建設(shè)濕地公園推進(jìn)濕地保護(hù)與合理利用

文/周冬良 圖/黃海

建設(shè)濕地公園推進(jìn)濕地保護(hù)與合理利用

文/周冬良 圖/黃海

一、背景

濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)海岸、緩解溫室效應(yīng)、美化環(huán)境和維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能，還為人類的生產(chǎn)、生活提供多種資源，是最重要的生命支持系統(tǒng)之一，并孕育了源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的生態(tài)文化。健康的濕地生態(tài)系統(tǒng)是國(guó)家生態(tài)安全體系的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

我國(guó)是世界上濕地類型最多樣、數(shù)量最豐富的國(guó)家之一，自1992年加入《濕地公約》以來，濕地保護(hù)取得了舉世矚目的巨大成就，但在人口持續(xù)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的國(guó)情下，濕地面積減少、功能衰退的總體形勢(shì)依然嚴(yán)峻。擴(kuò)大濕地面積，對(duì)自然濕地實(shí)施搶救性保護(hù)將是我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期濕地保護(hù)的重點(diǎn)任務(wù)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視濕地保護(hù)，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出建設(shè)生態(tài)文明，要求加強(qiáng)濕地保護(hù)，擴(kuò)大濕地面積，保護(hù)生物多樣性。而建立濕地公園是維護(hù)和擴(kuò)大濕地保護(hù)面積直接而行之有效的途徑之一，是保護(hù)和合理利用濕地資源的有效措施。

建立濕地公園正受到越來越多地方政府的重視。截至2015年2月，我國(guó)已建立900多個(gè)濕地公園，其中國(guó)家濕地公園569個(gè)。福建省已批建國(guó)家濕地公園5處，總面積達(dá)5304.41hm2。2015年又有3個(gè)縣申報(bào)國(guó)家濕地公園。為做好濕地公園申報(bào)和建設(shè)工作，本文通過系統(tǒng)介紹濕地公園的定義、建設(shè)條件、申報(bào)要求、申報(bào)和建設(shè)中存在的主要問題，并對(duì)濕地公園建設(shè)提出相應(yīng)的對(duì)策建議，供大家參考。

二、濕地公園的定義及建立濕地公園的意義

（一）濕地公園的定義

根據(jù)國(guó)家林業(yè)局定義，濕地公園是以具有顯著或特殊生態(tài)、文化、美學(xué)和生物多樣性價(jià)值的濕地景觀為主體，具有一定的規(guī)模和范圍，以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性、維護(hù)濕地生態(tài)過程和生態(tài)服務(wù)功能并在此基礎(chǔ)上以充分發(fā)揮濕地的多種功能效益，開展?jié)竦睾侠砝脼樽谥?，可供公眾游覽、休閑或進(jìn)行科學(xué)、文化和教育活動(dòng)的特定濕地區(qū)域。濕地公園是國(guó)家濕地保護(hù)體系的重要組成部分，與濕地自然保護(hù)區(qū)、保護(hù)小區(qū)、濕地野生動(dòng)植物保護(hù)棲息地以及濕地多用途管理區(qū)等共同構(gòu)成了濕地保護(hù)管理體系。

（二）濕地公園建立的意義

濕地公園作為濕地保護(hù)的重要措施，生態(tài)文明教育重要基地，承擔(dān)著保護(hù)濕地資源、維護(hù)濕地生態(tài)功能、傳播生態(tài)文明理念、弘揚(yáng)社會(huì)主義道德文化等重要功能，并成為人們?cè)鲩L(zhǎng)知識(shí)、休閑娛樂、健身、等的重要場(chǎng)所，其建設(shè)受到地方政府和社會(huì)各界越來越多的關(guān)注。發(fā)展建設(shè)濕地公園，既有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與濕地保護(hù)與可持續(xù)利用，又有利于充分發(fā)揮濕地多種功能效益，同時(shí)滿足公眾需求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，通過社會(huì)的參與和科學(xué)的經(jīng)營(yíng)管理，達(dá)到保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、維持濕地多種效益持續(xù)發(fā)揮的目標(biāo)。對(duì)改善區(qū)域生態(tài)狀況，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處都具有十分重要的意義。

三、劃建濕地公園應(yīng)具備的基本條件

劃建濕地公園須具備自然和管理兩個(gè)方面屬性條件：

（一）自然屬性條件

1.具有顯著或特殊生態(tài)、文化、美學(xué)和生物多樣性價(jià)值的濕地景觀，濕地生態(tài)特征顯著；

2.以濕地景觀為主體，融合濕地景觀和人文景觀并具有生態(tài)、科學(xué)、教育、其他自然景觀和歷史文化價(jià)值；

3.能夠在保護(hù)濕地野生動(dòng)植物方面發(fā)揮重要作用；

4.適宜的規(guī)劃面積應(yīng)能保持濕地生態(tài)完整性和其周圍風(fēng)貌。其中國(guó)家濕地公園要求濕地率不低于30%，保育區(qū)和恢復(fù)區(qū)濕地面積應(yīng)大于擬建國(guó)家濕地公園濕地總面積的60%，合理利用區(qū)濕地面積應(yīng)控制在濕地總面積的20%以內(nèi)。

（二）管理屬性條件

1.區(qū)域內(nèi)無土地權(quán)屬爭(zhēng)議，濕地公園經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)具有土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)(包括承包、委托經(jīng)營(yíng)管理協(xié)議)；

2.濕地生態(tài)用水權(quán)益基本保障；

3.建設(shè)投資主體確定，運(yùn)行維護(hù)投入制度健全；

4.濕地公園經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)明確；

5.具備開展?jié)竦乇Ｗo(hù)等科普宣傳教育活動(dòng)的能力；

6.相關(guān)利益主體無爭(zhēng)議。

四、劃建濕地公園的申報(bào)要求

濕地公園建設(shè)區(qū)域優(yōu)先考慮生態(tài)功能區(qū)位重要、保護(hù)價(jià)值高或者受威脅嚴(yán)重的濕地。對(duì)擬建區(qū)域開展全面的科學(xué)考察，充分查清本底資源，科學(xué)編制濕地公園的總體規(guī)劃。濕地公園規(guī)劃要考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性和流域生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)需要，科學(xué)劃定國(guó)家濕地公園范圍，合理確定功能分區(qū)。

長(zhǎng)汀汀江國(guó)家濕地公園

（一）申報(bào)材料

申請(qǐng)建立國(guó)家濕地公園，必須提交以下7類材料：

一是所在地縣級(jí)以上（含縣級(jí)）人民政府同意建立國(guó)家濕地公園的文件；二是由具有甲級(jí)規(guī)劃資質(zhì)的單位編制的擬建國(guó)家濕地公園的總體規(guī)劃及其電子文本；三是擬建國(guó)家濕地公園管理機(jī)構(gòu)證明文件或承諾建立機(jī)構(gòu)文件；四是縣級(jí)以上人民政府出具的擬建國(guó)家濕地公園土地權(quán)屬清晰、無爭(zhēng)議，以及相關(guān)權(quán)利人同意納入濕地公園管理的證明文件；五是縣級(jí)以上人民政府出具的擬建國(guó)家濕地公園相關(guān)利益主體無爭(zhēng)議的證明材料；六是反映擬建國(guó)家濕地公園現(xiàn)狀的圖片資料和影像資料；七是省級(jí)林業(yè)主管部門出具的申請(qǐng)文件、申報(bào)書及對(duì)總體規(guī)劃的專家評(píng)審意見。

申請(qǐng)建立地方濕地公園的，參照國(guó)家濕地公園申報(bào)材料。

（二）申報(bào)程序

國(guó)家濕地公園按以下程序申報(bào)：省級(jí)林業(yè)主管部門提出書面申請(qǐng)，附擬建國(guó)家濕地公園所在地省級(jí)人民政府同意函和濕地公園總體規(guī)劃等材料，上報(bào)國(guó)家林業(yè)局;國(guó)家林業(yè)局對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核，材料符合要求的組織國(guó)家濕地公園評(píng)審委員會(huì)專家進(jìn)行實(shí)地考察評(píng)估，對(duì)符合國(guó)家濕地公園標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)行公示，公示無意見后批準(zhǔn)同意開展國(guó)家濕地公園試點(diǎn)建設(shè)。試點(diǎn)建設(shè)時(shí)間5年，需要的可延長(zhǎng)1年。對(duì)完成國(guó)家濕地公園試點(diǎn)建設(shè)的，由省級(jí)林業(yè)主管部門提出申請(qǐng)，國(guó)家林業(yè)局組織驗(yàn)收。對(duì)驗(yàn)收合格的，授予國(guó)家濕地公園稱號(hào)；驗(yàn)收不合格的，限期整改，整改不合格的，取消試點(diǎn)資格。

省級(jí)濕地公園由各省級(jí)林業(yè)主管部門依法批準(zhǔn)設(shè)立。

（三）申報(bào)時(shí)間

國(guó)家濕地公園試點(diǎn)申報(bào)一年一次，申報(bào)時(shí)間為每年的6月30日前，試點(diǎn)建設(shè)驗(yàn)收申請(qǐng)時(shí)間為每年的3月31日前。逾期將安排在下一年度。

地方濕地公園申報(bào)時(shí)間按照地方有關(guān)規(guī)定辦理。福建省濕地保護(hù)條例尚未出臺(tái)，地方濕地公園建設(shè)缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，目前暫無法申報(bào)。

五、濕地公園建設(shè)投入政策

國(guó)家高度重視濕地保護(hù)和濕地公園建設(shè)，對(duì)濕地公園的投入包括中央、省、市、縣（市、區(qū)）各級(jí)政府的發(fā)改和財(cái)政部門。

（一）濕地保護(hù)與恢復(fù)項(xiàng)目投入

2003年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃》，國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)實(shí)施了濕地保護(hù)與恢復(fù)項(xiàng)目，濕地公園的保護(hù)與恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目被納入。該項(xiàng)目需編制可研報(bào)告，經(jīng)省級(jí)發(fā)改部門批準(zhǔn)立項(xiàng)后，報(bào)國(guó)家發(fā)改委和林業(yè)局爭(zhēng)取納入預(yù)算。

（二）中央財(cái)政濕地補(bǔ)貼資金

由財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局組織實(shí)施，該項(xiàng)資金可用于濕地保護(hù)與恢復(fù)、濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)等相關(guān)支出，濕地公園可提出申請(qǐng)。

（三）省級(jí)財(cái)政濕地保護(hù)補(bǔ)助

目前省級(jí)財(cái)政在生物多樣性與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金中有安排部分專項(xiàng)資金用于濕地公園建設(shè)。

（四）地方政府

濕地公園建設(shè)、運(yùn)行投入的主體。

六、濕地公園建設(shè)中存在的主要問題

（一）法律依據(jù)不足

國(guó)家層面的濕地保護(hù)立法尚未出臺(tái)，目前主要依據(jù)的是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》、國(guó)家林業(yè)局下發(fā)的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》、《國(guó)家濕地公園管理辦法》、《國(guó)家濕地公園試點(diǎn)驗(yàn)收辦法》等規(guī)章制度，濕地公園法律地位低，法律保障較弱。一些省份未出臺(tái)濕地保護(hù)條例，地方濕地公園建設(shè)缺乏法律依據(jù)。

（二）缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

國(guó)家層面尚未出臺(tái)濕地公園建設(shè)的專門規(guī)劃，對(duì)濕地公園建設(shè)的布局、重點(diǎn)和投入等缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)的指導(dǎo)，建設(shè)重點(diǎn)不突出，完全依賴于地方政府的重視程度，容易造成濕地公園建設(shè)的隨意性。

（三）投入保障不足

國(guó)家層面對(duì)濕地公園的建設(shè)給予了高度關(guān)注，安排了專門的資金對(duì)濕地公園建設(shè)給予補(bǔ)助，但由于濕地公園建設(shè)投入的主體是地方政府，而地方政府多數(shù)財(cái)力不足，無法給予濕地公園建設(shè)足夠的資金支持，影響了濕地公園的建設(shè)進(jìn)度。

（四）對(duì)濕地公園申報(bào)建設(shè)認(rèn)識(shí)不足

政和念山梯田濕地公園

1.重前期申報(bào)，輕后期建設(shè)管理。表現(xiàn)在前期申報(bào)建立濕地公園時(shí)，地方高度重視，積極承諾，而一旦批復(fù)下來，一些地方對(duì)當(dāng)初的承諾未如期兌現(xiàn)，一些地方將申報(bào)作為爭(zhēng)取中央資金的渠道，致使?jié)竦毓珗@無管理機(jī)構(gòu)、無管理人員、無經(jīng)費(fèi)保障，試點(diǎn)建設(shè)無法按照規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施，影響了濕地公園試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)度和功能的發(fā)揮。

2.重開發(fā)利用，輕生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。濕地公園建立的主要目的是保護(hù)和修復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)，并不斷發(fā)揮濕地生態(tài)服務(wù)功能。一些地方偏重于濕地資源的開發(fā)利用，將濕地公園當(dāng)作一般公園來建設(shè)管理，隨意改造自然濕地，甚至在濕地公園內(nèi)隨意建設(shè)設(shè)施，致使?jié)竦毓珗@內(nèi)濕地資源遭受破壞。

3.重申報(bào)，輕申報(bào)材料質(zhì)量。一些地方重視申報(bào)，要求限期完成，卻對(duì)申報(bào)濕地公園的材料把關(guān)不嚴(yán)，在濕地公園的范圍選址、資源調(diào)查、總體規(guī)劃編制、公園分區(qū)、申報(bào)影像錄制等方面不夠認(rèn)真，對(duì)申報(bào)材料審核不嚴(yán)、把關(guān)不嚴(yán)，致使申報(bào)材料無法如實(shí)反映擬建濕地公園的具體情況和保護(hù)價(jià)值、建立意義，影響濕地公園申報(bào)和批復(fù)。

七、加快濕地公園建設(shè)的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)濕地公園法制建設(shè)

通過立法方式，明確濕地公園的性質(zhì)、地位、主管部門、建設(shè)、投資責(zé)任主體和投資渠道、違法行為、法律責(zé)任等，為濕地公園建設(shè)管理提供法律保障。

（二）編制濕地公園建設(shè)規(guī)劃

突出規(guī)劃對(duì)濕地公園建設(shè)的指導(dǎo)作用，強(qiáng)化濕地公園建設(shè)布局，確保濕地公園建設(shè)的科學(xué)、合理、持續(xù)、公正、可行。

（三）提高對(duì)濕地公園建設(shè)的認(rèn)識(shí)

充分認(rèn)識(shí)濕地公園建設(shè)的重要意義，將濕地公園建設(shè)列入到地方生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容，列入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮，合理布局，加強(qiáng)濕地公園建設(shè)的前期工作，確保濕地資源得到有效保護(hù)，濕地生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)發(fā)揮作用，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造福。

（四）加大濕地公園建設(shè)管理的投入

充分利用國(guó)家現(xiàn)有政策，積極爭(zhēng)取中央、省等各級(jí)政府部門的投入，同時(shí)拓寬建設(shè)投入渠道，積極吸引社會(huì)、企業(yè)等方面的資金投入，加快濕地公園建設(shè)步伐。

（作者單位：福建省野生動(dòng)植物保護(hù)管理中心）

責(zé)任編輯/羅美娟