政法部門信息協(xié)同共享機制建設的實證調(diào)研

陳嘯

摘 要：信息化建設作為實現(xiàn)司法行政系統(tǒng)管理現(xiàn)代化的重要手段，是促進司法行政工作跨越式發(fā)展的重要載體和有力支撐。近年來，公安、檢察、法院、司法等政法部門垂直信息化在不斷深入，但部門之間信息孤島的現(xiàn)象卻愈發(fā)凸顯。諸如犯罪嫌疑人身份信息、犯罪事實、犯罪證據(jù)等具有工作內(nèi)容上的可復制性，而案件受理、期限控制、文書送達等工作事項在政法各部門之間具有可銜接性。面對日益嚴重的案多人少窘境，改變傳統(tǒng)的辦案工作方式，實現(xiàn)政法部門信息化共享和智能管理，促使訴訟效率最大化已是刻不容緩。本文以浙江省首例建成的S縣政法信息共享平臺建設為研究樣本，以期為建立健全政法信息共享機制提供一定的參考和借鑒。

關鍵詞：信息共享；政法信息共享平臺；政法信息協(xié)同共享機制

目前，公檢法司各政法部門都基本建立了較為完善的垂直專屬網(wǎng)絡，在部門內(nèi)部實現(xiàn)了信息化系統(tǒng)辦公。而垂直信息化不斷深入，橫向信息孤島的現(xiàn)象卻越來越凸顯。在確保訴訟公正的前提下，如何充分整合司法資源，實現(xiàn)辦案效率最大化，以此緩解案多人少的矛盾，已經(jīng)成為政法部門工作發(fā)展的必然之路。近年來，S縣在政法委的牽頭下，聯(lián)合公檢法司四部門研究建成浙江省首個專網(wǎng)政法信息共享平臺，基本實現(xiàn)了部門信息共享及刑事案件網(wǎng)上辦理。本文結(jié)合該平臺的運行實際，探索政法部門信息協(xié)同共享機制相關問題，以期為健全政法信息協(xié)同共享機制提供借鑒。

一、實踐考察

近幾年，S縣刑事案件數(shù)及涉案人數(shù)持續(xù)增長。從2010年至2013年，每年提起公訴的刑事案件數(shù)量和人數(shù)分別為：2010年339件694人；2011年413件753人；2012年478件898人；2013年524件1105人，4年來數(shù)量和人數(shù)均翻了一番，且在可預見的未來幾年將持續(xù)大幅增長，但辦案人數(shù)總體上并無變化。譬如，S法院刑事審判庭自2010年至2013年里辦案法官人數(shù)一直保持2名，S檢察院公訴科自2010年至2013年里檢察官人數(shù)也一直保持5名，按照司法改革的導向及員額限制，“案多人少”將成為影響案件辦理的主要因素。與此同時，民商事案件數(shù)及執(zhí)行案件難度也在持續(xù)加大，一線政法干警壓力倍增，加上區(qū)域拓展政法機關辦公場所距離拉大，有限的司法資源與無限的司法需求之間的矛盾不斷地加劇。如何解決案多人少的矛盾，顯然僅靠增加人力編制解決不了實際問題，而且增加編制面臨的難度很大。最優(yōu)途徑便是通過信息化的手段，改變以往辦案機制，最大限度地提高人力資源的利用率。

政法信息共享平臺建設是在國家和地方法律法規(guī)為準則的信息管理制度基礎上，通過整合公檢法司各單位的信息資源，建立數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)、信息發(fā)布系統(tǒng)和數(shù)據(jù)綜合分析系統(tǒng)。其基本內(nèi)容為：一是建立數(shù)據(jù)交換平臺。以公、檢、法、司部門原有的業(yè)務系統(tǒng)為基礎，初步建立中心信息庫，通過建立影印系統(tǒng)對刑事案件有關信息采取自動采集和導入各家原有的業(yè)務系統(tǒng)，對原有紙質(zhì)信息進行電子化管理，通過建立對應的數(shù)據(jù)交換平臺實現(xiàn)信息共享平臺與公檢法司各家業(yè)務系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換。二是建立信息交流系統(tǒng)。建立公文傳輸系統(tǒng)，對案件辦理過程中的法律文書、提請逮捕意見書、逮捕決定書、移送起訴意見書、起訴書、刑事判決書等實現(xiàn)電子印章及格式打印。建立案件信息交流系統(tǒng)，如對證據(jù)不足、存疑的案件可直接通過平臺交流。三是建立案件預警、監(jiān)督、分析系統(tǒng)。系統(tǒng)以數(shù)據(jù)交換平臺為基礎數(shù)據(jù)來源，對案件流程進行實時監(jiān)控并在特殊節(jié)點發(fā)送提醒指令。建立案件查詢功能，以便訴訟結(jié)束后供相關人員查詢借鑒。同時比較提取分析相關數(shù)據(jù)，生成司法信息總結(jié)報告，以便提供數(shù)據(jù)參考。

通過平臺的建設基本實現(xiàn)了以下目標。首先，案件轉(zhuǎn)遞更加順暢，辦案效率得到提升。如平臺可以實現(xiàn)多人同時查看的電子宗卷，改變以往案件案卷流轉(zhuǎn)方式。經(jīng)辦人員可直接網(wǎng)上查閱案情，下載打印公文，減少移送接收環(huán)節(jié)。其次，辦案協(xié)同更加緊密，案件質(zhì)量得到提升。所有法律程序都在平臺上流轉(zhuǎn)處理，結(jié)果直接記入日志，有利于政法各部門分工負責、互相配合、互相制約。由此倒逼辦案人員進一步提高辦案質(zhì)量。再次，信息流轉(zhuǎn)更加透明，執(zhí)法規(guī)范、監(jiān)督效能得到提升。公安立案、偵查、案件后期處理以及監(jiān)管活動辦理等信息，檢察的批捕與起訴審查，法院的審判結(jié)果和交付執(zhí)行、刑罰執(zhí)行活動，司法局的社區(qū)矯正情況，均可通過平臺即時傳送。平臺也避免涉法涉訴信訪案件多頭受理，實時跟蹤辦理進程和結(jié)果。最后，信息統(tǒng)計分析更加便捷完善，服務決策能力得到提升。系統(tǒng)能隨時對各類案件進行分析統(tǒng)計，及時了解動態(tài)，使政法機關能快速準確地收集到公檢法司各家的相關情況，為領導決策部署、超前應對提供了快速通道。

二、當下困境

當前國內(nèi)有很多地方如重慶、江蘇昆山、上海浦東、深圳龍崗等已經(jīng)建成或者正在籌建政法信息共享平臺，但結(jié)果均不盡人意。S縣政法信息共享平臺雖然試運行成功，但平臺主系統(tǒng)也運行受阻。筆者對受阻的障礙進行了分析，主要體現(xiàn)在以下幾點：

1.技術障礙

政法信息共享協(xié)同系統(tǒng)與政法各部門內(nèi)部業(yè)務系統(tǒng)無法實現(xiàn)對接。公檢法司各家擁有各自獨立的局域網(wǎng)，也建立相應的不同級別的保密機制。從調(diào)研的情況反映，各單位都有嚴格的網(wǎng)絡安全管理規(guī)定，禁止外來網(wǎng)絡接入本單位局域網(wǎng)。建立信息共享平臺勢必要打破相關規(guī)定，而這必須獲得上級機關的批準方能實施。目前公檢法司各部門的數(shù)據(jù)庫都在市級以上政法部門，各部門對開放接口心存疑慮，政法共享平臺與之無法對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換。信息共享平臺的關鍵在于數(shù)據(jù)庫的共享，這是影響平臺能否正常運行的關鍵，也是真正通過平臺的應用減少干警工作量的關鍵。從各地來看，數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)庫互聯(lián)上受阻是政法信息共享平臺建設的瓶頸。

2.人力障礙

辦案人員運用平臺的積極性無法調(diào)動。政法信息共享平臺建設的出發(fā)點是利用信息化手段提高工作效率，避免重復勞動。由于不能解決數(shù)據(jù)庫的有效對接，政法各部門都要面臨同一案件分走二套系統(tǒng)的問題，辦案人員對案件的數(shù)據(jù)需要二次錄入，大大加重了工作量，從而影響他們使用平臺的積極性。同時，受上級部門業(yè)務考核制約以及共享平臺運用考核的空白，辦案人員對本部門的業(yè)務系統(tǒng)較重視，卻不太重視共享平臺業(yè)務系統(tǒng)的運用。一項新事物的出現(xiàn)至被接受往往需要一定的時間，受傳統(tǒng)工作習慣的影響，不少辦案人員有排斥心態(tài)，使用平臺的積極性不高，甚至存在一定的抵觸情緒，糾其主要原因還在于享受不到平臺運行的惠利，反而無形增加了工作量。

3.動力障礙

平臺建設缺乏權力機關的有力推動。當前部分平臺建設合作單位對平臺建設的意義作用認識不清，出現(xiàn)多種誤區(qū)：有些單位認為建立橫向合作平臺上級業(yè)務主管機關并沒有明確工作要求，本單位也無迫切需求；有單位認為信息共享之后容易暴露自身問題，影響單位形象，而且多了一雙監(jiān)督的眼睛自找麻煩，也不利于對辦案人員的個人保護；有的甚至懷有一定的抵觸情緒，對信息共享高度戒備，認為其容易泄密。由于認識不統(tǒng)一，造成思想上不重視以及工作中不配合，從而使得平臺建設工作阻力重重，無法實現(xiàn)新突破。在此情況下，實際工作中又沒有層級較高、對各單位均有較強制約力的規(guī)范性文件的指導，而更為關鍵的是缺乏權力機關的具體推動。

4.機制障礙

平臺建設缺乏工作機制的有力保障。由于缺乏必要工作機制的有效保障，政法信息共享平臺的操作性不強，其功能作用發(fā)揮得也不夠理想，各家單位參與的積極性受到打擊，影響了平臺建設進程。首先是技術資金保障不到位，平臺建設與維護需要投入大量資金與大批專業(yè)技術人員，當前該項目沒有政府財政的專門預算，經(jīng)費由各家合作單位按比例分攤，經(jīng)費保障不到位，科技化水平尚低。其次是監(jiān)督制約機制缺乏，目前尚未建立相應的督促檢查與考核評價機制，而信息共享項目一般需要長期堅持而且基礎性工作量巨大，各協(xié)作單位又分屬各個不同系統(tǒng)，缺乏有效監(jiān)督制約手段，一旦在運行過程中某個部門或環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，將影響到整個平臺的有效運行。再次是缺乏信息管理使用的保密機制，平臺信息共享的內(nèi)容十分廣泛而且量十分巨大，有些信息屬于本單位、本系統(tǒng)的秘密資料，使用過程中極容易出現(xiàn)失密泄密的情況，這也使得部分協(xié)作單位在提供時存在較大顧慮。最后是人員培訓和業(yè)務咨詢機制缺乏，根據(jù)以往新軟件、新系統(tǒng)投入應用情況預測，在整體信息化共享平臺投入運行之初，相關工作人員需要進行專門的軟件應用操作培訓。而政法系統(tǒng)的工作內(nèi)容都有明確的法定時間限制，如何盡快使相關工作人員熟練共享平臺操作，減少運行之初的誤操作，組建專門的業(yè)務咨詢隊伍，發(fā)揮平臺最大效能，將是平臺建設中的一項重要工作內(nèi)容。

三、應對之策

1.統(tǒng)一認識，形成共享協(xié)作共識

要正確認識信息共享平臺建設的重要意義和積極作用，為推進平臺建設奠定思想基礎。一是對信息共享平臺本身要有正確的認識。要站在整合司法資源、規(guī)范司法行為、提高司法效能的高度，正確認識信息共享平臺所具有的積極功能，使各部門在思想上真正接受。二是對建立信息共享平臺的重要意義要有正確的認識。各協(xié)作單位應認識到自己是平臺建設的主體，也是直接的受益者，應當跳出部門利益的束縛，以積極的態(tài)度、務實的工作，齊心協(xié)力、真誠合作把平臺建設好。三是對未來司法的發(fā)展趨勢有正確的認識。隨著依法治國的推進，司法環(huán)境的轉(zhuǎn)變將對司法工作不斷提出新的要求。信息共享作為規(guī)范司法行為、促進司法公正、提高司法效能的有效途徑，必然會進一步得到加強，也勢必會得到上級部門和領導的重視。各協(xié)作部門應當把信息共享平臺建設從與己無關的分外事轉(zhuǎn)變?yōu)楸静块T的職責所在和工作所需的分內(nèi)事，從不聞不問到自覺接受、主動關心，從一開始對平臺建設的戒備、抵觸轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放坦誠，從被動應付、敷衍推脫轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃右?、積極配合。要加強對部門內(nèi)工作人員的思想引導，消除他們的抵觸情緒。

2.爭取支持，加大平臺推進力度

要積極爭取黨委、人大和政府的支持。充分發(fā)揮黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心領導作用，加強對共享平臺建設的組織領導和政治領導，通過黨委協(xié)調(diào)各協(xié)作部門之間的關系，統(tǒng)一思想認識，明確分工職責，提出工作要求，在政治上、組織上給予保證。其次，充分發(fā)揮人大及其常委會的監(jiān)督與推動作用，由其出面協(xié)調(diào)地方各部門來推進信息共享機制建設，從根本上解決信息共享機制的合法性與合理性問題；最后，要積極爭取政府的支持，目前信息共享平臺建設所涉及的人員、經(jīng)費及其他物質(zhì)保障都要依靠政府的支持。司法改革后將會實現(xiàn)司法機關人財物省級統(tǒng)管，而政法信息共享平臺推進需要不斷投入人力財力物力，法檢部門要積極爭取上級單位對共享平臺建設的支持，如江蘇蘇州市就是由蘇州市中院、市檢與各區(qū)縣的政法委由上而下聯(lián)合推動，保證刑事案件辦理流轉(zhuǎn)在平臺上的正常運行。

3.完善機制，科學制定相關制度

要在充分調(diào)研、廣泛征求意見的基礎上，科學制定信息共享機制建設的規(guī)范性指導意見，并由人大印發(fā)，以確保機制建設的系統(tǒng)性、科學性和權威性。規(guī)范性指導意見要立足長遠、注重宏觀，就建立共享機制的目的、意義、原則、協(xié)作部門范圍、共享信息范圍、相關部門工作職責、程序，共享機制的運行保障、建設過程等基本問題作出原則性、指導性的規(guī)定，勾勒出共享平臺的實施步驟。要制定平臺運行的具體操作規(guī)程，作出專門性的規(guī)定。一是建立協(xié)作配合機制，如可建立聯(lián)席會議制度或定期情況通報制度，增強協(xié)作單位的工作互動性。二是建立業(yè)務咨詢機制，加強協(xié)作各方的業(yè)務咨詢與交流，對平臺操作過程中遇到的問題及時進行交流和探討。三是建立考核評價機制，對參與信息共享機制的各部門進行定期考核，納入部門工作考核，同時加強日常檢查督促。四是建立信息管理使用的保密機制。協(xié)作各部門落實管理責任人，嚴格信息使用審批制，制定嚴格的保密規(guī)則和措施，明確有權經(jīng)手信息的人員，對于泄密者追究其相關責任，謹防信息外泄和濫用。

4.加強保障，確保平臺有效運轉(zhuǎn)

要有充分經(jīng)費保障，建議將信息共享平臺建設納入政府信息化建設總體規(guī)劃，在財政部門編列專項經(jīng)費，提供全額保障。要建立交流平臺和技術維護組織，實時提供業(yè)務咨詢，進行日常技術性維護及就運行具體事項與其他部門進行溝通協(xié)調(diào)，還要對各部門操作人員進行業(yè)務培訓。制定監(jiān)督有力的制約機制，由黨委、政府、人大部門人員成立督促檢查組，對各部門參與信息共享平臺建設和運行的情況進行不定期檢查，對不積極配合的部門，結(jié)合考評機制，追究其相關責任，以此確保制度的執(zhí)行。