新形勢下我國財(cái)政支農(nóng)問題研究*

郭　軍　孔祥智（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京100872）

新形勢下我國財(cái)政支農(nóng)問題研究*

郭軍孔祥智
（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京100872）

財(cái)政支農(nóng)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要手段。新形勢下，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨土地流轉(zhuǎn)加劇、農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展、農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型及外部環(huán)境變化等機(jī)遇和挑戰(zhàn)，對財(cái)政支農(nóng)提出了更多要求。文章通過梳理新形勢下我國財(cái)政支農(nóng)發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)，認(rèn)為我國財(cái)政支農(nóng)政策存在支農(nóng)規(guī)?？偭考氨壤　⒇?cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)欠優(yōu)化、支農(nóng)補(bǔ)貼方式滯后、財(cái)政支農(nóng)管理制度不完善等主要問題。文章建議應(yīng)健全支農(nóng)資金增長機(jī)制、優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)、積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)管理制度等。

財(cái)政支農(nóng)；新形勢；農(nóng)業(yè)發(fā)展；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，關(guān)系國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，同時(shí)農(nóng)業(yè)又是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)。世界各國，尤其是歐美等發(fā)達(dá)國家都采取了積極的措施保障和發(fā)展農(nóng)業(yè)，其中財(cái)政投入是主要手段。［1］我國是農(nóng)業(yè)大國，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展中，中央和地方進(jìn)行了一系列有益實(shí)踐并充分發(fā)揮資金投入的作用，2004—2015年連續(xù)十二年發(fā)布的中央一號文件都明確提出了加大農(nóng)業(yè)財(cái)政支農(nóng)投入力度，健全惠農(nóng)政策體系等措施，這表明了中央加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)財(cái)政支農(nóng)的決心。但應(yīng)該看到，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)正處于新的變革時(shí)期，面臨土地流轉(zhuǎn)加劇、農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展、農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型及外部環(huán)境變化等機(jī)遇和挑戰(zhàn)，處理不當(dāng)將會(huì)制約農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展，對財(cái)政支農(nóng)提出了新要求。同時(shí)，財(cái)政支農(nóng)政策在實(shí)施過程中產(chǎn)生了許多問題，造成財(cái)政支農(nóng)效率低下，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新的瓶頸。因此，如何實(shí)現(xiàn)新形勢下財(cái)政支農(nóng)政策轉(zhuǎn)型，提高財(cái)政支農(nóng)效率將成為新時(shí)期研究重點(diǎn)且意義深遠(yuǎn)。

本文通過梳理我國當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)政策發(fā)展現(xiàn)狀、特點(diǎn)，歸納新形勢下我國財(cái)政支農(nóng)政策面臨的主要問題，最后結(jié)合問題提出建設(shè)性的政策建議。

一、財(cái)政支農(nóng)政策的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)投入持續(xù)增長

財(cái)政支農(nóng)是有效解決“三農(nóng)”問題的重要手段，近年來我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增加，且增幅較大。從總量上看，國家財(cái)政“三農(nóng)”支出從2003年的1754.45億元增加到2014年的14002億元，增加了近7倍，2003—2014年“三農(nóng)”支出規(guī)模累計(jì)達(dá)到8萬億元。從速度上看，國家財(cái)政“三農(nóng)”投入2003—2014年平均增長速度20%多，明顯高于同期國家財(cái)政支出年均增長速度，2014年在財(cái)政收入增長放緩的情況下，農(nóng)業(yè)投入仍然增長4.9%。從比重上看，國家財(cái)政“三農(nóng)”投入占國家財(cái)政支出的比重從2003年的7.12%增加到9.23%，也有了一定的增加。

（二）財(cái)政支農(nóng)投入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

近年來國家在增加財(cái)政支農(nóng)投入規(guī)模的同時(shí)，不斷優(yōu)化支農(nóng)結(jié)構(gòu)，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。支農(nóng)資金投向逐漸由生產(chǎn)性領(lǐng)域向農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)變，2008年之前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)其他投入占比較大，而基本建設(shè)支出和科技三項(xiàng)費(fèi)用比例偏??；2008年以后，包括基本建設(shè)支出在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出比重及農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出比重逐年增加；2013年比重分別為41.2%和45.9%，同比增長1%和0.6%。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，“三農(nóng)”和重大水利建設(shè)投資占比達(dá)64%，增幅快，2014年開展了以水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央水利建設(shè)共投資1627億元，帶動(dòng)全社會(huì)水利投資4881億元，分別較2013年增長15.6%和11%。另外，2014年農(nóng)村新建道路23萬公里，達(dá)到390萬公里，占全國公路總里程的近90%。（見表1）

表1　國家財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)表（單位：億元）（1）

（三）財(cái)政支農(nóng)效果較明顯

財(cái)政支農(nóng)政策在促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入方面起到了積極作用。2014年我國糧食產(chǎn)量60709.09萬噸，較去年增加0.9%，實(shí)現(xiàn)十一年連增，全年豬牛羊禽肉等都實(shí)現(xiàn)了增長。2014年農(nóng)民人均純收入9892元，比上年增加996元。城鎮(zhèn)化方面成績突出，農(nóng)村人口減少1095萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用凸顯，2014年共向3500萬受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款214.6億元，承保主要農(nóng)作物超過15億畝。同時(shí)農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、新型主體不斷增加，根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，目前，全國共有200畝以上的家庭農(nóng)場87.7萬個(gè)。截至2015年2月底，依法注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到133.74萬家，實(shí)有成員數(shù)9482萬戶。這些都和財(cái)政支農(nóng)政策密切相關(guān)。

（四）支農(nóng)補(bǔ)貼體系逐步構(gòu)建

中央及地方農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)大，逐步構(gòu)建了較完整的補(bǔ)貼體系。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從單一的種糧直補(bǔ)，逐步建立了適應(yīng)范圍更廣的“四大補(bǔ)貼”政策，完善了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步建立了目標(biāo)價(jià)格、農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新補(bǔ)貼、糧油畜牧生產(chǎn)大縣獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、新型主體補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫?，較全面地保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不斷增加，以四大補(bǔ)貼為例，2013年四項(xiàng)補(bǔ)貼大約1800億元，同比增加了132億元，是2004年補(bǔ)貼支出的13倍，2014年持續(xù)增加補(bǔ)貼，安排糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金1222億元。

二、財(cái)政支農(nóng)政策面臨的問題

（一）支農(nóng)規(guī)模總量及比例偏小

盡管改革開放以來，我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模增長較快，但是規(guī)?？偭考柏?cái)政農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政支出比例仍然偏小，2014年國家財(cái)政支農(nóng)14002億元，占總財(cái)政支出的9.23%，這遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家15%～30%的農(nóng)業(yè)投入比例，也低于我國1978年14%的支農(nóng)比例。財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出比重也遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)GDP占總GDP的比重，2003年財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出比重為7.12%，農(nóng)業(yè)GDP占總GDP比重為13%；2014年分別為9.2%和9.45%，盡管差距逐漸縮小，但可以看出農(nóng)業(yè)投入規(guī)模仍然較少。從農(nóng)業(yè)支出占GDP比重來看，2008—2014年比例基本不足1%，可見政府對財(cái)政支農(nóng)的總量是低水平的。

（二）地方農(nóng)業(yè)投入積極性不高，財(cái)政支農(nóng)不穩(wěn)定

1994分稅制改革和2002年全面實(shí)行的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革減少了地方財(cái)政收入，弱化了地方政府財(cái)政支農(nóng)的能力，當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼地方更多地依賴中央補(bǔ)貼，地方投入明顯不足，投入額及增長速度都低于中央財(cái)政支農(nóng)投入。2003—2005年，中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)增長速度為負(fù)，2006年以后，增長速度仍低于全國平均水平，1996—2006年，我國東中西部地區(qū)僅分別有3年、5年和4年的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額增長速度超過當(dāng)年財(cái)政收入的增長速度。［2］另一方面，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展成效慢，部分地方負(fù)責(zé)人單純追究工作業(yè)績，將主要精力放在城建、商業(yè)等見效快的行業(yè)，阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)業(yè)投入缺乏長效機(jī)制，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)投入不穩(wěn)定，2012年財(cái)政農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政支出總額比重達(dá)到10.2，為近十年最高值，但是2013—2014年又出現(xiàn)了下滑。從財(cái)政支農(nóng)投入增長速度來看，2004年財(cái)政支農(nóng)投入同比增長速度為33.24%，而2014年則為1.47%，年際間波動(dòng)大。

（三）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技投入比重仍然偏小

當(dāng)前發(fā)達(dá)國家財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)為農(nóng)業(yè)科技教育投入>基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入>支農(nóng)建設(shè)投入，但我國財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為支農(nóng)建設(shè)投入>基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入>農(nóng)業(yè)科技教育投入。主要體現(xiàn)在：第一，農(nóng)業(yè)財(cái)政投入仍多集中于支農(nóng)建設(shè)。支農(nóng)建設(shè)比例平均占比近80%，近年來財(cái)政雖然開始向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)變，但是比例仍然較小，平均占比不足20%。第二，農(nóng)業(yè)科技投入較少。本應(yīng)受重視的農(nóng)業(yè)科技教育建設(shè)，投入比例不足1%，且多集中于常規(guī)技術(shù)研究，缺少高新技術(shù)研究，由表1可以看出，2008年之前科技三項(xiàng)投入比重明顯偏低，2008年以后盡管農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出比重逐年增加，但是科技投入占比仍然較低，導(dǎo)致了我國獲獎(jiǎng)農(nóng)業(yè)成果轉(zhuǎn)化率不足60%，推廣度不足30%，農(nóng)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性差。

（四）財(cái)政支農(nóng)效益較低

本文重點(diǎn)討論我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模效益和財(cái)政支農(nóng)效率兩方面。［3］

1.財(cái)政支農(nóng)規(guī)模效益分析

為方便分析，首先假設(shè)本期財(cái)政支農(nóng)資金對本期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起主要作用（2），財(cái)政支農(nóng)效益系數(shù)公式為：

財(cái)政支農(nóng)支出收益系數(shù)=

該指標(biāo)表示每單位財(cái)政支出所產(chǎn)生的每單位農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，財(cái)政支農(nóng)支出效益系數(shù)越大表示財(cái)政支農(nóng)支出效益越好，反之，財(cái)政支農(nóng)支出效益低。以2003—2014年國家財(cái)政支農(nóng)和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值相關(guān)數(shù)據(jù)為例，計(jì)算財(cái)政支農(nóng)支出收益系數(shù)，如表2所示。

由表2可以看出，我國財(cái)政支農(nóng)支出效益系數(shù)在2007之前普遍較高，2008以后明顯降低，2007年收益系數(shù)高達(dá)34.88，而2009年僅為1.08，我國農(nóng)業(yè)投入效益呈遞減趨勢，增加財(cái)政投入的同時(shí)要重視結(jié)構(gòu)調(diào)整，充分發(fā)揮資本效用。2003—2013年財(cái)政支農(nóng)支出效益波動(dòng)浮度大，可以在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，穩(wěn)定財(cái)政支農(nóng)投入。

表2　 2003—2014年財(cái)政支農(nóng)支出效益系數(shù)

2.財(cái)政支農(nóng)支出彈性系數(shù)

財(cái)政支農(nóng)支出彈性系數(shù)公式表示為：

財(cái)政支農(nóng)支出彈性系數(shù)=

該指標(biāo)表示每增長1%的財(cái)政支農(nóng)投入將產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長率，財(cái)政支農(nóng)支出彈性系數(shù)越大，說明財(cái)政支農(nóng)投入增長會(huì)帶來更高的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長率，財(cái)政支農(nóng)效率也就越高，反之，財(cái)政支農(nóng)支出彈性低，支出效率越低。以2003—2014年國家財(cái)政支農(nóng)和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值相關(guān)數(shù)據(jù)為例，計(jì)算財(cái)政支農(nóng)支出彈性系數(shù)，如表3所示。

表3　 2003—2014年財(cái)政支農(nóng)支出彈性系數(shù)

從表3中可以看出，除2005年和2007年財(cái)政支農(nóng)支出彈性系數(shù)大于1外，其余年份彈性系數(shù)都小于1，即缺乏彈性，表明國家財(cái)政支農(nóng)資金不能充分拉動(dòng)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的增長。

（五）補(bǔ)貼方式滯后

1.新形勢下支農(nóng)補(bǔ)貼主體不明確。涉及土地的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策補(bǔ)貼承包者還是經(jīng)營者？以四大補(bǔ)貼為例，四大補(bǔ)貼中糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼與承包土地直接相關(guān)，以往支農(nóng)補(bǔ)貼主要是通過“一卡通”直接發(fā)放給原有的土地承包者，而新形勢下我國土地流轉(zhuǎn)加劇，土地“三權(quán)分置”，傳統(tǒng)補(bǔ)貼方式勢必影響土地流轉(zhuǎn)大戶、家庭農(nóng)場及農(nóng)業(yè)合作社的積極性，也不符合農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主旨。盡管部分省份進(jìn)行了“補(bǔ)貼補(bǔ)經(jīng)營者”的改革，但是由于缺乏相應(yīng)政策支持引導(dǎo)，工作進(jìn)展比較緩慢。

2.新形勢下支農(nóng)補(bǔ)貼方式及政策不合理。第一，表現(xiàn)為近年來我國農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)及臨時(shí)收儲制度實(shí)施不合理，推高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，農(nóng)業(yè)面臨天花板。2008年以來，我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控陷入了一個(gè)兩難境地——工業(yè)化推進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品成本上升，為保障農(nóng)民利益，必須提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入，而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格越高，糧食價(jià)格倒掛越嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量越上升，而最低收購價(jià)和臨時(shí)倉儲制度導(dǎo)致的倉儲費(fèi)用和四大補(bǔ)貼逐年增加，也帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)成本。當(dāng)前我國棉花和食糖已經(jīng)陷入兩難，國內(nèi)價(jià)格遠(yuǎn)高于國外進(jìn)口完稅價(jià)格，隨著中國入世規(guī)定的逐漸實(shí)行，棉花和食糖關(guān)稅及配額將逐步減小，如何保障其不成為又一個(gè)“大豆”，這必須引起重視。第二，傳統(tǒng)的四大補(bǔ)貼面臨天花板。四大補(bǔ)貼影響成本和價(jià)格，屬于黃箱政策范疇，根據(jù)WTO規(guī)定，中國黃箱補(bǔ)貼不超過8.5%，2013年糧食產(chǎn)量16000億斤，黃箱補(bǔ)貼只能是1400億元，我國共補(bǔ)貼1700億元（包括棉花、大豆、糖料等），谷物補(bǔ)貼即將到承諾底線［4］。

（六）財(cái)政支農(nóng)相關(guān)法規(guī)體制不健全，管理制度有待優(yōu)化

關(guān)于財(cái)政支農(nóng)資金具體管理辦法，財(cái)政部于2001年頒布了《財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理規(guī)則》，2003年財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部針對農(nóng)業(yè)資金擠占挪用現(xiàn)象聯(lián)合下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)財(cái)政資金管理監(jiān)督的意見》，對支農(nóng)資金管理和監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)范。在政策實(shí)施中，由于規(guī)范具體操作性較差，懲處力度小，支農(nóng)資金管理面臨一系列問題。［5］

1.支農(nóng)資金實(shí)行分塊管理，投入分散，效率低下。當(dāng)前我國財(cái)政農(nóng)業(yè)投入渠道較多，支農(nóng)板塊共有24個(gè)，不僅涉及農(nóng)、林、牧、副、漁部門，還涉及財(cái)務(wù)部、商務(wù)部、工信部、民政部、教育部、交通部等相關(guān)部門，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出分部門管理，部門分割嚴(yán)重，相互之間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)資金在使用上存在相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉，造成資源浪費(fèi)，而各部門分散管理，支農(nóng)資金投入缺規(guī)劃、無重點(diǎn)，呈現(xiàn)“撒胡椒面”狀態(tài)。另外由于多部門掌握財(cái)政資金，各個(gè)部門職責(zé)權(quán)限模糊，財(cái)政支農(nóng)資金使用監(jiān)督與效益評價(jià)沒有具體可行的制度與規(guī)范，往往存在“重過程，輕結(jié)果”現(xiàn)象，財(cái)政支農(nóng)效果不高。

2.支農(nóng)資金立項(xiàng)不規(guī)范，分配權(quán)責(zé)不清。當(dāng)前我國實(shí)施自下而上的項(xiàng)目審批制度，資金項(xiàng)目僅憑主管部門意見來確定最終結(jié)果，容易出現(xiàn)“面子項(xiàng)目”、“跑項(xiàng)目”、“要項(xiàng)目”等現(xiàn)象［6］，項(xiàng)目的可行性和科學(xué)性缺乏專家論證，支農(nóng)資金投入的隨意性，批復(fù)透明度低。同時(shí)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是中央政府的事權(quán)，也是地方政府的事權(quán)，在財(cái)政支農(nóng)問題上，究竟哪些應(yīng)該歸中央管理，哪些歸地方管理，當(dāng)前并沒有明確的界定，這就導(dǎo)致了中央和地方在支農(nóng)問題上推諉扯皮，資金發(fā)放不及時(shí)。

3.支農(nóng)資金監(jiān)管乏力，擠占挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)政支農(nóng)效果不明顯。財(cái)政資金在層層下?lián)苓^程中，經(jīng)常會(huì)發(fā)生資金截留、拖延現(xiàn)象，資金最終到位往往已經(jīng)錯(cuò)過季節(jié)，影響了財(cái)政支農(nóng)效果。在財(cái)政資金使用中，由于缺乏監(jiān)管，資金擠占挪用作為其他經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，2003—2004年，審計(jì)署對全國50個(gè)縣2001—2002財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行了審核，發(fā)現(xiàn)這種現(xiàn)象非常普遍，50個(gè)縣共擠占挪用支農(nóng)資金4.95億元，占財(cái)政支農(nóng)資金投入總額的10%，支農(nóng)資金專項(xiàng)專用將直接影響農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。［7］

三、國外財(cái)政支農(nóng)做法

農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家在推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中積極發(fā)揮財(cái)政作用，增加了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，提高了農(nóng)民收入。本文主要總結(jié)美國、日本、歐盟、印度等國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以期對我國財(cái)政支農(nóng)政策創(chuàng)新給予啟示。

（一）健全和完善法律政策，保障財(cái)政支農(nóng)投入

世界農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家通過立法保證國家對農(nóng)業(yè)的長效投入，對農(nóng)業(yè)支持政策預(yù)算安排、實(shí)施程序、政策工具、監(jiān)督管理措施、出現(xiàn)問題及相應(yīng)的處置措施等都作了詳細(xì)的規(guī)定，可實(shí)施性強(qiáng)，同時(shí)根據(jù)國內(nèi)外農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢，不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)法律政策以保障農(nóng)業(yè)發(fā)展。［8］美國自1933年以來，不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)法案以適應(yīng)美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政策法案具有很強(qiáng)的時(shí)效性和針對性，涵蓋范圍廣泛，通過幾十年的不斷完善，美國農(nóng)業(yè)法律逐漸系統(tǒng)化。日本在發(fā)展農(nóng)業(yè)過程中，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)資本、農(nóng)業(yè)主體培育、土地權(quán)益、市場價(jià)格、農(nóng)資生產(chǎn)使用等方面都制定了詳細(xì)的法律規(guī)范，根據(jù)國內(nèi)外形勢大約5年調(diào)整一次計(jì)劃。

（二）實(shí)施高支出、高補(bǔ)貼、寬領(lǐng)域的支農(nóng)政策

當(dāng)前世界許多國家都堅(jiān)持“多予少取”或者“只予不取”的方針來發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)投入比重非常大。2013年美國農(nóng)業(yè)投入占農(nóng)業(yè)收入比重為50%，歐盟為40%，韓國60%以上，日本為90%，甚至更高。以農(nóng)民年人均享受補(bǔ)貼計(jì)算，美國、歐盟人均為2萬美元，日本山區(qū)農(nóng)業(yè)每公頃投入約8萬日元。農(nóng)業(yè)投入增加了各國農(nóng)民收入，美國的農(nóng)民收入40%來自于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，日本這一比例則超過50%，而我國只有4%。各國農(nóng)業(yè)扶持范圍十分廣泛，歐盟不僅重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，也強(qiáng)調(diào)對貿(mào)易、營銷、信息體系等環(huán)節(jié)的支持，支持范圍包括十多個(gè)方面，美國支持范圍不僅涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，還保障農(nóng)業(yè)市場價(jià)格、流通、銷售流通、信息建設(shè)、進(jìn)出口等各方面。

（三）重視農(nóng)村科技、教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入

農(nóng)業(yè)科技、教育是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要方式，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家大力支持農(nóng)業(yè)科技、教育，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。美國農(nóng)業(yè)科技投入力度不僅高于發(fā)達(dá)國家平均水平，也高于國內(nèi)非農(nóng)業(yè)部門科技投入的平均水平，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)投入在12億美元左右，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的2%，自1958年開始，農(nóng)業(yè)科技投入保持了年均8%的增長率。日本農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)幾乎100%來自政府補(bǔ)貼，科研經(jīng)費(fèi)占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的3%左右，并形成了公立科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)、民間三大系統(tǒng)組成的科研體系，同時(shí)通過政策引導(dǎo)、機(jī)構(gòu)推動(dòng)、媒介宣傳等方式積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技推廣。近年來農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)科技在農(nóng)業(yè)增長中的貢獻(xiàn)份額占到60%，甚至80%。另外，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家積極發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國大型灌溉設(shè)施都是由聯(lián)邦和州政府修建，小型灌溉設(shè)施政府給予資助，農(nóng)業(yè)用水基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，重點(diǎn)支持農(nóng)產(chǎn)品市場信息系統(tǒng)建設(shè)，覆蓋全美主要農(nóng)產(chǎn)品集中產(chǎn)區(qū)和集散中心。日本設(shè)立各種資助和補(bǔ)貼項(xiàng)目，加大土地改良等農(nóng)田基本建設(shè)，資助占農(nóng)業(yè)預(yù)算的80%，20%用于水利設(shè)施建設(shè)，重視農(nóng)協(xié)發(fā)展，支持農(nóng)協(xié)在倉儲、流通、農(nóng)村金融、道路等方面的建設(shè)。

（四）采取優(yōu)惠政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，許多國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行優(yōu)惠的財(cái)稅、金融、信貸等政策，以保障其健康發(fā)展。印度積極推進(jìn)多形式的農(nóng)業(yè)信貸，一是短期信貸，主要用于農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，期限為15個(gè)月，無需擔(dān)保，利率優(yōu)惠10%。二是中期貸款，主要用于農(nóng)田保護(hù)和農(nóng)村電氣化建設(shè)，期限5年以上，利率普遍較低。三是長期借貸，適用于農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食存儲等方面。同時(shí)政府計(jì)劃通過低息貸款方式推行農(nóng)民培訓(xùn)。美國、法國在個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、投資稅上對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民給予了特別優(yōu)惠，同時(shí)，重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率。

四、政策建議

（一）加大財(cái)政支農(nóng)力度，健全支農(nóng)資金增長機(jī)制

財(cái)政支農(nóng)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，增加農(nóng)民收入的必要手段。增加財(cái)政支農(nóng)力度，不僅要保持支農(nóng)資金絕對數(shù)量的穩(wěn)定增長，也要保持支農(nóng)資金相對增長率的穩(wěn)定增長。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，要調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政資金重點(diǎn)向“三農(nóng)”傾斜，在財(cái)政增速放緩的新形勢下，支農(nóng)投入應(yīng)堅(jiān)持《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的“國家財(cái)政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)高于經(jīng)常收入的增長幅度”這一要求，逐步提高農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重，新增財(cái)政支出要提高農(nóng)業(yè)支出比例，另外通過財(cái)政預(yù)算或者政策法規(guī)將農(nóng)業(yè)支出比重確定下來，并保證落實(shí)。

（二）優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，加大公共產(chǎn)品供給

結(jié)合國內(nèi)外理論及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國家農(nóng)業(yè)財(cái)政投入應(yīng)增加農(nóng)業(yè)科技投入、農(nóng)業(yè)推廣和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入，適度發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)支出，農(nóng)業(yè)科技投入重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)高新技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)科技推廣和成果轉(zhuǎn)化，農(nóng)業(yè)教育投入重點(diǎn)保障農(nóng)村義務(wù)教育和新型農(nóng)業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村土地整理改造以及農(nóng)村飲水、電網(wǎng)、通信、電子商務(wù)、文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展不能單純依賴“輸血”式的各種補(bǔ)貼，最重要的是提供具有“造血”功能的農(nóng)村公共產(chǎn)品和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。

（三）發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金引導(dǎo)作用，多渠道籌措支農(nóng)資金

近年來國家財(cái)政收入增長減緩，財(cái)政支出壓力增大，財(cái)政支農(nóng)投入面臨許多困難，地方資金更加緊張，為滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的資金，應(yīng)積極發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的引導(dǎo)作用，通過多渠道方式籌措支農(nóng)資金，一方面可以通過發(fā)行國債等方式來籌集支農(nóng)資金，并確保財(cái)政支出向農(nóng)業(yè)傾斜，提高支農(nóng)資金比重；另一方面，運(yùn)用稅收、貼息、補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入到農(nóng)業(yè)。

（四）積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型

1.創(chuàng)新支農(nóng)補(bǔ)貼方式，培育新型農(nóng)業(yè)主體。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目的在于保護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。新形勢下，傳統(tǒng)的補(bǔ)貼方式已經(jīng)嚴(yán)重滯后，當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式應(yīng)堅(jiān)持“誰種地誰補(bǔ)貼”原則，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率，同時(shí)以政策方式確定下來。加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)主體的傾斜，不僅在原有的補(bǔ)貼上進(jìn)行支持，同時(shí)也要在新增補(bǔ)貼、稅收、金融、政策等方面給予支持。

2.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，堅(jiān)持目標(biāo)價(jià)格制度。如何在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益的前提下發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品市場定價(jià)機(jī)制意義重大。本文認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)堅(jiān)持：第一，通過地區(qū)試點(diǎn)，完善目標(biāo)價(jià)格制度。目標(biāo)價(jià)格制度是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格基礎(chǔ)上，通過差價(jià)保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)業(yè)支持政策，該政策既保護(hù)農(nóng)戶收入，又體現(xiàn)市場需求，有益于緩解糧食價(jià)格和成本虛高、農(nóng)業(yè)存儲成本及補(bǔ)貼龐大現(xiàn)狀，是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重大轉(zhuǎn)型。實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度應(yīng)在科學(xué)合理測定目標(biāo)價(jià)格基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真核定農(nóng)產(chǎn)品種植面積和市場銷售產(chǎn)量，實(shí)施價(jià)格補(bǔ)貼。第二，實(shí)施重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)制度。盡管當(dāng)前最低收購價(jià)制度產(chǎn)生了許多問題，但是其具有的“價(jià)格調(diào)控”和“托底購銷”功能及保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用是目標(biāo)價(jià)格制度不具備的，如何處理好最低收購價(jià)合理定價(jià)問題和收購后農(nóng)產(chǎn)品銷售問題是關(guān)鍵。對于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，應(yīng)加大綠箱補(bǔ)貼，減少黃箱補(bǔ)貼，逐步提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢。

（五）創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)管理制度，提高支農(nóng)投入效率

1.健全財(cái)政支農(nóng)相關(guān)法律法規(guī)。完善財(cái)政支農(nóng)相關(guān)法律法規(guī)可以引導(dǎo)財(cái)政支農(nóng)有序合理開展。第一，應(yīng)該根據(jù)新形勢下我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、特點(diǎn)及面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)等創(chuàng)新和改革相關(guān)法律法規(guī)，對于滯后性的政策規(guī)定給予修訂。第二，應(yīng)出臺操作性強(qiáng)、指導(dǎo)性強(qiáng)的政策法規(guī)，對財(cái)政支農(nóng)程序、監(jiān)督、管理、效果評審等內(nèi)容有切實(shí)可行措施，并保障政策落實(shí)。同時(shí)要將地方農(nóng)業(yè)發(fā)展作為地方經(jīng)濟(jì)考核的重要指標(biāo)，提高地方支農(nóng)積極性。

2.改革涉農(nóng)管理體制，完善支農(nóng)資金整合機(jī)制。在借鑒國外農(nóng)業(yè)管理與服務(wù)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變政府職能，整合涉農(nóng)管理機(jī)構(gòu)和涉農(nóng)資金，推進(jìn)大部門農(nóng)業(yè)運(yùn)行機(jī)制或部長級聯(lián)席會(huì)議制度，從根本上改變支農(nóng)投入渠道分散，合力不足的局面。深化農(nóng)村公共財(cái)政體系改革，將農(nóng)村資金投入歸納合并，采用股權(quán)投資等方式吸引社會(huì)資本參與。嘗試自上而下與自下而上相結(jié)合的整合模式，完善縣級層面的項(xiàng)目整合。2014年中央一號文件提出建立支農(nóng)資金整合機(jī)制，并在山東、黑龍江等地進(jìn)行試點(diǎn)，對改革財(cái)政支農(nóng)管理制度有積極影響。

3.明確中央地方權(quán)責(zé)，加大監(jiān)管力度。制定相關(guān)政策，明確中央與地方在財(cái)政支農(nóng)問題上權(quán)責(zé)，比如中央與地方支農(nóng)資金的比例分配等，并監(jiān)督落實(shí)。完善中央、地方支農(nóng)資金審批流程，通過社會(huì)公示、專家評估等確保資金有效分配，使用規(guī)范有序。通過引入第三方評估、項(xiàng)目指南、標(biāo)準(zhǔn)文本和資金報(bào)賬、集中采購等一系列制度，加大支農(nóng)資金監(jiān)督力度，保證支農(nóng)投入資金專項(xiàng)專用，廉潔高效。

注釋：

（1）2008年財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化。

（2）事實(shí)上，本期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也會(huì)受前一期財(cái)政支農(nóng)資金產(chǎn)生影響，本文為方便分析，只考慮本期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受本期財(cái)政支農(nóng)資金影響這一情況，該結(jié)果與滯后一期結(jié)果差別不大。

（3）農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、副業(yè)和漁業(yè)產(chǎn)值。

［1］高天武，章琪.WTO框架下我國財(cái)政支農(nóng)政策的發(fā)展和選擇［J］．現(xiàn)代商業(yè)，2014，（18）：123-125.

［2］黎翠梅.我國地方財(cái)政支農(nóng)支出區(qū)域差異分析［J］.商業(yè)研究，2009，（12）：109-111.

［3］范義敏.河北省財(cái)政支農(nóng)問題研究［D］.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2006.

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［7］財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所.財(cái)政支農(nóng)支出的國際比較及國外財(cái)政農(nóng)業(yè)投入經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示［DB/ OL］.http：//www.crifs.org.cn/crifs/htm l/default/_history/2270.htm l，2008-08-25/2015-4-15.

［8］張力維.河南省財(cái)政支農(nóng)資金整合研究［D］.河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010.

（責(zé)任編輯吳曉妹）

F810．451

A

1001－862X（2015）04－0020－006

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國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機(jī)制創(chuàng)新與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展研究”（13AZD003）

郭軍（1987—），山東濰坊人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士生，主要研究方向：農(nóng)村金融；孔祥智（1963—），山東郯城人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院二級教授，農(nóng)村發(fā)展研究所所長，主要研究方向：農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)政策分析。