平潭綜合實驗區(qū)先試先行機(jī)遇及海峽兩岸深度融合發(fā)展戰(zhàn)略研究

福州大學(xué)法學(xué)院　陳　勝

平潭綜合實驗區(qū)先試先行機(jī)遇及海峽兩岸深度融合發(fā)展戰(zhàn)略研究

福州大學(xué)法學(xué)院陳勝

基礎(chǔ)薄弱的海島型貧困小縣城平潭，受惠于我國深化改革開放契機(jī)，在短短幾年時間內(nèi)成為國家戰(zhàn)略高度的發(fā)展區(qū)域。先試先行機(jī)遇的降臨令平潭贏得海峽兩岸深度融合發(fā)展前所未有的戰(zhàn)略空間；但如何克服其自身內(nèi)在負(fù)面因素及外在不利影響，顯然屬于需直面的問題。解決此問題的關(guān)鍵，除了政府繼續(xù)加大財政扶持與優(yōu)惠政策等力度外，還要授予平潭綜合實驗區(qū)立法層面上的先試先行權(quán)限，并嘗試構(gòu)建平潭城市現(xiàn)代化建設(shè)保障機(jī)制。

平潭綜合實驗區(qū)先試先行海峽兩岸深度融合

1　引言

對大陸而言，一直以來力求經(jīng)濟(jì)和文化等方面盡可能全面實現(xiàn)海峽兩岸交流及協(xié)作，這是改變兩岸現(xiàn)狀的最直接且最有效做法；無論考究于歷史事實還是地理位置，福建皆屬首選的易于全面對臺實行交流協(xié)作省份，應(yīng)從中央爭取最大限度的主動權(quán)而努力創(chuàng)造政治、軍事最小化束縛的兩岸社會經(jīng)濟(jì)先驅(qū)融合的大環(huán)境。

眾所周知，“福州平潭綜合實驗區(qū)” 2009年7月建立，2011 年3月首次被列入《國家發(fā)展規(guī)劃綱要（草案）》，同年11月國務(wù)院正式批準(zhǔn)了《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，又在2012年7月給予其設(shè)區(qū)市經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限并將其升級為正廳級屬福建省直轄的“福建省平潭綜合實驗區(qū)”，還在2014 年7月開啟了島式“封關(guān)運作”的先試先行大門（全國獨有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)允許居民居住，并開展商業(yè)消費活動［1］），福建省自貿(mào)區(qū)三片區(qū)之一的“平潭自貿(mào)辦”更于2015年1月掛牌正式運行［2］。如此一來，在這短短6年時間中，平潭由本是十分不起眼的偏遠(yuǎn)海島型貧困小縣城，乘深化改革的春風(fēng)并依托特殊地理位置脫穎而出，如今儼然成為大陸區(qū)域乃至海峽兩岸的一顆越來越發(fā)光發(fā)亮的璀璨明珠。

面對千載難逢的發(fā)展機(jī)遇及政策環(huán)境，平潭綜合實驗區(qū)應(yīng)如何實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、更好地把握機(jī)遇？這是筆者所關(guān)注并歷經(jīng)多年一系列研究而力求闡明的關(guān)鍵問題。

2　落實平潭綜合實驗區(qū)對臺交流協(xié)作先試先行的前衛(wèi)定位

平潭綜合實驗區(qū)的開放開發(fā)是我國大陸有史以來從地方到中央皆予以高度重視并獲得最為開放式深化改革先試先行政策力度上的支持，具備可實行兩岸協(xié)同共管模式和海島范圍封關(guān)運作可高度開放等對臺深度融合所必需的軟件，也正是平潭對臺具有得天獨厚且不可替代的地理優(yōu)勢位置（因?qū)賺u嶼可實行獨立管控且離臺灣最近等實際或者說硬件的優(yōu)勢）才有如此殊榮。然而，就平潭開放開發(fā)運作至今的效果來說，也許未能達(dá)到眾望所期的理想狀態(tài)，亦因此出現(xiàn)諸多負(fù)面評價及效應(yīng)，主要緣由體現(xiàn)于兩大方面：

其一，受內(nèi)在（平潭是貧困落后海島小縣城，底子?。┑淖陨砘A(chǔ)性（客觀）因素影響。平潭受先天限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷來落后，交通設(shè)施設(shè)備、電力水利工程、民生基礎(chǔ)工程（包括住宅和社會保障等軟硬件）、高檔及規(guī)?；藤Q(mào)中心等都趨于停滯不前的態(tài)勢，也因此平潭民眾多習(xí)慣于外出（出島、出國）謀生或經(jīng)商。由此出現(xiàn)了平潭籍人紛紛以勞務(wù)輸出方式、外出創(chuàng)辦船運公司和興起包工程及“打隧道”專業(yè)等為代表的“外掛或外援”經(jīng)濟(jì)及資金回流島內(nèi)的獨特發(fā)展模式，可見平潭具有不可低估的民間經(jīng)濟(jì)實力而又形成大量的民間借貸甚至非法融資等回籠用于上述“外掛”式經(jīng)濟(jì)的投資需求及利用。還有民間自發(fā)的互助組織——“合會”（亦稱為“做會、標(biāo)會”），即“輪轉(zhuǎn)儲蓄與信貸協(xié)會（Rotating Saving and Credit Associations，簡稱Roscas）”，這是一種民間借貸及資金互助組織，由協(xié)會內(nèi)部成員共同完成儲蓄及因資金使用需求而輪番提供信貸的民間自發(fā)式金融業(yè)務(wù)。優(yōu)點顯而易見：集資速度快、不需抵押、零存整取等，形成于彼此比較熟悉的人群內(nèi)部或社交范圍，若是正常運作風(fēng)險較低；但其風(fēng)險主要存系于一旦有會首（頭）和會員因各種原因無法支付會金，導(dǎo)致標(biāo)會無法繼續(xù)運轉(zhuǎn)，就會發(fā)生倒會悲劇，進(jìn)而使社會及金融秩序遭到破壞［3］。不但有這種民間互助組織逐步違法化蛻變（雖以入會為前提，卻故意在該圈內(nèi)外非法吸存并高利放貸，從而加劇資金流失及倒會風(fēng)險），而且“放高利貸”和“非法買賣外匯”等那些地下錢莊類型也一定程度擾亂正常社會及金融秩序；由于投資失利、入會資金流失倒會、高額利息不堪負(fù)重等的風(fēng)云突變及帶來消極低沉的社會氛圍已讓平潭的一般民眾處于非自然（非本能）焦慮及不安狀態(tài)。一般情形下民眾心態(tài)是指其在一定歷史時期形成和存在的社會心理狀態(tài)，其不僅是個體的社會心理，而且呈現(xiàn)出某個群體甚至整個社會的社會心理狀態(tài)。在良性社會氛圍里（公平合理狀態(tài)），民眾會以健康心態(tài)處之，否則就會對他人、社會產(chǎn)生怨氣，從而影響正常的經(jīng)濟(jì)活動和穩(wěn)定的社會狀態(tài)［4］。筆者贊同此見解，因人（個體）與社會（整體）屬不可分割關(guān)系，個體反應(yīng)必然影響并帶來整體的連鎖效應(yīng)（正面或負(fù)面、積極或消極），故將上述有關(guān)平潭一般民眾的此類負(fù)面（消極）連鎖效應(yīng)現(xiàn)象歸結(jié)為“非自然焦慮及不安狀態(tài)”。顯然，平潭民眾因此無暇顧及或失去耐性追求平潭遠(yuǎn)景規(guī)劃及目標(biāo)，而僅放眼在眼前與己工作生活有直接利益關(guān)系的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備建設(shè)，并未建立起真正富足的信心及胸懷接納新時代新事物的到來。有關(guān)此種觀點或者說見解主要源于筆者在平潭淵源關(guān)系上耳熏目染的親歷、并結(jié)合非正式調(diào)研方式梳理而來。無形中，島外亦感受到此種“排斥力”的存在而更失去應(yīng)有熱情及信心，況且平潭目前正處于基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)時期，即便不忌諱此“排斥力”也會因平潭城市化建設(shè)初始階段（非規(guī)?；蚍浅墒炱冢┒幱谟^望或徘徊的狀態(tài)， 這種觀望或徘徊心態(tài)屬于正常且理性思維能力上的反應(yīng)。為了求證這種易于共鳴心態(tài)，筆者收集到收藏在“360個人圖書館”的源自臺灣一則“交通不便缺人才 影響投資平潭”之類新聞報道［5］。

其二，受外在（臺灣當(dāng)局尤其民進(jìn)黨等曾極力宣揚平潭開放開發(fā)是大陸為實現(xiàn)統(tǒng)一的策略所在）有意（主觀）的政治性干擾之類極難克服現(xiàn)實因素影響。這種來自對岸的排斥，著實也讓大陸感受頗深，在此因各種考慮不便過多涉及。

總之，只有在政策上繼續(xù)加大對平潭開放開發(fā)的扶持力度及一如既往地予以恒定財政投入，才可真正引起兩岸乃至國際社會的共鳴，才有切實的海峽兩岸融合效果可言。換言之，必須通過最大限度加大開放政策力度和有計劃落實福建省政府及國務(wù)院對平潭基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政支出，只有如此的切實操作才會在國內(nèi)外比較務(wù)實地就有關(guān)平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)給出強(qiáng)有力的定位信號。2014年11月1日，國家主席習(xí)近平在平潭綜合實驗區(qū)考察時叮囑道：“實驗區(qū)是全國首創(chuàng)，要繼續(xù)探索”［6］，這是國家高度的戰(zhàn)略要領(lǐng)，給作為“兩岸關(guān)系實驗田”的平潭的未來發(fā)展帶來足夠矚目及信心。也就是說，平潭的發(fā)展模式是前所未有的，應(yīng)該集聚智慧及力量探索一切有助于平潭劃時代推進(jìn)的方法及思路；從某種意義而言，也令一直關(guān)切平潭開放開發(fā)的筆者更為豁然地致力于法治框架下有序發(fā)展理念的發(fā)揮及研究。

3　切合先試先行發(fā)展定位，構(gòu)建平潭綜合實驗區(qū)城市現(xiàn)代化建設(shè)保障機(jī)制

筆者對平潭總體發(fā)展規(guī)劃的解讀，應(yīng)該是以面對世界的現(xiàn)代化國際海濱新興都市作為建設(shè)目標(biāo)，這個發(fā)展規(guī)劃需經(jīng)過漫長過程（2010年～2030年）才能初步實現(xiàn)，這亦是平潭能否真正發(fā)揮其獨具能量與彼岸臺灣深度融合的關(guān)鍵所在。

我國大陸實行改革開放以來，歷經(jīng)了傳統(tǒng)工業(yè)化建設(shè)時期，近年來更著力推進(jìn)現(xiàn)代意識的城市化進(jìn)程，因忽視了社會安全保障方面亦需得到與時俱進(jìn)的重視及發(fā)展，故出現(xiàn)引起諸多社會矛盾及問題。其實社會安全保障的最高境界是人心安定，必須通過政府與民眾之間建立起信任關(guān)系才可實現(xiàn)，這就要求政府擔(dān)負(fù)起合適的行政主導(dǎo)功能及職責(zé)。而城市化建設(shè)持各自“區(qū)域特性”，為架構(gòu)適合本區(qū)域發(fā)展（開放開發(fā)）的安全安心社會保障體系，在立法上須突破現(xiàn)有傳統(tǒng)格局，將以社會性內(nèi)容與行政性內(nèi)容“合二為一”方式對國家上位法細(xì)化補(bǔ)充，并進(jìn)行地方復(fù)合式二次立法。正因這種“區(qū)域特性”，平潭綜合實驗區(qū)先試先行的政策先機(jī)及定位著實可推行并實現(xiàn)“城市現(xiàn)代化建設(shè)保障機(jī)制”構(gòu)建設(shè)想，筆者建議至少由“安全安心保障法”（區(qū)域開放開發(fā)基本法）、“環(huán)境保護(hù)促進(jìn)條例”及“開放開發(fā)施行條例”這3部地方性（區(qū)域性）法規(guī)組成（如下圖所示），并針對立法體例分別提出較為詳盡客觀的結(jié)構(gòu)設(shè)置構(gòu)思。其實，筆者始終認(rèn)為平潭的先試先行應(yīng)該將立法領(lǐng)域包含在內(nèi)，以增強(qiáng)其獨創(chuàng)或首創(chuàng)的理論及實踐意義，只有這樣，平潭才能迎合我國法治建設(shè)大政方針，為其穩(wěn)步順利開創(chuàng)先河保駕護(hù)航，更為國際化以及兩岸融合發(fā)展提供必要的制度或秩序保障。

首先，有關(guān)“安全安心保障法”可先期定位于行政法類與社會法類二合一式地方綜合性法規(guī)，其必須承載兩大功能體系：其一，平潭綜合實驗區(qū)各級政府行政主導(dǎo)功能，主要體現(xiàn)引導(dǎo)職能（大政方針和優(yōu)惠政策等的詮釋及適用引導(dǎo)）和服務(wù)職能（放權(quán)于民侍奉于民的行政理念徹底貫徹執(zhí)行）而最大力度地起到促進(jìn)平潭區(qū)域社會優(yōu)質(zhì)發(fā)展；其二，平潭海島都市化開放開發(fā)社會保障功能，主要體現(xiàn)營造從個人至區(qū)域社會整體的安心氛圍而起到壘筑積極祥和的社會安全穩(wěn)定根基作用。有關(guān)此立法舉措屬于我國前所未有的設(shè)想，其內(nèi)容要旨是筆者受日本地方社會安全安心保障機(jī)制方面的研究資料啟發(fā)，并得益于自己的研究成果——《我國城市現(xiàn)代化建設(shè)安全保障機(jī)制及立法研究：以平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)為實例》（2012年11月發(fā)表于2012年魯浙閩粵四省法學(xué)會社會法學(xué)研究會聯(lián)會“民生?勞動權(quán)?社會保障”論文集，獲優(yōu)秀論文三等獎）。突破目前我國大陸立法框架及模式，筆者認(rèn)為有兩種方式：第一種，就級別而言并非且僅次于港澳的在憲法框架下統(tǒng)一于中華人民共和國主權(quán)范圍內(nèi)制定《基本法》予以確立高度自治權(quán)（一國兩制）這種憲法性法律文件方式［7］，因其基本內(nèi)容以具有國家戰(zhàn)略意義的平潭綜合實驗區(qū)城市現(xiàn)代化建設(shè)安全保障為主，可直接由全國人民代表大會常務(wù)委員會制訂產(chǎn)生；第二種，將平潭綜合實驗區(qū)作為立法試點，可由全國人大常委會授權(quán)福建省人大及其常務(wù)委員會制訂該法，待試行成功且成熟后可上升為由全國人大及其常委會制訂正式的國家城市現(xiàn)代化建設(shè)安全保障法。筆者傾向于更具有實踐意義的第二種思路，不但如實呈現(xiàn)出“平潭實驗田”的先試先行定位，而且符合我國城市現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展需求和立法創(chuàng)新及成熟運作的立法技術(shù)要求。

其次，由于平潭綜合實驗區(qū)實際上是在全島范圍內(nèi)以城市現(xiàn)代化建設(shè)為主要方式來實現(xiàn)開放開發(fā)目標(biāo)，對原有自然生態(tài)及地理環(huán)境會造成不可完全復(fù)原的改變，就此現(xiàn)象而言，《福建省環(huán)境保護(hù)條例》實質(zhì)上已滿足不了該特定區(qū)域?qū)Α碍h(huán)境創(chuàng)造性改良”的人工性超強(qiáng)優(yōu)化需求。“環(huán)境創(chuàng)造性改良”的提法是筆者根據(jù)日本“環(huán)境創(chuàng)造”［8］衍生解讀而來，主要是指人類運用技術(shù)及設(shè)備對環(huán)境有目的且有計劃地復(fù)原和修復(fù)，創(chuàng)造出更符合社會發(fā)展需求及生活品味的優(yōu)美環(huán)境。平潭綜合實驗區(qū)有必要在《福建省環(huán)境保護(hù)條例》這一基本框架內(nèi)甚至可適當(dāng)?shù)爻龆硇兄朴喐鼮榧?xì)化且實用性更強(qiáng)的，著重于環(huán)境改良促進(jìn)意義的《平潭綜合實驗區(qū)環(huán)境保護(hù)促進(jìn)條例》。而且，從平潭綜合實驗區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略上考慮，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尤為注重人工改良環(huán)境和海洋原生態(tài)資源有機(jī)結(jié)合式保護(hù)及利用，故充分顧及平潭發(fā)展特色的區(qū)域環(huán)境保護(hù)法規(guī)應(yīng)提到立法層面。

第三，平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)這種特定區(qū)域注定有別于上海自貿(mào)區(qū)，其不但要像上海自貿(mào)區(qū)一樣須發(fā)揮商貿(mào)開發(fā)運作及相關(guān)優(yōu)惠政策的落實功效，而且更需承載島內(nèi)涉及民眾一般生活的社會環(huán)境優(yōu)化作用（主要通過城市化建設(shè)這一方式來實現(xiàn)）。鑒于平潭此種特色及定位，比較可行做法是首先應(yīng)確立“對應(yīng)式立法需求界限劃分理念”，即應(yīng)針對平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃（2010～2030年）完成透徹分析（這屬于關(guān)鍵環(huán)節(jié)亦是研究的重要現(xiàn)狀分析內(nèi)容），大致分解為“3階段”實施立法；詳細(xì)說來，是密切尊崇立法需求界限劃分特性而采取實質(zhì)（外在）的分階段多次立法方式，還是形式上先行確定一統(tǒng)式立法方式而在立法體例（布局設(shè)置）上依據(jù)各階段再行內(nèi)在劃分處理；前者側(cè)重于對階段性區(qū)域社會發(fā)展需求解決的立法考慮，后者立足于立法體例理論進(jìn)行統(tǒng)籌布局或設(shè)置的立法宗旨。筆者比較傾向于“一統(tǒng)式”立法方式（體例設(shè)置），如此更符合法律法規(guī)頒布的統(tǒng)籌規(guī)劃及穩(wěn)定性要求。

4　確立基于最廣域兩岸融合目標(biāo)實現(xiàn)的國際化深遠(yuǎn)政策導(dǎo)向

在保障機(jī)制構(gòu)建基礎(chǔ)上，立意于全面深化兩岸融合發(fā)展，國務(wù)院及福建省政府應(yīng)最大限度地放權(quán)于平潭綜合實驗區(qū)，以便其更好地實行并落實開放開發(fā)發(fā)展目標(biāo)。具體可涉及以下幾個方面：

第一，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。允許境外（港澳臺與國外）合法注冊的各類企業(yè)以直接登記認(rèn)證的方式進(jìn)駐平潭開展經(jīng)營服務(wù)活動，同時實行境外正常報關(guān)貨物至少10年期進(jìn)島全面零關(guān)稅政策。同時，在平潭綜合實驗區(qū)范圍內(nèi)全面放開金融市場，允許境外有資質(zhì)的銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)駐開展全方位金融業(yè)務(wù)，須對“合會”等民間自助組織實行規(guī)范化管理，充分利用平潭民間不可低估的資金實力，鼓勵并扶持民營銀行的創(chuàng)建及發(fā)展（須以建立健全風(fēng)險管控機(jī)制為前提），遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律形成競爭態(tài)勢促進(jìn)服務(wù)于民的優(yōu)質(zhì)社會氛圍的實現(xiàn)，并盡可能消除地下錢莊類型影響正常社會及金融秩序的安全隱患。

第二，教育文化交流領(lǐng)域。允許境外有一定資質(zhì)及國際知名的注重人文科學(xué)和自然科學(xué)等領(lǐng)域的教育機(jī)構(gòu)進(jìn)島開辦學(xué)歷教育學(xué)校（幼兒園、中小學(xué)校和大學(xué)等）和各類非學(xué)歷培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并允許在海峽兩岸和世界范圍內(nèi)招生，形成多元化多層次教育國際大氛圍；并構(gòu)筑全方位實行文化交流與協(xié)作的各種平臺（包括教育文化、體育文化、藝術(shù)文化和宗教文化等），以便實現(xiàn)易于兩岸深度融合的大開放軟環(huán)境。

第三，社會人力資源領(lǐng)域。創(chuàng)造一切有利條件，在軟件上簡化定居簽證程序與健全就業(yè)及醫(yī)療保險等社會福利保障體系，在硬件上加快城市化基礎(chǔ)建設(shè)提供現(xiàn)代化設(shè)施設(shè)備，以期大量吸引境外國際化人力資源來島內(nèi)定居從事學(xué)習(xí)、工作與生活。

第四，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。堅決杜絕一切污染源進(jìn)島，建設(shè)無污染的國際化生態(tài)海濱旅游勝地；在全球范圍內(nèi)尋求環(huán)境保護(hù)交流與協(xié)作伙伴（實際治理維護(hù)和理論體系研究），成為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)志性區(qū)域與科研高地，努力打造世界級標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代化生態(tài)文明海濱都市。

第五，區(qū)域社會安全穩(wěn)定領(lǐng)域。崇尚排解社會矛盾為首要目的，并符合平潭的海峽兩岸深度融合發(fā)展戰(zhàn)略要求，盡可能地削弱因制度壁壘而帶來的阻礙因素，應(yīng)構(gòu)建并完善以訴訟外糾紛解決方法（仲裁、調(diào)解與和解）為主，訴訟手段為輔的多元化糾紛解決機(jī)制。無論如何，訴訟畢竟是法院代表國家行使審判權(quán)的公權(quán)力運作性質(zhì)，相對于以當(dāng)事人意思自治為核心要求的持一裁終局特性的仲裁而言，其欠缺的是當(dāng)事人的自主性、高效率價值、節(jié)約國家司法資源（包括國家用于訴訟業(yè)務(wù)的財政預(yù)算在內(nèi)的高訴訟成本耗費［9］）［10］和高國際性法律效力（因訴訟不像仲裁有《紐約公約》這類統(tǒng)一的國際條約存在，故其判決或裁定不易被承認(rèn)與執(zhí)行而失去相應(yīng)的國際性法律效力［11］，此外還有國際司法管轄權(quán)問題的阻礙因素）等。在海峽兩岸深度融合走國際化發(fā)展路線的平潭，尤其要重視對仲裁這一方法的推廣及應(yīng)用，可允許臺灣仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)駐或派出分支機(jī)構(gòu)，也可實行由臺灣與平潭共同組建仲裁機(jī)構(gòu)（諸如“海峽兩岸仲裁中心”之類組織），還可允許國外享譽盛名的國際大牌仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)駐或派出分支機(jī)構(gòu)完全以中立第三方介入處理兩岸乃至國際的貿(mào)易或商事糾紛。

5　結(jié)語

綜上，只有最大力度的開放政策和相適宜的健全法治保障，才會發(fā)揮應(yīng)有定位功能并順利實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，才盡可能創(chuàng)造兩岸深度融合的基礎(chǔ)，才能圓夢于中華民族統(tǒng)一大業(yè)；而這一切離不開福建省人民政府乃至中央人民政府（國務(wù)院）對平潭得天獨厚地理環(huán)境的合理有效利用和先試先行開放政策的最大化落實。

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［2］ 平潭=實驗區(qū)+自貿(mào)區(qū)+國際旅游島特別專題（實驗區(qū)發(fā)展歷程）［EB/OL］. http：//zt.ptnet.cn/show-zt11.html，2015-03-20.

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