在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式

公共服務(wù)涉及城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、養(yǎng)老、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育等公共事業(yè)。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，公共服務(wù)供給經(jīng)歷了一個從政府自己直接生產(chǎn)，到服務(wù)外包、發(fā)動社會和市場力量參與公共服務(wù)供給，再到復(fù)雜的混合式供給的變遷過程，吸引社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域是社會事業(yè)發(fā)展到一定程度的必然要求。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2014年全國社會服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出4404.1億元，占國家財(cái)政支出比重為2.9%（其中中央財(cái)政向各地轉(zhuǎn)移支付社會服務(wù)事業(yè)費(fèi)2150.0億元），社會服務(wù)事業(yè)基本建設(shè)施工項(xiàng)目14001個，全年完成投資總額282.2億元。公共服務(wù)領(lǐng)域投資需求越來越大，社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域大有可為。

一、吸引社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域意義重大

吸引社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域，既是在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長新動力的重要舉措，也是公共服務(wù)事業(yè)加快發(fā)展的內(nèi)在要求。

社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域，有利于實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，財(cái)政收入增速明顯下降，地方融資平臺規(guī)范轉(zhuǎn)型迫在眉睫。由社會資本提供公共服務(wù)，能有效承接政府簡政放權(quán)過程中被剝離的社會職能，使得政府真正轉(zhuǎn)變成為有限政府。社會公共服務(wù)領(lǐng)域以市場契約和法律關(guān)系置換政治權(quán)力關(guān)系，有助于從法律層面上規(guī)范和約束政府的行為，促進(jìn)政府的契約精神和誠信體系的建立。

社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域，有利于創(chuàng)新公共服務(wù)供給體制。近年來，國家針對引導(dǎo)社會資本進(jìn)入教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》、《政府和社會資本合作操作指南》、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，對創(chuàng)新公共服務(wù)供給體制起到重要的引導(dǎo)作用。在充分發(fā)揮政府主體作用的同時，引入市場化、社會化機(jī)制，通過政府購買服務(wù)或提供政策優(yōu)惠的方式積極吸引社會資本參與公共服務(wù)的供給，能夠更好地滿足人民群眾多層次、多元化的公共服務(wù)需求。

社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域，有利于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。政府將此前直接提供公共服務(wù)的壟斷供給職能轉(zhuǎn)移給私營部門后，主要承擔(dān)公共服務(wù)的安排、付費(fèi)、監(jiān)督、質(zhì)量考核等管理方面的職責(zé)。社會資本追求安全穩(wěn)定的回報(bào)，其運(yùn)作具有創(chuàng)新性、職業(yè)性和靈活性的優(yōu)勢。通過公開競標(biāo)等形式選擇優(yōu)秀的私營部門進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，促進(jìn)了私營部門間的競爭，使得公共服務(wù)的生產(chǎn)者最大限度發(fā)掘其生產(chǎn)經(jīng)營管理的潛能，以更低的價格生產(chǎn)，提供性價比更高的服務(wù)，促進(jìn)資源配置優(yōu)化，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

二、政府和社會資本合作必須打破三大瓶頸

推行政府和社會資本合作模式，目的在于由財(cái)政資金引導(dǎo)，吸引大量的社會投資，從而滿足日益增長的公共服務(wù)需求。要達(dá)到這一目的，必須優(yōu)化投資環(huán)境，消除社會資本的疑慮，破解三大難題。

必須破解公私長期平等合作的難題。私人資本進(jìn)入社會公共服務(wù)領(lǐng)域面臨市場風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險和制度性風(fēng)險。制度性風(fēng)險主要是政府失信、政府干預(yù)、政府決策失誤或過程冗長、稅收調(diào)整、政府官員腐敗、項(xiàng)目審批延誤、政府要求合同變更等。公私合作中，公共部門的優(yōu)勢明顯，在雙方簽訂合同的后續(xù)談判中，私人部門往往處于被動地位。政府部門領(lǐng)導(dǎo)換屆的風(fēng)險，直接影響公共項(xiàng)目的持續(xù)和平穩(wěn)運(yùn)行。制度性風(fēng)險影響雙方的合作伙伴關(guān)系，造成額外的談判、協(xié)商、妥協(xié)等交易成本，從而提高社會服務(wù)購買的總成本，最終影響社會服務(wù)供給的效率。因此，需要建立針對公共部門的有效約束機(jī)制。

必須破解長期低成本融資的難題。公共服務(wù)領(lǐng)域的投資鏈條一般較長，從投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理到投資回收，需要較長的時間。缺少金融支持阻礙了民辦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展。目前我國金融機(jī)構(gòu)扶持公共服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的金融業(yè)務(wù)短缺。收費(fèi)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等質(zhì)押融資不發(fā)達(dá)。應(yīng)進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本以兼并、收購、參股、合作、租賃、承包等形式進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域。例如，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資回收慢，需要長期低成本融資支持。發(fā)達(dá)國家通常為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資者提供10年以上、利率為5%左右的長期貸款，極大促進(jìn)了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

必須破解風(fēng)險規(guī)避和合理分擔(dān)的難題。除制度性風(fēng)險外，市場風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險更需要高度重視。市場風(fēng)險主要包括利率風(fēng)險、匯率風(fēng)險、通貨膨脹、市場需求變化、第三方延誤和違約等。技術(shù)類風(fēng)險主要包括完工風(fēng)險、供應(yīng)風(fēng)險、運(yùn)營成本超支、投資者變動、項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管不足、合同文件沖突或不完備等。如何充分運(yùn)用法律手段和市場機(jī)制，有效地規(guī)避和分散風(fēng)險，有待于進(jìn)一步研究總結(jié)。

三、實(shí)現(xiàn)公共利益和投資收益的雙贏

推廣政府和社會資本合作模式，要針對上述難題，采取針對性的措施，兼顧公共利益和投資收益，在保證公共利益最大化的同時，加大扶持力度，讓社會資本得到合理回報(bào)。

通過法律保障公私平等合作。在公共服務(wù)公私合作供給過程中，應(yīng)明確公共部門與私營部門兩者間的關(guān)系，在各方利益受到侵害時及時提供有效的法律救濟(jì)。政府在公共服務(wù)供給中扮演多重角色，既是公共服務(wù)的合作提供者，同時又是服務(wù)規(guī)則的制定者和監(jiān)督者。在出現(xiàn)政府濫用自身權(quán)力導(dǎo)致兩者間的不平等時，應(yīng)賦予私人部門以申訴權(quán)，對政府行為加以司法審查，通過司法救濟(jì)方式保證兩者的平等合作。

完善補(bǔ)償機(jī)制，扶持社會資本做大做強(qiáng)。按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，采取“公辦民營”、“民辦公助”等多種方式，實(shí)施公開、平等、規(guī)范的社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域運(yùn)行機(jī)制。支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、營利性民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)以土地、房產(chǎn)等固定資產(chǎn)申請抵押貸款，支持民辦教育機(jī)構(gòu)、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以收費(fèi)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等質(zhì)押融資，財(cái)政出資的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)優(yōu)先為符合條件的民辦教育機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保。政府可以按照社會辦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量，通過績效考核，以購買服務(wù)的形式給予政府補(bǔ)貼。

建立科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。政府與社會資本首先應(yīng)就合同進(jìn)行嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)約定，加強(qiáng)前期準(zhǔn)備工作，包括咨詢、論證、評估、談判等等，對項(xiàng)目風(fēng)險的有效預(yù)期可以避免后續(xù)矛盾糾紛的產(chǎn)生。對于合同中未能包括的風(fēng)險問題，雙方應(yīng)遵循風(fēng)險來源，合理分擔(dān)責(zé)任義務(wù)，簽訂補(bǔ)充協(xié)議。例如屬于自然風(fēng)險引發(fā)的損失，應(yīng)由保險公司承擔(dān)，政策變動風(fēng)險應(yīng)由政府提供相應(yīng)補(bǔ)償。鼓勵沒有自有用房和重要固定資產(chǎn)的民辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，建立風(fēng)險防范基金，參加商業(yè)保險?！?/p>

（執(zhí)筆人：張蔚菊）

責(zé)任編輯：劉衛(wèi)東