法治視域下涉法涉訴信訪運行規(guī)范研究

李建華

摘 要：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。本文則以檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪現(xiàn)狀為立足點，對建立完善涉法涉訴信訪終結(jié)制度提出一些想法，為涉法涉訴信訪工作改革提供一些參考。

關(guān)鍵詞：法院信訪；涉法涉訴；信訪案件

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。然而，信訪部門如何科學(xué)厘定涉法涉訴問題的本質(zhì)并精準(zhǔn)區(qū)分信訪事項是否確為“涉法涉訴”已屬不易，且涉法涉訴信訪事項自身亦可進(jìn)行不同層次的分類。在我國現(xiàn)階段，所有涉法的事項并不一定均具有可訴性，特別是在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強烈的情況下，更要警醒信訪部門從“攬權(quán)”的泥淖滑向“棄權(quán)”的極端。鑒于此，從運行規(guī)范上研究涉法涉訴信訪法治化問題具有重要且緊迫的理論意義與實踐價值。

一、涉法涉訴信訪終結(jié)制度運作的基本原則

依法終結(jié)原則。依法終結(jié)原則是指涉法涉訴信訪終結(jié)必須依照有關(guān)法律和政策規(guī)定，把群眾反映的法律問題、政策問題、實際問題解決好，努力做到法、理、情三者相統(tǒng)一，切實保障信訪人的合法權(quán)益，切實維護(hù)法律尊嚴(yán)和司法權(quán)威。依法終結(jié)原則要求辦理信訪終結(jié)案件應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行法律和政策進(jìn)行，絕不能突破法律和政策的底線，同時在依法的前提下把握好“法、情、理”三個要點，真正做到言之以法、動之以情、曉之以理，切實實現(xiàn)法、情、理三者的有機(jī)結(jié)合。

確保質(zhì)量原則。確保質(zhì)量原則是指以明確的責(zé)任、嚴(yán)密的程序和嚴(yán)格的審查來保證信訪終結(jié)案件的辦理質(zhì)量和效果，使信訪終結(jié)案件在實體和程序上都經(jīng)得起歷史和法律的檢驗。這要求申報信訪終結(jié)的責(zé)任單位對擬報終結(jié)處理的案件的實體、程序和信訪訴求解決方案進(jìn)行認(rèn)真評查，切實做到事實清楚、定性準(zhǔn)確、證據(jù)充分、程序完備、結(jié)論公正，確保信訪終結(jié)的質(zhì)量。對于反復(fù)纏訪鬧訪、造成一定社會影響的信訪案件，一般應(yīng)組織公開聽證，聽取有關(guān)各方意見，評判是非曲直。

公開公正原則。公開、公正既是人們衡量民主法治社會的標(biāo)準(zhǔn)，也是人們評價制度文明的尺度，更是促進(jìn)社會和諧的重要基礎(chǔ)。實施信訪終結(jié)工作遵循公開公正原則，即要求在三級信訪終結(jié)程序中根據(jù)信訪終結(jié)案件的具體情況，實行公開聽證、公開答復(fù)、公開質(zhì)證等工作機(jī)制，并深入開展釋法說理活動。在終結(jié)決定作出后，應(yīng)通知原辦案單位，由終結(jié)機(jī)關(guān)或原辦案單位書面告知信訪人。終結(jié)決定可在有關(guān)信訪場所公布；影響較大的無理信訪案件，可將案件事實、政法機(jī)關(guān)的解決方案、信訪人的不合理要求，通過當(dāng)?shù)孛襟w向社會公布。增強信訪終結(jié)工作的透明度和社會認(rèn)可度，確保信訪終結(jié)決定的公信力，最大限度地實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

有序退出原則。在信訪工作實踐中，部分上訪人長期在各級政法機(jī)關(guān)和重要場所重復(fù)上訪、無理纏鬧，既加大了自身的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精力消耗，給個人生活造成了更多困難和痛苦，又占用了大量司法和行政資源，擾亂了正常的信訪秩序。對于這些案件，如果不能通過健全的信訪終結(jié)機(jī)制實現(xiàn)有序退出，就會形成錯誤導(dǎo)向，影響社會風(fēng)氣，增加信訪工作的困難，降低信訪工作效能。因此，上述信訪案件在依法終結(jié)后即應(yīng)從信訪工作程序中退出。但是信訪終結(jié)不是工作的終結(jié)，還要堅持屬地管理原則，由當(dāng)?shù)攸h委、政府和基層組織繼續(xù)做好信訪人的教育疏導(dǎo)穩(wěn)控工作。

二、涉法涉訴信訪機(jī)制改革路徑

1.信訪訴求的訴權(quán)化

信訪權(quán)利是國家法律賦予公民的重要政治權(quán)利之一，但是涉法涉訴信訪中摻雜了太多涉及訴訟領(lǐng)域的問題，已經(jīng)不再是公民政治權(quán)利這一公權(quán)利領(lǐng)域的問題，而主要是維護(hù)私權(quán)領(lǐng)域的問題。明確區(qū)分以下三種信訪訴求：訴訟法上有明確依據(jù)的信訪訴求、法律沒有直接規(guī)定但是可以判斷出來的權(quán)利、屬于法律規(guī)定漏洞的權(quán)利，并加以訴權(quán)化，為其提供切實法律保障，是解決訴訪分離的首要問題。

2.訴權(quán)實現(xiàn)的程序化

法律對一些訴求類型賦予了權(quán)利性質(zhì)，但沒有提供救濟(jì)渠道，沒有救濟(jì)渠道的權(quán)利則相當(dāng)于無權(quán)利。只有在權(quán)利受到侵害時可以尋求救濟(jì)，這樣的權(quán)利才具有實現(xiàn)可能性，如法律規(guī)定舉報人、控告人對公安機(jī)關(guān)做出的不立案決定可以申請復(fù)議，但對復(fù)議程序缺乏規(guī)范，這就導(dǎo)致這一復(fù)議權(quán)利形同虛設(shè)。就先行涉法涉訴信訪事項處理方式而言，行政方式和商談方式基本是非程序化的，而終結(jié)方式則是一種程序外的程序化。因此，將已經(jīng)存在的程序化解決方式進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為訴訟程序，或者盡可能與訴訟程序相銜接。這是涉法涉訴信訪機(jī)制改革面臨的第二個問題。

通過以上改革，將形成這樣一種結(jié)果：一方面，不合理的訴求都普遍不予受理，因而無所謂終結(jié)；另一方面所有的合理訴求都訴權(quán)化了，而訴權(quán)都有程序保障，窮盡程序的決定和裁決都是終局性的。

三、涉法涉訴的信訪終結(jié)制度

各級政法機(jī)關(guān)要按照修改后的刑事訴訟法、民事訴訟法和相關(guān)法律法規(guī)，修改完善涉法涉訴信訪終結(jié)制度，堅決依法辦事，堅持司法程序窮盡原則，嚴(yán)格認(rèn)定無理信訪，充分保障信訪當(dāng)事人正當(dāng)行使合法權(quán)利，使其避開信訪怪圈。

與原有的涉法涉訴信訪終結(jié)制度正確銜接。對于信訪人簽訂過書面息訴罷訪承諾書事后反悔仍不斷上訪的，則參照上述第二小點的做法。對于經(jīng)聽證會認(rèn)定并由省高院及省涉法涉訴問題工作小組批準(zhǔn)為無理訪的，則應(yīng)尊重?zé)o理訪的終結(jié)結(jié)論，認(rèn)可其終結(jié)效力。

要建立信訪公開聽證制度。運用公開聽證的方式處理涉法涉訴信訪案件，受案單位、當(dāng)事人公開陳述問題，出示證據(jù)，各界代表依照相關(guān)法律、法規(guī)和政策進(jìn)行公開評議，最終形成聽證結(jié)論。

建立信訪終結(jié)公示制度。對合理訴求確實解決到位、實際困難確已妥善解決的問題，經(jīng)過公開聽證、公開質(zhì)證、公開答復(fù)，可以由省級以上政法機(jī)關(guān)審核后，按有關(guān)規(guī)定作出終結(jié)決定，各級政法機(jī)關(guān)不再受理、交辦、通報，除有新的事實和證據(jù)外，應(yīng)當(dāng)依法終結(jié)受理，以維護(hù)司法裁判的權(quán)威性和終局性。對上訴終結(jié)的涉法涉訴信訪將處理結(jié)果公布于信訪網(wǎng)絡(luò)平臺，供公眾查閱、接受媒體等的社會監(jiān)督。

建立對無理纏訪的懲處機(jī)制。對經(jīng)省級以上政法機(jī)關(guān)作出終結(jié)決定，當(dāng)事人仍然無理纏訪的，要加強思想教育、心理疏導(dǎo)、行為矯治，動員上訪人親屬、基層組織，共同做好停訪息訴工作。對經(jīng)過法制教育和批評勸導(dǎo)，仍然違法鬧訪，到重點地區(qū)進(jìn)行非正常上訪，或采取極端方式上訪造成嚴(yán)重后果的，要依法處理。

建立濫用終結(jié)機(jī)制的處罰機(jī)制。在涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制中更為重要的一方面要防止政法機(jī)關(guān)隨意使用終結(jié)機(jī)制，利用終結(jié)機(jī)制損害當(dāng)事人合法權(quán)益，不重視實際問題的解決，為此上級政法機(jī)關(guān)要定期評查各地的信訪終結(jié)案件，各政法機(jī)關(guān)定期自查自身的信訪終結(jié)案件。

信訪案件終結(jié)但信訪工作不終結(jié)?；鶎臃ㄔ簩τ谌圆豢舷⒃V罷訪的信訪人來訪應(yīng)做好一般接訪性工作，做好解釋勸導(dǎo)工作，在重大敏感時期則協(xié)助鎮(zhèn)街做好屬地維穩(wěn)工作。對于信訪案件終結(jié)后違法上訪的，則應(yīng)做好教育批評工作，對于暴力上訪、纏訪鬧訪擾亂公共秩序的，則交由公安機(jī)關(guān)依法作出處理，觸犯刑事犯罪的，則依法追究刑事責(zé)任?？傊畬τ谶`法上訪的，應(yīng)給予有效打擊，以維護(hù)司法權(quán)威和社會穩(wěn)定。

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