PPP：為江蘇公共服務(wù)建設(shè)增添活力

周忠麗　凌靄如

在公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會資本，有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，也有利于政府從繁瑣的具體事務(wù)中解脫出來，集中精力做好監(jiān)管者，從而提高公共事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。同時，進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域也為社會資本提供了獲取穩(wěn)定、可持續(xù)收益的機(jī)會。政府和社會資本合作模式（Pbuic-Private Partnership，簡稱PPP），是指政府和社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立起來的一種伙伴關(guān)系，這種關(guān)系通常由政府部門與企業(yè)通過正式的合同來確定，將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合在一起，構(gòu)建公共產(chǎn)品生產(chǎn)模式的新型合作關(guān)系。江蘇因經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，社會資本活躍，早在20世紀(jì)90年代，就率先在市政服務(wù)等領(lǐng)域引入PPP模式，吸引了一定的社會資本參與公共物品供給，多年來，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，值得認(rèn)真總結(jié)。

項(xiàng)目選擇精準(zhǔn)

在合作項(xiàng)目選擇上，選取付費(fèi)群體相對穩(wěn)定、價格調(diào)節(jié)機(jī)制靈活透明、投資規(guī)模較大的公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足了社會資本合理的盈利預(yù)期。

在所有的PPP項(xiàng)目中，污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)項(xiàng)目有穩(wěn)定的用戶付費(fèi)，社會資本關(guān)注度較高，也更利于穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。2009年，南京市政府決定將城北污水處理廠以TOT（移交—運(yùn)營—移交，是PPP模式中的一種）形式與社會資本合作，金州環(huán)境集團(tuán)以5億元的價格從9家競標(biāo)者中勝出，獲得城北污水廠30年的特許經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，產(chǎn)權(quán)仍由南京城建集團(tuán)持有。經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，理順了政府與市場的關(guān)系，私營企業(yè)運(yùn)營污水廠，政府回歸監(jiān)管者角色。巨額的轉(zhuǎn)讓費(fèi)緩解了政府的資金壓力，同時還提高了效率，2014年，財(cái)政部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為此專門到該廠調(diào)研并予以了肯定。

目前，江蘇運(yùn)轉(zhuǎn)良好的PPP項(xiàng)目多屬于這類投資規(guī)模較大的項(xiàng)目，如常州新北垃圾發(fā)電項(xiàng)目，江陰污水處理項(xiàng)目，南京水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目。常州新北垃圾發(fā)電項(xiàng)目由新北區(qū)城建局、常高新集團(tuán)和光大國際三方采用最新的PPP模式建設(shè)運(yùn)營。常高新集團(tuán)接受區(qū)城建局委托，采取公開招標(biāo)方式選定與光大國際共同投資建設(shè)該項(xiàng)目，其中常高新占股40%。項(xiàng)目建成后，建設(shè)方在30年特許經(jīng)營期內(nèi)，通過向政府部門收取每噸垃圾54.5元處理費(fèi)以及發(fā)電上網(wǎng)的收益，回收投資。

在成功實(shí)踐的基礎(chǔ)上，江蘇省著力打造可復(fù)制可推廣的PPP模式。為此，江蘇省財(cái)政廳構(gòu)建充實(shí)了全省PPP項(xiàng)目儲備庫，截至2015年5月底，入庫項(xiàng)目達(dá)266個，總投資5145億元，其中新建項(xiàng)目146個、存量項(xiàng)目120個。

制度保障有力

PPP項(xiàng)目離不開政府給予的多方面的政策支持，如法律法規(guī)、財(cái)政、稅收、金融政策、土地使用等等。不同類型的PPP項(xiàng)目需要有不同政策的支持，并且，即使是同一個PPP項(xiàng)目，由于持續(xù)周期長，如基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在建設(shè)期、運(yùn)營期和轉(zhuǎn)讓期對于政策支持的需求也不盡相同。

首先是提供制度法規(guī)的支持。我省制定了《關(guān)于推進(jìn)政府與社會資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知》等七項(xiàng)制度文件，為實(shí)施PPP模式試點(diǎn)示范項(xiàng)目提供了一定的制度保障。

2014年制定出臺了促進(jìn)金融創(chuàng)新發(fā)展的若干政策規(guī)定，規(guī)范政府資金管理，在構(gòu)建PPP項(xiàng)目及簽訂PPP合同之前，財(cái)政部門就參與其中，評估并控制PPP的財(cái)政承諾，將政府PPP補(bǔ)貼承諾列入財(cái)政中長期預(yù)算，提升政府的履約率。此外，還為PPP項(xiàng)目提供融資支持，引導(dǎo)國際金融組織、外國政府貸款、金融機(jī)構(gòu)貸款、專業(yè)基金、地方國債等投向PPP項(xiàng)目，降低項(xiàng)目融資成本，也降低政府債務(wù)風(fēng)險。2015年，專門設(shè)立PPP融資支持基金，由省市縣財(cái)政共同出資10億元，吸收金融資本及其他社會資本參與，首期規(guī)模達(dá)到100億元。制定《PPP融資支持基金實(shí)施辦法》，明確基金通過股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等多種形式為全省PPP項(xiàng)目提供融資增信支持。

合作優(yōu)勢凸顯

PPP項(xiàng)目主要目的是追求項(xiàng)目總體和長期效率的提高，強(qiáng)調(diào)政府與社會資本各盡所能、社會資本深度參與以及市場機(jī)制的作用。在實(shí)施中任何一方的短期或短視行為，都可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。因此，對于社會資本，要讓其得到穩(wěn)定合理、可預(yù)期的回報(bào)，這一點(diǎn)至關(guān)重要。財(cái)政部王保安副部長在南京城北污水處理廠調(diào)研時指出，PPP可以實(shí)現(xiàn)三贏：一是百姓受惠，服務(wù)水平提高了。二是政府職能回位，更有效地監(jiān)督。三是社會主體，尤其是社會資本進(jìn)入市場，壯大了民營經(jīng)濟(jì)。

太倉市政府醫(yī)療保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與商業(yè)保險機(jī)構(gòu)合作開展大病保險，因其在緩解因病致貧、探索大病再保險方面的成功實(shí)踐為業(yè)界熟悉，也是近年來江蘇實(shí)施的PPP項(xiàng)目中，在實(shí)現(xiàn)政府與社會資本的合作共贏方面較為典型的成功案例。

2011年7月，太倉市人力資源和社會保障局通過公開招投標(biāo)，以購買商業(yè)保險的形式與人保健康蘇州中心支公司簽訂“社會醫(yī)療保險大病住院補(bǔ)充醫(yī)療保險”項(xiàng)目，雙方合作為參保人員提供住院大額自付醫(yī)療費(fèi)用的補(bǔ)償。項(xiàng)目開展過程中，政府部門把“公共利益最大化”作為出發(fā)點(diǎn)，為基礎(chǔ)項(xiàng)目核定價格、制定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌規(guī)劃，而社會資本則負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、日常維護(hù)等運(yùn)作環(huán)節(jié)，最終雙方通過利益共享、風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制實(shí)現(xiàn)雙贏，并提高公共產(chǎn)品的投資效率。

這一項(xiàng)目的特點(diǎn)與優(yōu)勢在于，一是雙方約定盈虧共擔(dān)機(jī)制?；鸪霈F(xiàn)較大虧損時，政府通過第二年費(fèi)率浮動避免公司出現(xiàn)持續(xù)大額虧損。若基金當(dāng)年出現(xiàn)結(jié)余，結(jié)余部分的50%返還醫(yī)保基金。二是雙方建立“醫(yī)保住醫(yī)院代表”制度、醫(yī)院巡查制度。政府部門授權(quán)保險公司人員對定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展巡查，并對巡查發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行處罰，降低醫(yī)院不合作的風(fēng)險。而保險公司人員則在醫(yī)院一線開展巡查，記錄發(fā)現(xiàn)問題并向社保部門報(bào)告，降低了政府部門經(jīng)常存在的“人情困境”和“道德風(fēng)險”。

項(xiàng)目實(shí)施四年來，太倉市報(bào)銷大病醫(yī)保二次補(bǔ)償比例在基本醫(yī)保基礎(chǔ)上提高了12個百分點(diǎn)，四年來沒有一個患者因?yàn)榇蟛♂t(yī)療費(fèi)用導(dǎo)致全家納入低保。項(xiàng)目的低成本運(yùn)作，使得保險公司也成為受益者。在當(dāng)?shù)厝肆Y源和社會保障局支持下，保險公司盡可能降低運(yùn)營成本，實(shí)現(xiàn)了保本微利，扭轉(zhuǎn)了過去參與補(bǔ)充醫(yī)療保險長期虧損的局面，初步形成了以市場運(yùn)作為支撐的專業(yè)化經(jīng)營模式。

近年來，PPP項(xiàng)目在江蘇發(fā)展迅速，2014年底，財(cái)政部發(fā)布全國首批30個PPP模式示范項(xiàng)目，江蘇9個項(xiàng)目榜上有名，投資總額527.6億元，列入首批示范項(xiàng)目數(shù)和投資規(guī)模都居全國首位。但同時也應(yīng)看到，相對政府在PPP項(xiàng)目上的熱切來說，社會資本的回應(yīng)仍較為冷淡，進(jìn)一步推廣PPP，有三個方面的問題應(yīng)當(dāng)重視。首先，必須加快PPP法律法規(guī)建設(shè)，明確權(quán)責(zé)邊界，培育契約精神。其次，必須完善PPP項(xiàng)目融資機(jī)制，豐富融資工具。財(cái)政部門應(yīng)加快推進(jìn)完善PPP融資支持政策，更重要的是，應(yīng)該在國家層面，引導(dǎo)銀行等機(jī)構(gòu)認(rèn)可收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、認(rèn)可項(xiàng)目融資等PPP項(xiàng)目所倚重的融資方式，鼓勵金融機(jī)構(gòu)向PPP項(xiàng)目提供資金支持，以推動PPP項(xiàng)目順利發(fā)展。再次，必須建立規(guī)范、系統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)制，積極培育第三方監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)?！?/p>

（作者單位：中共江蘇省委黨校、浙江傳媒學(xué)院）

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