深入。隨后，國務(wù)院于2014年10月以國務(wù)院文件形式發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》，該文件全面、深入地對臨時救助概念、救助對象、申請受理方式、審核審批程序、救助方式、救助工作機制作出明確規(guī)定，賦予其法律上的效力，讓臨時救助的基本面貌有了明確的框架，也有助于公民較清楚地理解法律層面的臨時救助制度。

一、臨時救助的法律概念

臨時救助是為解決社會成員臨時的生活困難而進行的社會救助.而目前最權(quán)威、最具法律效力的解釋來自于2014年10月國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》對臨時救助的界定，該法律文件規(guī)定“臨時救助”是“國家對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь?，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后基本生活暫時仍有嚴(yán)重困難的家庭或個人給予的應(yīng)急性、過渡性的救助。”

根據(jù)上述對臨時救助的定義，可以解析出該概念所包含的法律內(nèi)涵：

（1）臨時救助的主體是國家。臨時救助是社會救助的特殊形式，社會救助卻是社會保障的內(nèi)容之一，而社會保障是“國家救濟國民生活之缺損”；“國家以社會救助、社會保險以及公共服務(wù)等各種不同方式，對于國民之遭遇危險事故，以致失能、失依，因而生活受損的人，提供各項生活需求，給以其健康保障、職業(yè)保障及收入保障，并從而促進民族健康、全民就業(yè)及民生均足”；“國家或社會依法建立的、具有經(jīng)濟福利性的、社會化的國民生活保障系統(tǒng)”。所以，無論是救濟生活缺損，還是提供生活需求，或是建立生活保障系統(tǒng)，臨時救助始終是社會保障體系的必要內(nèi)容，是國家承擔(dān)的責(zé)任，尤其從《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》中的表述，如“國務(wù)院決定全面建立臨時救助制度”、“臨時救助制度實行地方各級人民政府負責(zé)制”、“國務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國臨時救助制度建設(shè)”就可以得到充分印證。

（2）臨時救助的受救助主體是公民?！秶鴦?wù)院關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》把臨時救助對象明確界定為家庭和個人，且突破城鄉(xiāng)界限，不涉及身份和戶口的區(qū)別，平等地面向全體居民家庭和個人。全體居民家庭和個人在法律上的地位是自然人，放在國家范圍，則以公民的身份體現(xiàn)其平等的主體資格。

（3）臨時救助所解決的問題是居民家庭和個人陷入困境的基本生活。任何一個居民家庭和個人面臨的生活困境會有不同，或者是因為突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因使自己的基本生活面臨困境；或者是其他社會救助制度暫時無法覆蓋，讓自己的基本生活陷入困境；或是獲得社會救助之后基本生活仍有嚴(yán)重困難的生活困境。這些生活困境都是臨時救助所要解決的內(nèi)容。

（4）臨時救助的救助方向是補充性、應(yīng)急性和預(yù)防性救助。臨時救助不是一般的社會救助，而是特殊的社會救助，具有補充性、應(yīng)急性和預(yù)防性的特點。臨時救助具有補充性，是在公民已獲得其他社會救助的基礎(chǔ)上，因其基本生活仍有嚴(yán)重困難，給予補充性的臨時救助。此種情境下，臨時救助不關(guān)注已獲得的其它社會救助，而在意于基本生活實時遇到了嚴(yán)重困難；臨時救助具有應(yīng)急性，乃是針對因為遭遇各種意外、急難而使其基本生活突陷困境的公民，施與及時的援助，給予應(yīng)急性的臨時救助。此時的臨時救助不看重以往的生活水平，看中的是救人于急難；臨時救助具有預(yù)防性，當(dāng)面對陷入嚴(yán)重困境后極可能引發(fā)不可彌補的災(zāi)難性后果的公民，可主動進行提前的預(yù)防性臨時救助。此種臨時救助不僅強調(diào)現(xiàn)實的救助，更強調(diào)對未來不可彌補的災(zāi)難后果的預(yù)防，重在阻斷不可彌補后果發(fā)生的可能性。

（5）臨時救助的方式多樣化。臨時救助的救助方式不拘泥于某一種方式，可根據(jù)受救助公民陷入生活困境的實際情況進行評估，就評估結(jié)論作出臨時救助金發(fā)放、實物發(fā)放和轉(zhuǎn)介服務(wù)提供等多種救助方式。

（6）臨時救助的實質(zhì)是行政給付。行政給付是指行政主體在公民處于失業(yè)、年老、疾病或者喪失勞動能力等情況或其它特殊情況下，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或政策的規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)或與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為。由此可知，行政給付針對的對象是處于某種特殊生活困難的個人；行政給付主要以依法申請為條件；行政給付的內(nèi)容是賦予行政相對人一定的金錢、物質(zhì)、服務(wù)等利益；行政給付是一種行政行為，而且是一種由行政主體單方賦予行政相對人利益的授益性行政行為。具體到臨時救助，其針對的對象是因某種特殊狀況而遭遇生活困境的公民；臨時救助也主要以依法申請為條件；臨時救助是給予遭受生活困難的個人兜底的金錢、物質(zhì)幫助或提供服務(wù)等利益。所以，臨時救助份屬行政行為范疇，是國家基于義務(wù)賦予公民利益的行政行為。

二、臨時救助的法理基礎(chǔ)

1.臨時救助促進社會公平正義的實現(xiàn)

有了人類社會，就有了公平正義觀念。在人類歷史上，社會的公平正義曾經(jīng)是那么的崇高和理想，既有孔子從有國有家者角度追求“均無貧，和無寡，安無傾”的公平，也有墨子主張人與人之間“兼相愛”的公平，還有《禮記？禮運>》中勾勒出人類社會“天下為公”的公平，更有亞里士多德強調(diào)“矯正”的公平等等。然而到了現(xiàn)代社會，社會的公平正義更應(yīng)該是具體的，是每一個人的公平正義，是任何人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)必須得到尊重和保護的公平正義。為此，現(xiàn)代社會為應(yīng)對“所有的人都有責(zé)任解除呼救人的危難，任何處于危難之中的人都有權(quán)向他人呼救。”的訴求與權(quán)利建立了健全的、覆蓋全社會的社會保障體系，保障人民的生存與發(fā)展，尤其面對貧困群眾，因疾病、年老等缺乏勞動能力的人和遭遇各種急難的人，國家必須公正地向其提供社會救助，為其生存、發(fā)展提供基本的物質(zhì)生活條件，這是國家和政府應(yīng)盡的責(zé)任和必須承擔(dān)的給付義務(wù)。

2.臨時救助是對社會權(quán)的保障

當(dāng)今世界，現(xiàn)代國家不僅要積極維護社會秩序，保障社會安全，還要主動解決社會問題，大力發(fā)展社會救助事業(yè)，保障社會成員的社會權(quán)利。社會權(quán)是關(guān)于社會保障的權(quán)利，具體而言就是公民從社會獲得幫助的權(quán)利。而國家的責(zé)任就是確保公民能夠接受到應(yīng)有的幫助，“使受助者能夠合乎人類尊嚴(yán)地生活”。所以，與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利不同，社會權(quán)的實現(xiàn)更多依賴于國家的積極保護行為。福斯多夫更提出生存照顧說?！吧嬲疹櫋贝偈箛以谏鐣l(fā)展中主動對公民生命權(quán)施以尊重和關(guān)懷，也促進社會權(quán)獲得了實踐的路徑，即公民有依法從社會獲得其基本生活條件的權(quán)利，并且在基本生活條件不具備的情況下，公民有依法通過相關(guān)途徑向國家請求提供基本生活條件的權(quán)利。

3.臨時救助通過可訴性獲得保障

經(jīng)過不斷的發(fā)展，社會權(quán)的內(nèi)容被許多國家寫入憲法，由理論上的權(quán)利進而轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利，也就具有可訴性。“權(quán)利之保有者就自己的勢力范圍，恒受法律之保障，設(shè)有不法侵害之者，得依法排除之或請求救濟?！?A·J·M·米爾恩就表示“獲得幫助權(quán)”首先是一種要求權(quán)，袁立對社會權(quán)進行分析時，在給付請求權(quán)和共享權(quán)的闡述里就反映出這樣的可訴性“要求”，認(rèn)為“給付請求權(quán)”立基于國家給付義務(wù)，可要求國家以積極作為的方式為公民提供某種利益，當(dāng)國家并未提供給付義務(wù)時，公民可依給付請求權(quán)尋求救濟，直接向國家請求給付，求得“最低限度的生活標(biāo)準(zhǔn)”；共享權(quán)則基于國家應(yīng)該向每一個人提供平等的服務(wù)的前提，如果國家的給付行為違反了平等原則，則可要求國家給予相同的給付。 “請求國家給付”正是臨時救助的應(yīng)有之意，而在實踐中也應(yīng)得到保障。中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會就指出“保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實?！眹?yán)格來講，“請求國家給付”得以落實的路徑是可向有權(quán)的救助主體提出，當(dāng)救助主體未予以救助或救助不力時，下一步可尋求司法解決。在法治狀態(tài)下，司法是權(quán)利的最終救濟?！八痉ü龑ι鐣哂兄匾I(lǐng)作用”，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”因此，不言而喻，當(dāng)社會權(quán)受到影響甚至侵害時可訴求保護。臨時救助作為實現(xiàn)社會權(quán)的途徑之一，享有受救助權(quán)利的公民有權(quán)請求國家為給付義務(wù)，公民首先向救助主體請求給付“解決生活困境的托底、急難救助”，在救助主體不實施救助或是救助不力時，繼而可尋求司法的最終救濟，以真正實現(xiàn)臨時救助的目的。

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[3]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》

[4]《中華人民共和國社會救助暫行辦法》

[5]《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》

作者簡介：

孫秀華，玉溪師范學(xué)院，講師，法學(xué)碩士，研究方向：法理學(xué)、憲法與行政法。