淺析行政不作為

摘 要：隨著社會財富不斷增加，民眾法律意識逐漸增強(qiáng)，行政不作為問題愈發(fā)受到關(guān)注。本文旨在初步分析行政不作為基本問題的基礎(chǔ)上，加深民眾對行政不作為的認(rèn)識。

關(guān)鍵詞：行政不作為；作為義務(wù)；法律擬制

隨著民眾法律意識的增強(qiáng)，“民告官”的行政訴訟愈發(fā)常見，而這些案件大都涉及到行政不作為的認(rèn)定問題。

關(guān)于行政不作為的概念，理論界主要有四種學(xué)說，分別是“申請說”、“法定職責(zé)說”、“實質(zhì)說”和“程序說”。四種學(xué)說雖然各有側(cè)重點，但比較后可發(fā)現(xiàn)四種學(xué)說都強(qiáng)調(diào)了一點，即行政不作為是行政主體應(yīng)當(dāng)履行卻未履行相應(yīng)的法定作為義務(wù)。這種作為義務(wù)以法律明文規(guī)定為前提，是一種有實現(xiàn)可能的作為義務(wù)，是行政主體在行使行政權(quán)力的過程中有能力和條件履行的義務(wù)，但正是由于行政主體未能及時的履行該義務(wù)，造成了行政相對人的實質(zhì)損害。

一、行政不作為的特征

行政不作為主要有以下三個特征：

1.違法性

違法性是行政不作為最本質(zhì)的特征，行政不作為不是單純的權(quán)利放棄，而是對自身職責(zé)的忽視。行政不作為之所以能被起訴，就是因為行政不作為的違法性，因為行政主體在行使權(quán)力過程中，放棄了法律規(guī)定的其必須承擔(dān)的職責(zé)，致使行政相對人利益受損。這種放棄是行政機(jī)關(guān)對自身職權(quán)的褻瀆，是對自身法定職責(zé)的忽視，是一種嚴(yán)重的違法瀆職行為。

2.隱蔽性

由于行政不作為的外部表現(xiàn)形式是消極的不作為而非積極的作為，因此，行政不作為具有隱蔽性。就目前而言，雖然我國民眾法律意識不斷覺醒，但總體水平依然不高，特別是對行政不作為這種非積極作為的侵權(quán)形式仍難以發(fā)覺，而行政機(jī)關(guān)之間責(zé)權(quán)不明、互相推諉的狀態(tài)亦是造成此種局面的原因之一。通常情況下，只有明顯的行政不作為直接造成了行政相對人的實質(zhì)損害時，行政不作為才會被發(fā)覺，更不用說行政不作為侵害公共利益的情況了。

3.法律擬制性

法律擬制是將事實上沒有行使職權(quán)的不作為狀態(tài)擬制為法律上的一種作為狀態(tài)。由于行政不作為的外部表現(xiàn)形式是消極的不作為，并沒有積極直接的表現(xiàn)形式，但行政不作為具有違法性，要使行政不作為承擔(dān)法律責(zé)任就必須對其進(jìn)行法律上的擬制，把行政不作為擬制為與行政作為等同的作為形式。

二、行政不作為的構(gòu)成要件

（一）主體要件

1.行政機(jī)關(guān)及其工作人員

行政不作為中最主要的主體就是行政機(jī)關(guān)及其工作人員。行政機(jī)關(guān)是指按照法律規(guī)定設(shè)立，依法履行國家行政職能的國家機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)工作人員是指依法選聘在國家行政機(jī)關(guān)工作，代表行政機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力的公務(wù)人員。

2.法律、法規(guī)授權(quán)的組織及其工作人員

法律、法規(guī)授權(quán)的組織是指經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)而以自身名義行使特定行政職權(quán)，并能獨立承擔(dān)法律后果的組織。法律、法規(guī)授權(quán)的組織工作人員是指經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)行使特定行政職權(quán)的組織的工作人員，其在授權(quán)范圍內(nèi)的行為等同于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的行為，均屬行使國家行政權(quán)力的行為。

（二）主觀方面

行政不作為的主觀方面是指行政主體的主觀過錯，即故意或過失的主觀狀態(tài)。行政不作為的故意是指行政主體明知其應(yīng)當(dāng)履行某種義務(wù)而不履行此義務(wù)且希望或放任因自己的不作為導(dǎo)致的危害結(jié)果的發(fā)生。行政不作為的過失是指行政主體應(yīng)當(dāng)知道其所負(fù)的某種義務(wù)及不履行此義務(wù)可能導(dǎo)致危害結(jié)果發(fā)生卻因疏忽大意沒有履行該義務(wù)或因輕信不會發(fā)生危害結(jié)果而沒有履行該義務(wù)。行政不作為的故意或過失是構(gòu)成行政不作為違法性的基礎(chǔ)，正是由于行政主體的主觀過錯，才使得行政不作為有可譴責(zé)性。

（三）有作為義務(wù)

作為義務(wù)是指行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過程中，基于法律規(guī)定或特定事實產(chǎn)生的，要求行政機(jī)關(guān)依法作出某種行政行為的義務(wù)。行政不作為的構(gòu)成必須以行政機(jī)關(guān)具有作為義務(wù)為前提。這種作為義務(wù)的來源可以是行政相對人的申請，也可以是法律、行政法規(guī)的規(guī)定，并且這一作為義務(wù)是具體的作為義務(wù)，而非抽象的作為義務(wù)。就目前我國行政訴訟受案范圍而言，也只受理具體行政行為。

（四）有作為條件而逾期未作為

行政主體承擔(dān)行政不作為責(zé)任的情況是行政主體有條件有能力及時履行自身承擔(dān)的作為義務(wù)，但由于行政主體的故意或過失而未能及時履行的情況。如果行政主體沒能履行作為義務(wù)的原因不是自身的過錯而是客觀原因造成履行不能，此時并不是行政主體的過錯導(dǎo)致行政不作為，而是沒有條件履行其所承擔(dān)的作為義務(wù)，因此不成立行政不作為。當(dāng)行政主體依法應(yīng)當(dāng)履行作為義務(wù)且有作為條件而未作為或未在法定期限內(nèi)作為時，視為逾期未作為。

（五）有損害事實

行政不作為的損害事實其實是指法定損害事實，即僅包括法律明確規(guī)定的因行政不作為造成的損害而非一切行政相對人的財產(chǎn)或非財產(chǎn)利益損害。此外，該損害事實是行政相對人已經(jīng)確實遭受的客觀財產(chǎn)或非財產(chǎn)利益的減損或滅失，而非想象中或未來可能發(fā)生的損害。如果行政主體尚未造成現(xiàn)實的損害，則不存在承擔(dān)責(zé)任的問題，而行政主體承擔(dān)的責(zé)任也僅限定在因行政不作為造成的行政相對人的直接財產(chǎn)或非財產(chǎn)利益損害，不包括由此引起的間接損害。

（六）不作為行為與損害事實之間有因果關(guān)系

行政不作為行為與損害事實之間的因果關(guān)系是客觀存在的，行政主體的行政不作為行為是原因，損害事實是結(jié)果，兩者之間存在引起與被引起的因果關(guān)系。而此因果關(guān)系以行政主體的作為義務(wù)為基礎(chǔ)，是行政不作為行為與損害事實之間的邏輯關(guān)聯(lián)。當(dāng)負(fù)有作為義務(wù)的行政主體不履行作為義務(wù)時，客觀上催化了危險狀態(tài)成為事實，損害事實因此產(chǎn)生，該行政不作為行為與損害事實也就產(chǎn)生了因果關(guān)系。

三、結(jié)論

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府職能也在不斷擴(kuò)大。目前，政府的行政管理行為已經(jīng)深入到公民生活的各領(lǐng)域。行政不作為的問題務(wù)必引起相關(guān)部門重視，完善相關(guān)法律，健全相關(guān)制度，解決行政不作為的問題，保障人民合法權(quán)益。

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[2]鄒益群.行政不作為國家賠償問題研究[D].蘭州大學(xué)，2014.

[3]王雪.行政不作為國家賠償問題研究[D].遼寧大學(xué)，2014.

作者簡介：

王心怡（1991～）女，山東鄒平人，南昌大學(xué)2014級（法學(xué)）法律碩士。