農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新政策法律問(wèn)題研究

吳曼

摘 要：近來(lái)，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》引發(fā)了人們的關(guān)注，其對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的構(gòu)建具有指導(dǎo)和規(guī)范作用。本文依據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的內(nèi)容，結(jié)合現(xiàn)今土地流轉(zhuǎn)新政策，提出了自己的理解和建議。

關(guān)鍵詞：中國(guó)農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；法律問(wèn)題

一、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)新成就與新政策

（一）我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的最新成就

改革開放三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)也逐漸由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，流轉(zhuǎn)比例已達(dá)26%，較2009年上升15個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)營(yíng)面積在50畝以上的專業(yè)大戶超過(guò)287萬(wàn)戶，家庭農(nóng)場(chǎng)超過(guò)87萬(wàn)個(gè)。近年來(lái)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)呈“加速跑”態(tài)勢(shì)，其占承包地比重在2012年超過(guò)20%，2013年超過(guò)四分之一。由此，不難看出，近幾年來(lái)我國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不僅發(fā)展迅速，規(guī)模也正在逐步擴(kuò)大。

（二）我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的最新政策動(dòng)向

2014年11月20日，一份名為《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的文件發(fā)布，從中央層面規(guī)范了基層自發(fā)推動(dòng)的農(nóng)民承包耕地經(jīng)營(yíng)體制的改革。文件從確權(quán)、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)等多方面明晰了農(nóng)民承包耕地經(jīng)營(yíng)體制改革的總體思路，主要回答了“怎樣保障農(nóng)戶作為土地承包者的權(quán)利”、“怎樣通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)使農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展”的問(wèn)題。

在以往，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)措施都散落在各個(gè)文件中，現(xiàn)在集中到一個(gè)文件里發(fā)布，由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布更權(quán)威，也將規(guī)范和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。該文件的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。

二、《意見》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的影響

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革新政策是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而制定的，目的是為了引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提出了走中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的總體要求，并且明確提出進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的四項(xiàng)基本原則以及規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體要求，使流轉(zhuǎn)程序有前提可循，有方向可遵。

（一）現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度規(guī)范

現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)依據(jù)的法律規(guī)范所形成的現(xiàn)行法律制度，涉及的主要法律文件包括：《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》《物權(quán)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包司法解釋》以及部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中涉及的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度。

2003年3月1日開始施行的《農(nóng)村土地承包法》，以法律的形式賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度真正走上了法治化的軌道。《農(nóng)村土地承包法》總則中第10條明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)承包方自愿、有償?shù)倪M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。”在第二章和第三章對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作了比較全面的規(guī)定，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體程序、流轉(zhuǎn)的法定方式、各類流轉(zhuǎn)發(fā)生的前提條件等內(nèi)容。

《物權(quán)法》用兩條法律條文（即128條和129條）規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式及其限制性規(guī)定和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利變動(dòng)方式，其主要是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)內(nèi)容的強(qiáng)調(diào)和補(bǔ)充。

《農(nóng)村土地承包司法解釋》主要針對(duì)家庭承包各類糾紛案件提出處理方案、確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力，以及確認(rèn)流轉(zhuǎn)中本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)。

同時(shí)，在地方制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)和地方性部門規(guī)章來(lái)適應(yīng)不同地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)狀況，如《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉》、《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉》、《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》等，雖然很多地區(qū)都在法律基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，一定程度上保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，但是也有部分地區(qū)并未因地制宜導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)率低，農(nóng)民優(yōu)先權(quán)沒(méi)有得到保障。

從現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范體系及其內(nèi)容分析，《農(nóng)村土地承包法》及其配套的部門規(guī)章主要是對(duì)現(xiàn)實(shí)中經(jīng)過(guò)相關(guān)農(nóng)地政策實(shí)踐的流轉(zhuǎn)方式及其法律效力在法律上予以確認(rèn)，但從這些法律規(guī)范實(shí)行以后的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來(lái)看，這些既存的法律規(guī)范對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并未發(fā)揮明顯的促進(jìn)作用，實(shí)踐中仍然廣泛存在著土地承包人“寧可撂荒土地”也不愿讓渡承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的狀況。相反，國(guó)家補(bǔ)貼、免稅等國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)政策措施的廣泛實(shí)行，卻使得很多農(nóng)民出現(xiàn)了前所未有的“惜地”心理，這更加阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度沒(méi)有發(fā)揮促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的應(yīng)用作用。

（二）《意見》對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和規(guī)范作用

《意見》主要是針對(duì)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，用“三權(quán)分離”、兩個(gè)“適度”、一份“負(fù)面清單”提出了新的舉措，其關(guān)注的重點(diǎn)就是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要向規(guī)?；l(fā)展，通過(guò)土地確權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這有利于彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“短板”，開啟農(nóng)村發(fā)展新形式。

《意見》對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在基本原則和具體規(guī)則等方面。

就基本原則而言，《意見》提出四點(diǎn)原則：一是堅(jiān)持土地集體所有制的地位，二是堅(jiān)持改革，鼓勵(lì)創(chuàng)新原則；三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t；四是堅(jiān)持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，兼顧土地效率原則。《意見》中這四項(xiàng)基本原則應(yīng)用于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體制度，是現(xiàn)階段建立和完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的指導(dǎo)思想，對(duì)不符合原則的地方土地流轉(zhuǎn)政策、相關(guān)法律法規(guī)等應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)、適時(shí)的修改。

就具體流轉(zhuǎn)規(guī)則而言，《意見》妥善解決了農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清的問(wèn)題，也改變了之前土地承包登記公示制度不完善帶給流轉(zhuǎn)困境的局面，明確了登記確權(quán)是必要條件，不僅僅是對(duì)抗效力，這使得不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系更加明晰，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)增加了公信力，減少流轉(zhuǎn)糾紛。

就流轉(zhuǎn)方式而言，《意見》中指出：鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，除了鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式之外，特別強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)農(nóng)戶在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問(wèn)題，在同等條件下，本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)。

就農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)則形成而言，《意見》中關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定將成為構(gòu)建相關(guān)立法類型和設(shè)計(jì)具體流轉(zhuǎn)保障規(guī)范的基礎(chǔ)性規(guī)則?！兑庖姟分饕赋鰞深惢A(chǔ)性規(guī)則：一類是積極性規(guī)則，即鼓勵(lì)或促進(jìn)性的規(guī)則，主要可歸類為：農(nóng)村土地關(guān)系認(rèn)定規(guī)則，即確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度和確權(quán)登記頒證；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)規(guī)則，即確定土地流轉(zhuǎn)形式與規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建立健全規(guī)則，即開展新型職業(yè)農(nóng)民的教育培訓(xùn)；由此規(guī)則形成的立法類型應(yīng)當(dāng)是具體規(guī)定各種流轉(zhuǎn)方式的發(fā)生條件、參與主體、法律效力、糾紛解決及社會(huì)保障等內(nèi)容的規(guī)范體系。另一類則是消極性規(guī)則，即禁止立法規(guī)定的規(guī)則，《意見》開出了四大“負(fù)面清單”，意見一連用了4個(gè)“嚴(yán)禁”：嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)；嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等；嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為；嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。這一連串的嚴(yán)禁具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，避免了現(xiàn)實(shí)情況中將土地偷梁換柱改變用途的情形。這對(duì)于基層政府也是具有一定的約束力，這在下一步法律制度構(gòu)建中應(yīng)注意完善政府監(jiān)管和問(wèn)責(zé)機(jī)制，完善土地管理中的執(zhí)法主體和執(zhí)法依據(jù)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的思考

《意見》從確權(quán)、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)等多方面明晰了農(nóng)民承包耕地經(jīng)營(yíng)體制改革的總體思路，主要回答了“怎樣保障農(nóng)戶作為土地承包者的權(quán)利”、“怎樣通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)使農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展”的問(wèn)題。

然而，農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)涉及面很廣，也極容易造成利益?zhèn)Φ墓ぷ?。尤其在各?xiàng)配套制度還不太健全，法律層面也存在缺陷的情況下，稍的不慎，就會(huì)出現(xiàn)利益受到傷害的問(wèn)題。尤其是農(nóng)民利益，很容易被政府所利用、所傷害。這也進(jìn)一步告訴我們，土地試點(diǎn)必須把如何維護(hù)農(nóng)民利益放在最重要的位置，確保方案的制定、制度的設(shè)計(jì)、利益的分配等，都能以不損害農(nóng)民利益為前提，維護(hù)農(nóng)民利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。

按照新的政策規(guī)定，以及“依法、資源、有償、適度、效率、公平”的客觀要求，為有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，有利于發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，為完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度和實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)，筆者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度改革的重點(diǎn)是依據(jù)近年來(lái)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的改革政策完善相關(guān)法律制度，使保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策有法可依，在抓緊完善《農(nóng)村土地承包法》、《土地承包法》等相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，最關(guān)鍵的是盡早制定法律形式的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法》，為依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，實(shí)現(xiàn)依法規(guī)范推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

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