湖南省旅游業(yè)發(fā)展法制保障研究

袁婷婷

摘 要：2013年《旅游法》的頒布實(shí)施，可謂中國旅游發(fā)展的里程碑。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，旅游日益成為人們生活必不可少的休閑活動(dòng)，《旅游法》的出臺(tái)順應(yīng)了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的大勢，對促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級具有重大意義。值此背景，湖南省以《旅游法》實(shí)施辦法立法為契機(jī)，旅游法制化進(jìn)程正式拉開序幕，本文總結(jié)了湖南省旅游法制實(shí)施過程中的幾大問題，從立法、執(zhí)法兩大層面為湖南旅游業(yè)發(fā)展的法制保障提出了建議。

關(guān)鍵詞：旅游業(yè)；法制保障；實(shí)施辦法

一、研究背景

近年來，隨著全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，旅游業(yè)已成為全球經(jīng)濟(jì)中發(fā)展勢頭最強(qiáng)勁和規(guī)模最大的產(chǎn)業(yè)之一。旅游業(yè)，作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)之一，當(dāng)前正處于快速成長期。在此背景下，湖南省作為旅游資源大省，緊跟步伐，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，目前已成為拉動(dòng)湖南省經(jīng)濟(jì)增長的支柱性產(chǎn)業(yè)之一。

2013年，湖南省旅行社營業(yè)總收入、旅行社實(shí)繳稅金、旅行社組團(tuán)和地接指標(biāo)排名均進(jìn)入全國前8位；星級飯店總數(shù)全國排名第7、利潤總額全國排名第5、客房出租率連續(xù)在全國排名第1。進(jìn)入全國旅行社年度百強(qiáng)企業(yè)湖南省最多時(shí)達(dá)到7家。2014年截至10月底，湖南省賓館床位數(shù)達(dá)到1071183個(gè)，出租率達(dá)79.92%，國內(nèi)旅游人次為29641.5萬，同比增長18.47%，國內(nèi)旅游收入為2181.52億元，同比增長21.14%，創(chuàng)總收入達(dá)2216.38億元，同比增長20.30%。

二、湖南省旅游法制現(xiàn)狀及問題

然而，與旅游業(yè)繁榮發(fā)展的表象相比，湖南省旅游業(yè)的市場環(huán)境尚有待改善。2013年10月，醞釀了三十多年的《旅游法》終于出臺(tái)，作為國內(nèi)規(guī)范旅游行業(yè)的第一部專門法律，《旅游法》直擊當(dāng)前的旅游市場“潛規(guī)則”，著力凈化市場經(jīng)營環(huán)境，為旅游業(yè)的健康發(fā)展，提供法制保障。值此背景，湖南省積極開展《旅游法》實(shí)施辦法的立法工作，本人隨調(diào)研組走訪湖南省14個(gè)地級市，從中發(fā)現(xiàn)以下幾大問題：

1.“相關(guān)部門”主體多，涉旅案件處理缺乏統(tǒng)一性

由于旅游業(yè)的關(guān)聯(lián)性、綜合性的特點(diǎn)，旅游參與主體的活動(dòng)范圍廣，除吃、住、行、游、購、娛等六大旅游要素部門外，旅游產(chǎn)業(yè)的外延還在不斷向其他行業(yè)領(lǐng)域拓展，如畜牧業(yè)、地產(chǎn)業(yè)、節(jié)事會(huì)展、體育事業(yè)等。因而，除旅游局等旅游行政主管機(jī)構(gòu)外，與旅游事業(yè)密切相關(guān)的政府管理部門，還包括工商、公安、稅務(wù)、海關(guān)、外事、財(cái)政、物價(jià)、城建、宗教等多個(gè)部門。但從現(xiàn)實(shí)的行政管理工作來看，旅游景點(diǎn)、景區(qū)分屬于建設(shè)局、園林等部門管理，餐飲、娛樂、購物等分屬衛(wèi)生、公安、工商、稅務(wù)等部門管理，旅游交通安全又系交通、運(yùn)管、交警等部門的職能，而作為旅游行政主管部門的旅游局，其管理對象僅限于旅行社、酒店兩大部門，卻要承擔(dān)全部的保障旅游者合法權(quán)益的問責(zé)。涉旅案件的相關(guān)部門主體多，帶來的是各部門管理職能有限，工作協(xié)調(diào)性差，執(zhí)法力量單薄。尤其在部門利益導(dǎo)向之下，多部門的聯(lián)合執(zhí)法難，無疑又給了“踢皮球”現(xiàn)象合理的推責(zé)理由。

2.“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”死灰復(fù)燃，形式合法掩蓋非法經(jīng)營

2013年《旅游法》實(shí)施伊始，五個(gè)“不得”以及嚴(yán)格的旅游勞動(dòng)合同關(guān)系對旅游經(jīng)營者的行為構(gòu)成了有力調(diào)控，大多數(shù)旅行社攝于新法權(quán)威，紛紛調(diào)整產(chǎn)品利益鏈條，將價(jià)格回歸陽光狀態(tài)，“零負(fù)團(tuán)”、低價(jià)團(tuán)一時(shí)退出市場。然而，經(jīng)過三個(gè)月的普法宣傳期，某些旅行社逐漸掌握《旅游法》的同時(shí)，也在條文邏輯的空隙間，開始玩起了文字游戲。根據(jù)國家旅游局出臺(tái)的關(guān)于《旅游法》第35條的解釋，自費(fèi)項(xiàng)目和購物問題，旅行社和旅游者可以基于誠實(shí)信用、自愿平等、協(xié)商一致的原則簽訂書面合同。于是，許多旅行社將解釋誤讀為只要與旅游者簽訂了合同，安排購物店和自費(fèi)項(xiàng)目就有了合法形式。而當(dāng)前，不少旅行社在銷售旅游產(chǎn)品時(shí)，將進(jìn)店購物和自費(fèi)項(xiàng)目列于合同附件，在旅途中通過“協(xié)商”與旅游者簽訂。于是，導(dǎo)游成為了其中的焦點(diǎn)角色，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”和低價(jià)團(tuán)穿上了“合同”外衣，重新粉墨登場，“協(xié)商”之下的偽公正挑戰(zhàn)著意思自治的良法初衷。

3.新型互聯(lián)網(wǎng)旅游業(yè)態(tài)興起，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管存漏洞

隨著互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，旅游業(yè)迎來了觸網(wǎng)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期。然而，由于發(fā)展尚為成熟，關(guān)于旅游電商的投訴不斷增加，機(jī)票、酒店問題尤為凸顯，如虛假宣傳、退票費(fèi)高、訂單被更改或取消等，說走就走的旅行，一下子變成了“人在囧途”。此外，互聯(lián)網(wǎng)大佬之間，“千億紅包”、“0元旅游”的促銷大戰(zhàn)也常常使得旅游市場變得更加“水深火熱”，低價(jià)團(tuán)大行市面，難以判定其低價(jià)合理與否，造成消費(fèi)者認(rèn)識(shí)不真實(shí)，不利于旅游者權(quán)益的真正保障。

與此同時(shí)，除攜程、去哪兒、阿里旅行等在線旅游商外，不少在野的旅游從業(yè)人員利用QQ群、陌陌、豆瓣小組等即時(shí)通訊、交友平臺(tái)，以自發(fā)組織的形式從事旅游招徠、接待等經(jīng)營性活動(dòng)，有的采取掛靠旅行社名義的做法，有的名為自發(fā)組織，實(shí)為為旅行社招徠游客，以所謂的協(xié)商下的集體行為守則，隨意變更行程路線，或增加購物、自費(fèi)旅游項(xiàng)目，旅游者的權(quán)利在其中幾乎無法保障。這些都在一定程度上凸顯了法律保障和監(jiān)管的漏洞。

三、如何構(gòu)建旅游業(yè)法制保障

1.博弈立法，強(qiáng)化服務(wù)型政府義務(wù)職能

立法調(diào)整的是人與人之間的相互關(guān)系，立法機(jī)制調(diào)整的是各利益主體之間的博弈關(guān)系，政府作為立法過程中利益博弈的重要參與者，同時(shí)扮演著參與人和中立人的角色。政府在代表公共利益的同時(shí)，還作為一個(gè)理性人，做出最符合自身利益的決策。過往行政主導(dǎo)立法之下，以政策導(dǎo)向謀取部門利益的行政機(jī)關(guān)常常借著地方立法追求部門利益，立法過程淪為行政權(quán)力主導(dǎo)下的利益分配形式，而不是多種利益、多元主體的言說空間。[1]

而今，隨著社會(huì)主義法治進(jìn)程的推進(jìn)，立法主體多元、立法過程公開、立法程序正當(dāng)應(yīng)當(dāng)成為立法工作的核心標(biāo)準(zhǔn)。立法者的重點(diǎn)應(yīng)該是突出國家權(quán)力對公民權(quán)利的保障，從而實(shí)現(xiàn)管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變?！堵糜畏ā纷鳛橐徊烤C合性法律，涉及主體多，內(nèi)容細(xì)碎繁雜，需要各地方根據(jù)各自省情在實(shí)施辦法中加以細(xì)化規(guī)定。如針對旅行社擅自減少服務(wù)項(xiàng)目、改變旅游日程，旅游客運(yùn)汽車隨意甩團(tuán)、丟團(tuán)，機(jī)票、酒店等訂單被隨意取消，景區(qū)商販尾隨兜售、強(qiáng)買強(qiáng)賣，致使景區(qū)秩序混亂等，除細(xì)化管理辦法之外，還要強(qiáng)化法治思維的宣傳和教育，疏通癥結(jié)所在，解決內(nèi)在經(jīng)濟(jì)矛盾沖突。同時(shí)還要關(guān)注內(nèi)在的利益衡平機(jī)制，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，加強(qiáng)政企溝通，減少因過多的行政干預(yù)而阻礙市場創(chuàng)新。

2.理順體制，建立權(quán)責(zé)一致的綜合執(zhí)法體系

旅游執(zhí)法困境，很大程度上來源于各行政部門在權(quán)、責(zé)、利之間的博弈。在過去的旅游執(zhí)法實(shí)踐中，各地方政府在旅游黃金周、重大節(jié)慶活動(dòng)等旅游旺季期間，臨時(shí)從旅游、消防、衛(wèi)生、安監(jiān)、工商、物價(jià)等部門抽調(diào)人員組成聯(lián)合執(zhí)法小組，對當(dāng)?shù)氐穆糜问袌鲞M(jìn)行監(jiān)督檢查，一定程度上有利于旅游案件的快速有效處理。[2]但由于旅游聯(lián)合執(zhí)法臨時(shí)性、松散性等特點(diǎn)，其執(zhí)法力度有限，甚至?xí)霈F(xiàn)內(nèi)部職權(quán)利益沖突，不利于旅游執(zhí)法工作的常態(tài)化開展。

隨著旅游事業(yè)的發(fā)展，如何形成一個(gè)權(quán)責(zé)一致、固定明確、聯(lián)合高效的綜合執(zhí)法體制，加強(qiáng)旅游執(zhí)法和工商、質(zhì)監(jiān)、商務(wù)物價(jià)等部門執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)性顯得尤為重要。政府部門應(yīng)該在其中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)牽頭的作用，同時(shí)增加旅游局的職能職權(quán)，在旅游事業(yè)管理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。如建立旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法部門的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，成立由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的旅游綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建地方政府旅游綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組、旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的二元執(zhí)法體系等。與此同時(shí)，綜合執(zhí)法還要從根本上解決執(zhí)法權(quán)和協(xié)調(diào)配合性的問題，明確旅游綜合執(zhí)法的職能定位，從機(jī)構(gòu)設(shè)立、人員、經(jīng)費(fèi)等方面對旅游綜合執(zhí)法給予法律保障。[2]

3.創(chuàng)新手段，建立旅游糾紛快速解決機(jī)制

在旅游活動(dòng)中，法律關(guān)系受諸多因素影響，極易引發(fā)矛盾糾紛。隨著大眾旅游的深度發(fā)展，定制游、自駕游、散客游、戶外俱樂部等多樣化的旅游方式不斷涌現(xiàn)，伴隨而來的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也日益復(fù)雜多元。旅游糾紛主體復(fù)雜、標(biāo)的額小、時(shí)間緊迫，常常帶來旅游糾紛處理上的技術(shù)難題。[3]例如旅游購物當(dāng)中，由于旅游的異地性、暫時(shí)性特點(diǎn)，旅游者購買的旅游產(chǎn)品的質(zhì)量常常和價(jià)格難以相稱，加上退貨維權(quán)成本高，旅游購物店商家無需擔(dān)心店面口碑問題，旅游購物市場基本處于自由狀態(tài)，不斷侵害著旅游者的合法權(quán)益。

近年來，旅游速裁法庭作為創(chuàng)新試點(diǎn)，在實(shí)踐中取得了很良好的效果。游客在吃、住、行、游、購、娛中，游客之間因侵權(quán)、債務(wù)等發(fā)生糾紛及其他涉及游客人身安全、財(cái)產(chǎn)關(guān)系而要求速裁的案件，均實(shí)現(xiàn)了當(dāng)天立案、當(dāng)天調(diào)處、當(dāng)天兌現(xiàn)。與此同時(shí)，湖南省部分景區(qū)內(nèi)部還將實(shí)現(xiàn)咨詢、起訴、立案、調(diào)處、執(zhí)行“一站式”服務(wù)，為游客搭建及時(shí)、方便、快捷、有效的協(xié)調(diào)平臺(tái)，極大地方便了旅游者維權(quán)處理。此外，“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念也可融入旅游糾紛處理途徑的開發(fā)，如建立網(wǎng)上投訴平臺(tái)和仲裁調(diào)解機(jī)制，利用移動(dòng)通訊設(shè)備等采集現(xiàn)場證據(jù)，實(shí)現(xiàn)訴訟雙方遠(yuǎn)程對話等。

參考文獻(xiàn)：

[1]許章潤.從政策博弈到立法博弈_關(guān)于當(dāng)代中國立法民主化進(jìn)程的省察[J]政治與法律，2008（3）.

[2]胡撫生.旅游綜合執(zhí)法的發(fā)展及體制機(jī)制研究[J]旅游經(jīng)濟(jì)，2012（6）.

[3]唐茂林.論人民調(diào)解解決旅游糾紛的優(yōu)勢與制度創(chuàng)新[J]廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（6）.