對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧到戶工作的實(shí)踐與思考

楊杰文　陳美君　胡揚(yáng)鵬

2013年開始，湖南省洞口縣在產(chǎn)業(yè)扶貧到戶工作上進(jìn)行了有效探索，雖然在頂層設(shè)計(jì)上還有需要明確的地方，在操作層面上還有不到位的地方，但總體來講摸索出了一條實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧之路。

一、基本做法

（一）全面找準(zhǔn)扶貧對(duì)象

一是率先開展農(nóng)村扶貧對(duì)象識(shí)別工作。2013年11月開始，洞口縣突破以前扶貧開發(fā)對(duì)象識(shí)別率只有2.12%的標(biāo)準(zhǔn)，按照“應(yīng)扶盡扶”和2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，按25%、25%、31%的比例率先在3個(gè)試點(diǎn)村識(shí)別貧困人口1370人。二是全面找準(zhǔn)扶貧對(duì)象。按照“戶主申請、村民小組提名、村民代表評(píng)議和票決、村委會(huì)審查公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核公示、縣扶貧辦復(fù)核公示、縣人民政府審批”的程序，準(zhǔn)確識(shí)別出12.83萬農(nóng)村扶貧對(duì)象并建檔立卡。

（二）探索科學(xué)的“農(nóng)企”利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

一是探索項(xiàng)目的有效對(duì)接方式。試點(diǎn)村有發(fā)展企業(yè)所加工農(nóng)產(chǎn)品的資源優(yōu)勢、傳統(tǒng)生產(chǎn)的技術(shù)優(yōu)勢，貧困農(nóng)戶有積極性，村干部得力，企業(yè)有發(fā)展基地的需求和愿望，村和企業(yè)進(jìn)行雙向選擇。二是探索合作模式。2013年11月，在花園鎮(zhèn)泡桐村、洞口鎮(zhèn)雙聯(lián)村探索實(shí)施了“農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)+村委會(huì)+貧困農(nóng)戶”的直接幫扶模式，在高沙鎮(zhèn)馬安村探索實(shí)施了“農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)+農(nóng)民專業(yè)合作社+基地+貧困農(nóng)戶”的股份合作模式。三是探索利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)（農(nóng)民專業(yè)合作社）[以下簡稱“企業(yè)（合作社）”]與試點(diǎn)村貧困農(nóng)戶、村委會(huì)分別簽訂合作協(xié)議，明確雙方責(zé)、權(quán)、利，要求企業(yè)（合作社）按保護(hù)價(jià)收購貧困農(nóng)戶產(chǎn)品、提供技術(shù)服務(wù)、優(yōu)先聘請勞動(dòng)力、按時(shí)落實(shí)扶持資金，村委會(huì)及時(shí)協(xié)調(diào)各種矛盾、提供服務(wù)，貧困農(nóng)戶按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、將產(chǎn)品足額賣給企業(yè)。在經(jīng)過近5個(gè)月探索實(shí)踐后，2014年3月，洞口縣人民政府正式出臺(tái)《洞口縣產(chǎn)業(yè)扶貧到戶實(shí)施方案》，為產(chǎn)亞扶貧到戶工作提供可操作性的政策依據(jù)。去年洞口縣又在幫扶模式、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等方面進(jìn)行了完善。

（三）逐步轉(zhuǎn)變幫扶理念

一是轉(zhuǎn)“打卡到戶”為“產(chǎn)業(yè)扶貧到戶”。2013年以前，洞口縣的幫扶對(duì)象全部通過打卡到戶給予400元/人的補(bǔ)助。2013年開始，洞口縣徹底轉(zhuǎn)變思路，產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金必須與產(chǎn)業(yè)掛鉤，參與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的貧困農(nóng)戶才能享受扶持，不再實(shí)行“打卡到戶”。二是轉(zhuǎn)“按戶扶持”為“按量扶持”。所有產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金與產(chǎn)量掛鉤，即多勞多扶、少勞少扶、不勞不扶，每年所有參與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的貧困農(nóng)戶得到的扶持資金不一，打破了平均化。三是轉(zhuǎn)“單一模式”為“多形式幫扶”。幫扶模式由直接幫扶逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訋头鰹橹?，股份合作、委托幫扶為輔的多種幫扶模式。

（四）創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧到戶方式一是簽訂幫扶協(xié)議。企業(yè)（合作社）與扶貧辦簽訂幫扶責(zé)任狀，并且與聯(lián)結(jié)的貧困農(nóng)戶簽訂合作協(xié)議，明確各方的責(zé)、權(quán)、利。二是前期墊付。年初根據(jù)產(chǎn)業(yè)扶貧到戶村貧困人口總數(shù)，按人平400元標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)資金計(jì)劃。企業(yè)（合作社）按不低于30%計(jì)劃資金總量的標(biāo)準(zhǔn)，墊付部分生產(chǎn)成本，通過先期為貧困農(nóng)戶提供生產(chǎn)資料減少貧困農(nóng)戶前期生產(chǎn)成本。三是委托培訓(xùn)。安排專項(xiàng)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)資金，委托企業(yè)（合作社）組織專家利用各種形式，組織貧困農(nóng)戶學(xué)習(xí)種、養(yǎng)技術(shù)。四是保護(hù)價(jià)收購。根據(jù)協(xié)議條款，企業(yè)（合作社）對(duì)貧困農(nóng)戶實(shí)行保護(hù)價(jià)收購和高于市場價(jià)5%收購兩種方式。五是差別化扶持。鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，實(shí)行“扶勤不扶懶”。對(duì)貧困農(nóng)戶的扶持與產(chǎn)量（面積）掛鉤，對(duì)生豬、蔬菜等當(dāng)年有受益的產(chǎn)業(yè)設(shè)立參與基地建設(shè)最低產(chǎn)量（面積）標(biāo)準(zhǔn)，建立產(chǎn)品收購臺(tái)賬，將剩余的應(yīng)到戶資金按企業(yè)收購數(shù)量和種養(yǎng)數(shù)量加權(quán)核算后支付到戶，多賣多得，超過一定標(biāo)準(zhǔn)的大戶，公司再另行按量給予獎(jiǎng)勵(lì)或返利；對(duì)油茶、柑桔等當(dāng)年不能受益的產(chǎn)業(yè)以種植面積為標(biāo)準(zhǔn)按比例分年度進(jìn)行扶持。六是預(yù)先分紅。石江鎮(zhèn)馬口村69戶253名貧困農(nóng)戶全部以土地入股加入合作社，以土地?cái)?shù)量確定股份，合作社統(tǒng)一組織管理，收益按股份分配。由于金銀花當(dāng)年不能受益，合作社在負(fù)責(zé)前期全部投入資金的基礎(chǔ)上，按150元/畝為入股貧困農(nóng)戶進(jìn)行預(yù)分紅。

（五）強(qiáng)化后續(xù)管理

一是嚴(yán)格驗(yàn)收。項(xiàng)目實(shí)施完成后，由企業(yè)（合作社）提出驗(yàn)收申請，扶貧辦與財(cái)政局組成驗(yàn)收小組，采取現(xiàn)場驗(yàn)收和貧困農(nóng)戶代表座談、抽樣調(diào)查相結(jié)合的方式進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)收，杜絕弄虛作假。二是規(guī)范報(bào)賬。企業(yè)（合作社）必須提供貧困農(nóng)戶簽字認(rèn)可的補(bǔ)助花名冊，經(jīng)公示、村委會(huì)蓋章認(rèn)可后，再統(tǒng)一將產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金撥付到企業(yè)（合作社），由其兌現(xiàn)承諾，避免政府直接介入生產(chǎn)經(jīng)營。三是維權(quán)保護(hù)。扶貧辦做好貧困農(nóng)戶和企業(yè)的維權(quán)工作，監(jiān)督企業(yè)（合作社）為貧困農(nóng)戶提供的生產(chǎn)資料、生產(chǎn)工具價(jià)格不高于市場價(jià)，不以次充好，得到貧困農(nóng)戶認(rèn)可，收購時(shí)按價(jià)足額收購；貧困農(nóng)戶生產(chǎn)的產(chǎn)品要確保賣給企業(yè)；利益分配要到位。

二、主要成效

（一）提高了扶貧工作的瞄準(zhǔn)率

洞口縣開展產(chǎn)業(yè)扶貧到戶工作瞄準(zhǔn)生豬、茶葉、柑桔、水稻、有機(jī)稻、油茶、楠竹、金銀花、蔬菜、紅薯、雙孢菇、楊梅、穆子等13個(gè)產(chǎn)業(yè)、34個(gè)村、15000名貧困人口，通過每戶簽訂訂單合同、制定幫扶計(jì)劃、幫扶措施、按人按產(chǎn)量（面積）核算扶持到戶資金等措施，讓扶貧資金瞄準(zhǔn)了項(xiàng)目，幫扶措施瞄準(zhǔn)了貧困農(nóng)戶，確保幫扶資金100%落實(shí)到貧困人口，提高了扶貧工作的瞄準(zhǔn)率。

（二）產(chǎn)業(yè)開發(fā)初見成效

2014年，洞口縣共有18家企業(yè)（合作社）分別與34個(gè)村的貧困農(nóng)戶簽訂訂單合同，企業(yè)（合作社）派出技術(shù)員全程指導(dǎo)，多形式扶持貧困農(nóng)戶建強(qiáng)基地、擴(kuò)大生產(chǎn)。2014年共開發(fā)各類種植面積21880畝，養(yǎng)殖生豬18000頭，累計(jì)幫扶貧困農(nóng)戶2989戶。

（三）貧困農(nóng)戶受益明顯

一是試點(diǎn)村農(nóng)民自愿改“打工經(jīng)濟(jì)”為“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”。34個(gè)村有1000余名農(nóng)戶放棄外出務(wù)工而留在家里參與產(chǎn)業(yè)開發(fā)，有效地解決了空心村、留守兒童、空巢老人等一系列社會(huì)問題。二是有效解決了荒田荒地。石江鎮(zhèn)馬口村、羅溪鄉(xiāng)徐家村等村荒蕪的田土全部參與了產(chǎn)業(yè)開發(fā)。三是貧困農(nóng)戶增收明顯。合作企業(yè)收購羅溪鄉(xiāng)徐家村貧困農(nóng)戶種植的有機(jī)稻比一般農(nóng)戶高1元/公斤，產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金再扶持2元/公斤，貧困農(nóng)戶比一般農(nóng)戶年人均多增收1034元；生豬在保底價(jià)收購的基礎(chǔ)上，產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金再扶持40元/頭，貧困農(nóng)戶比一般農(nóng)戶人均多增收800元。四是解決了貧困農(nóng)戶的銷售難題。企業(yè)（合作社）均與貧困農(nóng)戶簽訂了購銷協(xié)議，即使市場疲軟，貧困農(nóng)戶的產(chǎn)品銷售也能得到保障。五是貧困農(nóng)戶安心做基地。有了技術(shù)、銷售、收入保障，貧困農(nóng)戶更加安心做基地。

（四）企業(yè)（合作社）得到發(fā)展

一是生產(chǎn)有計(jì)劃。建好了基地，企業(yè)（合作社）能計(jì)劃有序地組織貧困農(nóng)戶從事生產(chǎn)和收購，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。二是安心做市場。產(chǎn)業(yè)基地保障了企業(yè)（合作社）的原材料供應(yīng)，有效幫助其正常生產(chǎn)的同時(shí)安心做好市場。三是利潤增加。在品種統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，進(jìn)行集約管理，降低了收購成本，提高了原材料品質(zhì)，增加了生產(chǎn)利潤。四是生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。2014年湖南旺正新材料有限公司新建了1個(gè)深加工車間4條生產(chǎn)線、1個(gè)初加工廠；洞口縣肉食冷凍有限責(zé)任公司新建5000噸肉丸火腿腸生產(chǎn)線1條；湖南雪峰山農(nóng)業(yè)集團(tuán)有限公司啟動(dòng)40000噸果蔬空調(diào)保鮮庫建設(shè)項(xiàng)目。

（五）基礎(chǔ)設(shè)施日益完善

2014年洞口縣共整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、交通、國土、發(fā)改、科技等部門資金800萬元，改善了34個(gè)試點(diǎn)村的路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施。

（六）觀念得到變化

政府由主導(dǎo)貧困村和貧困農(nóng)戶進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)變?yōu)橐龑?dǎo)發(fā)展，改變了以前政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中唱“主角”、當(dāng)出現(xiàn)老百姓增產(chǎn)不增收時(shí)政府又得當(dāng)冤大頭、處理遺留矛盾的尷尬局面。產(chǎn)業(yè)扶貧到戶讓政府不再直接參與生產(chǎn)經(jīng)營，只做好“指導(dǎo)員”、“服務(wù)員”、“監(jiān)督員”的本分。

貧困農(nóng)戶由被動(dòng)接受幫扶變?yōu)樽杂X主動(dòng)參與產(chǎn)業(yè)開發(fā)，由被動(dòng)接受項(xiàng)目安排變?yōu)橹鲃?dòng)選擇項(xiàng)目開發(fā)，由等項(xiàng)目變?yōu)橹鲃?dòng)聯(lián)系企業(yè)（合作社），貧困農(nóng)戶根據(jù)自身情況選擇企業(yè)（合作社），企業(yè)（合作社）根據(jù)自身生產(chǎn)特點(diǎn)選擇貧困農(nóng)戶，雙方都經(jīng)受了選擇與被選擇的考驗(yàn)，貧困農(nóng)戶和企業(yè)（合作社）的發(fā)展觀念得到根本性變化。

三、當(dāng)前存在的問題

2014年初，申請參與的企業(yè)（合作社）18家、項(xiàng)目村34個(gè)，但到2014年底，實(shí)施完成并申請驗(yàn)收報(bào)賬的企業(yè)（合作社）只有15家、項(xiàng)目村只有25個(gè)。究其原因，主要存在以下四個(gè)問題：

（一）政策設(shè)計(jì)上需更加注重點(diǎn)、面結(jié)合，扶優(yōu)與扶弱相結(jié)合

《洞口縣產(chǎn)業(yè)扶貧到戶實(shí)施方案》要求以村為單位，“一村一品”，且達(dá)到一定規(guī)模，支持連片開發(fā)，導(dǎo)致一些村不符合“一村一品”要求，貧困農(nóng)戶有強(qiáng)烈愿望且需要扶持的項(xiàng)目得不到扶持。

（二）企業(yè)（合作社）參與的積極性有待進(jìn)一步提高

參與產(chǎn)業(yè)扶貧到戶的企業(yè)（合作社）雖然有不少受益，但當(dāng)市場疲軟時(shí)，企業(yè)（合作社）必須保底價(jià)收購，就要讓利給貧困農(nóng)戶，而產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金不能給予企業(yè)一分錢的支持，在一定程度上影響了企業(yè)（合作社）參與的積極性。如去年連續(xù)11個(gè)月生豬價(jià)格為11-13元/公斤，但合作公司仍按保底價(jià)14元/公斤收購，僅去年就讓利67.3萬元。

（三）部分項(xiàng)目受客觀因素等影響而無法按期實(shí)施，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金滯留

由于產(chǎn)業(yè)扶貧到戶項(xiàng)目都是在年初申報(bào)并下達(dá)資金計(jì)劃，而又因季節(jié)、市場、自然條件等因素影響，使一些項(xiàng)目無法實(shí)施，從而造成項(xiàng)目無法驗(yàn)收報(bào)賬、資金滯留的問題。去年洞口縣就有9個(gè)村無法驗(yàn)收報(bào)賬，滯留資金103萬元。

（四）因后期管理松懈，個(gè)別項(xiàng)目失敗

當(dāng)年不能受益需多年才能受益的項(xiàng)目，只要有一段時(shí)間放松管理，將會(huì)使項(xiàng)目失敗。如洞口縣高沙鎮(zhèn)三塘村實(shí)施的油茶栽培項(xiàng)目和黃橋鎮(zhèn)東邊村實(shí)施的金銀花種植項(xiàng)目，因管理不到位，現(xiàn)已失敗。

四、思考與建議

（一）要切實(shí)掌握各項(xiàng)扶貧工作的瞄準(zhǔn)率，為貧困農(nóng)戶量身定制扶貧方案

產(chǎn)業(yè)扶貧到戶工作瞄準(zhǔn)了扶持人口，能夠切實(shí)掌握資金扶持效果，但這項(xiàng)工作也只瞄準(zhǔn)了那部分有勞動(dòng)能力、能參與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的人，還有相當(dāng)一部分貧困人口沒有被瞄準(zhǔn)。因此，我們以后的扶貧工作要更加注重瞄準(zhǔn)率，一是政策要瞄準(zhǔn)，每一項(xiàng)政策出臺(tái)能惠及哪些貧困人口，每一個(gè)項(xiàng)目能使多少貧困人口受益，哪些幫扶措施適合哪些貧困人口；二是幫扶措施要瞄準(zhǔn)，根據(jù)致貧原因分類采取幫扶措施，通過雨露計(jì)劃、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、金融扶貧、危房改造等方式來提高扶貧工作的瞄準(zhǔn)率。

（二）進(jìn)一步完善政策，參與主體轉(zhuǎn)“村為主”為“貧困農(nóng)戶為主、村為輔”

在堅(jiān)持“企農(nóng)”結(jié)合的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是、因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，參與主體轉(zhuǎn)“村為主”為“貧困農(nóng)戶為主、村為輔”。企業(yè)（合作社）申報(bào)產(chǎn)業(yè)扶貧到戶項(xiàng)目時(shí)，有意愿參與的貧困農(nóng)戶都可以參與某一產(chǎn)業(yè)開發(fā)，一村允許有多種產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，貧困農(nóng)戶只要參與了其中任一企業(yè)（合作社）組織的產(chǎn)業(yè)開發(fā)，均可納入扶持范圍，但不鼓勵(lì)1個(gè)貧困農(nóng)戶參與多個(gè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

（三）進(jìn)一步調(diào)動(dòng)企業(yè)（合作社）參與的積極性

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開企業(yè)（合作社）做大做強(qiáng)，因此，應(yīng)允許將產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金按3：7的比例進(jìn)行分配，即30%的資金直接用于幫助企業(yè)（合作社）發(fā)展生產(chǎn)，70%的資金用于貧困農(nóng)戶扶持。

（四）改變產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金考核方式

產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金使用存在不確定性，建議財(cái)政扶貧資金績效考核不以資金撥付比例為指標(biāo)，而應(yīng)以提高幫扶人口數(shù)量和扶貧效益為重點(diǎn)。年度節(jié)余資金可轉(zhuǎn)入下年度滾動(dòng)使用。

（五）加強(qiáng)扶貧部門自身建設(shè)

產(chǎn)業(yè)扶貧到戶工作涉及企業(yè)（合作社）和貧困農(nóng)戶，同時(shí)涉及到經(jīng)濟(jì)、法律和農(nóng)時(shí)農(nóng)事，線長面廣，扶貧部門工作量大增，而且還有項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，因此，扶貧部門必須加強(qiáng)自身建設(shè)：一是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，確保有人來做事；二是加大培訓(xùn)力度，確保干部能做事；三是加強(qiáng)自身法規(guī)體系建設(shè)，確保能依法做事。

責(zé)任編輯：李佳佳