全國學會在決策咨詢工作中應發(fā)揮的作用及影響因素分析*

付　燁　侯米蘭　齊志紅（中國科協(xié)學會服務中心，北京100081）

全國學會在決策咨詢工作中應發(fā)揮的作用及影響因素分析*

付燁侯米蘭齊志紅
（中國科協(xié)學會服務中心，北京100081）

本文主要采用文獻法、問卷法、座談法等研究方法，通過介紹中國科協(xié)所屬全國學會決策咨詢工作現(xiàn)狀，總結全國學會開展決策咨詢的優(yōu)勢及應發(fā)揮的作用，歸納決策咨詢工作流程，分析影響全國學會優(yōu)勢作用發(fā)揮的因素，并提出相關對策建議。

全國學會決策咨詢作用影響因素

中國經(jīng)濟進入中高速發(fā)展的新常態(tài)，人力成本低廉等傳統(tǒng)優(yōu)勢逐漸喪失，發(fā)展動力由要素驅動向創(chuàng)新驅動轉換，急需經(jīng)濟社會結構優(yōu)化升級，打造創(chuàng)新引擎，激蕩創(chuàng)新活水。中央印發(fā)《關于加強和改進黨的群團工作的意見》、《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》等文件，指出新形勢下科協(xié)組織工作的重要性。中國科協(xié)所屬全國學會應該把握群團發(fā)展契機，充分發(fā)揮科協(xié)聯(lián)系科技工作者這一科技創(chuàng)新主體最緊密、最直接的優(yōu)勢，通過中國科協(xié)這一有效的暢通渠道，破解國內(nèi)外政策問題日益復雜和技術化、科技體制機制改革進入攻堅期、創(chuàng)新活力難以激發(fā)等現(xiàn)實問題，服務創(chuàng)新型國家建設亟待完善的決策科學化、民主化。

一、中國科協(xié)所屬全國學會開展決策咨詢的工作現(xiàn)狀

中國科協(xié)所屬204家全國學會、協(xié)會、研究會（以下簡稱學會），組織覆蓋絕大部分自然科學學科和廣泛聯(lián)系各行業(yè)、各領域的科技工作者。多年來，通過中國科協(xié)、相關產(chǎn)業(yè)部門自行立項等多種渠道開展決策咨詢工作，取得了一定的成績。尤其是2011年以來，在中國科協(xié)推進國家級科技思想庫建設過程中，通過學術會議、成果提煉和2049年的“中國科技與社會愿景展望”等項目，緊緊圍繞科技經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題開展調(diào)查研究，進一步提升了決策咨詢的質(zhì)量和水平。近年來學會開展的決策咨詢工作內(nèi)容大致可分為以下幾個方面：

在為國家經(jīng)濟、社會發(fā)展決策服務的宏觀層面上，學會開展的決策咨詢工作：一是從技術角度對經(jīng)濟社會發(fā)展等熱點難點問題進行現(xiàn)狀調(diào)研、建言獻策。如中國老科協(xié)《關于積極發(fā)展我國海水利用的幾點建議》被列入“十二五”規(guī)劃。二是積極參與立法咨詢工作。中國環(huán)境科學學會自行立項，組織專家參與《中華人民共和國環(huán)境保護法》修訂工作；中華預防醫(yī)學會參與《中華人民共和國中醫(yī)藥法（草案）》、《公共場所控制吸煙條例》等法案的修訂工作。

在為行業(yè)、學科或區(qū)域發(fā)展服務的中觀層面上，學會開展的決策咨詢工作：一是針對學科發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才需求、科技愿景的預測，分析和展望。如中國機械工程學會設計的《中國機械工程學會技術路線圖》［1］、中國系統(tǒng)仿真學會發(fā)表的《2020年信息與電子領域科技人才需求預測報告》；二是行業(yè)統(tǒng)計和標準的規(guī)范制定等，如中國水產(chǎn)學會發(fā)布的《全國漁業(yè)統(tǒng)計年度報告》等。

在面向各級地方政府決策服務的微觀層面上，學會開展的決策咨詢工作有中國公路學會開展的“福銀高速九江長江公路大橋建設”“科研咨詢服務”、“青島海灣大橋科研項目咨詢服務”、“超強涌潮水域橋梁基礎設計與施工技術研究科研咨詢服務”，以及中國城市規(guī)劃學會開展的“澳門新城區(qū)總體規(guī)劃決策咨詢”、“低碳生態(tài)系列決策咨詢”等項工作。

二、中國科協(xié)所屬全國學會開展決策咨詢工作的優(yōu)勢及所發(fā)揮的作用

（一）全國學會開展決策咨詢工作的優(yōu)勢及所發(fā)揮的作用

全國學會凝聚了各行業(yè)、各領域專家，擁有數(shù)量龐大的會員，具有人才薈萃、智力密集的優(yōu)點，為決策組織提供優(yōu)質(zhì)的智力資源，發(fā)揮“專家?guī)臁钡淖饔?；全國學會作為非營利組織，不是利益集團的代表，具有第三方的地位超脫優(yōu)勢，容易獲得決策部門的信任與認可，可發(fā)揮“公正評判員”的作用；全國學會橫向跨越絕大部分自然科學學科，能通過科協(xié)平臺進行橫向聯(lián)合，具有學科齊全的優(yōu)勢，可以針對經(jīng)濟社會中疑難雜癥開出藥方，影響決策，發(fā)揮“聯(lián)合辦案員”的作用；全國學會掌握行業(yè)一線的情況，代表該行業(yè)的先進水平，具有一定的行業(yè)優(yōu)勢，能夠接觸本行業(yè)各類從業(yè)組織與人員，通過調(diào)研獲取第一手接地氣的信息，因此可以發(fā)揮“信息源”的作用；全國學會實際掌控的資源十分有限，但是資源動員的潛力卻很強［2］，與決策部門、中國科協(xié)、會員等都有較為緊密的聯(lián)系，具有整合資源的優(yōu)勢，能為科技工作者發(fā)聲“遞話筒”、“搭舞臺”，搭建“多層次平臺”。

（二）學會開展決策咨詢工作的流程及作用發(fā)揮

學會開展決策咨詢工作的流程如圖1所示。

圖1　學會開展決策咨詢工作流程及作用發(fā)揮圖

1.確定選題或接受委托。學會開展決策咨詢工作首先應確定決策咨詢選題，選題的來源包括學會自行立項和接受委托。學會的第三方地位超脫使得學會更易獲得決策部門的信任，從而接受智庫、決策部門等主體委托，扮演“公正評判員”的角色。多學科易于橫向聯(lián)合的優(yōu)勢，使得決策部門在面臨較為綜合、復雜的問題時，尤其是希望從科技角度解讀時，更易選擇學會發(fā)揮其“聯(lián)合辦案員”的作用。

2.組建團隊。學會在確定選題或接受委托以后，便開始組建團隊，團隊第一層是領軍核心人物，他們有高度、有威望、有凝聚力；第二層是學會專職決策咨詢研究人員；最外圍是廣大專家，他們可以根據(jù)決策咨詢的選題，靈活機動地選擇。學會與科技工作者，尤其是院士和知名專家有著廣泛的聯(lián)系，有著智力密集的人才優(yōu)勢，因此，組建團隊更應發(fā)揮學會“專家?guī)臁钡淖饔谩?/p>

3.調(diào)研信息。決策咨詢工作的開展，要求掌握接地氣的一手資料，只有這樣才能真正發(fā)現(xiàn)問題，提出有針對性的對策，這就需要深入行業(yè)內(nèi)部了解現(xiàn)實問題、獲取相關數(shù)據(jù)。學會通常與本行業(yè)內(nèi)的企業(yè)有溝通渠道，便于實地調(diào)研，能夠發(fā)揮“信息源”的作用。

4.成果形成。成果包括專報、報告等多種形式。由于科技專家慣用硬科學學術語言，這與決策咨詢報告所要求的軟課題政策性話語體系之間有著一定的差距，加上專家精力有限，使得學會專職人員成為話語轉化工作的主力，這就對學會專職人員的能力和水平提出了極高的要求，也是開展學會決策咨詢工作的難點。

5.成果推介。成果推介是指通過內(nèi)刊、論壇、對外期刊等多種渠道對決策咨詢成果進行擴散與廣播，擴大成果的影響力。學會利用資源整合能力強的優(yōu)勢，為決策咨詢成果的推介提供“多層次平臺”，使專家能面對不同受眾發(fā)聲，為政府決策提供科學支撐。

6.成果反饋。決策咨詢工作的最終目的是為政府決策提供科學依據(jù)，從而影響政府政策的制定與執(zhí)行。因此，決策咨詢成果是否被政府決策部門所采納，對于決策咨詢報告的提供者而言非常重要，會影響到選題的確定、決策部門是否繼續(xù)委托學會開展相關決策咨詢工作，以及專家團隊參與的積極性，因此建立全國學會決策咨詢成果反饋機制非常必要。

三、影響全國學會在決策咨詢工作中作用發(fā)揮的關鍵因素

全國學會決策咨詢項目按來源分，有學會自行立項、中國科協(xié)委托、其他部門委托等。影響全國學會作用發(fā)揮的三個主體：學會自身、中國科協(xié)或其他委托部門和國家。三個影響因素：一是全國學會自身基礎；二是決策咨詢工作頂層設計和支撐保障條件；三是國家政策和資金的支持力度等。

（一）學會自身條件對開展決策咨詢工作的影響

學會理事會的組織建設、制度建設和對專家的凝聚力，以及秘書處人員的業(yè)務素質(zhì)，直接影響決策咨詢工作的水平。如中國老科技工作者協(xié)會設有專門機構開展決策咨詢工作；中國生態(tài)學學會、中國城市規(guī)劃學會等在學會會議成果提煉決策咨詢報告方面有制度規(guī)定。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國科協(xié)所屬學會的整體決策咨詢水平還不夠高，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.全國學會成立決策咨詢專門機構和決策咨詢專職人員較少。全國學會開展決策咨詢工作依托的組織機構有三種類型：一類是咨詢工作委員會。2013年，全國學會成立的咨詢工作委員會有46個（有專職人員的16個）［2］，其中有相當一部分是為企事業(yè)單位提供科技咨詢的技術咨詢委員會：一類是咨詢部或咨詢處。2013年，共有17家全國學會成立咨詢部或咨詢處［3］，如科技咨詢部、咨詢工作部、科普與咨詢部等；還有一類是其他機構兼顧決策咨詢功能，如中國毒理學會成立的社會服務工作委員會，或是直接通過專業(yè)委員會開展決策咨詢工作。

2.學會凝聚專家的方式方法有限。決策咨詢工作可以滿足專家一定的經(jīng)濟期望、歸屬期望、價值期望，如貨幣化方式體現(xiàn)參與決策咨詢工作的報酬。決策咨詢工作往往研究最前沿、最熱點問題，通過參與該項工作在一定程度上能夠引導本學科、本行業(yè)的主流方向；通過決策咨詢平臺發(fā)聲，為科技體制改革和前沿技術把握等作出積極貢獻等。但是由于以下原因使得學會專家的凝聚力有所下降：一是專家經(jīng)費發(fā)放不便，外圍專家的智慧價值難以實現(xiàn)，專家積極性不高；二是能與核心人物溝通對話的學會人員不足，能與之交朋友的人才則更少，領軍核心人物難以留下；三是決策咨詢平臺不能完全滿足專家的發(fā)聲需求，加上決策咨詢反饋機制缺乏，極大地消減了專家參與決策咨詢工作的熱情。

3.決策咨詢成果推介平臺渠道利用不充分。英國科技社團“常常通過輿論媒體進行宣傳，接受媒體采訪或發(fā)表演講，舉辦各種講座與報告，定期發(fā)布研究報告，出版專著期刊，制造簡報等擴大影響，進而對政府官員的思想、行動產(chǎn)生影響［4］”。全國學會決策咨詢成果形式主要有專報、調(diào)查報告、期刊上發(fā)表的論文等，主要采用靜態(tài)傳播手段，成果的宣傳形式還比較單一，效果有待增強。

（二）決策咨詢工作頂層設計對其品牌效應的影響

中國科協(xié)作為全國學會的主管單位，是學會的“娘家”。問卷顯示，學會對科協(xié)開展的決策咨詢工作有一定的認可度，認為通過決策咨詢工作可以加強與科協(xié)的聯(lián)系；科協(xié)的決策咨詢項目與學會工作有共同點，聯(lián)系緊密，學會有人才、智力、組織等優(yōu)勢，有研究基礎、有研究實力，能做好相關工作；科協(xié)決策咨詢工作層面更高，為中央有關部門提供科技和政策建議，有助于提高學會影響力，提升學會能力。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，決策咨詢項目的選題方向、成果反饋和經(jīng)費保障等問題，是影響決策咨詢項目實施效果的重要因素，這對于更好地發(fā)揮學會在決策咨詢工作中的學科優(yōu)勢、行業(yè)優(yōu)勢、資源整合優(yōu)勢方面還有很大的空間。

1.選題遴選等頂層設計對選題價值的影響。決策咨詢選題是決策咨詢工作的第一步，也是至關重要的一步。學會決策咨詢選題存在以下問題：一是選題不能滿足決策部門需求；二是把握不住要點；三是存在跟風、炒概念現(xiàn)象，忽略項目的延續(xù)性和已有基礎。因此，進一步發(fā)揮中國科協(xié)等委托部門對選題方向的引導和指導作用，做好選題遴選的頂層設計工作，可以規(guī)避全國學會開展決策咨詢工作的短處，發(fā)揚其優(yōu)勢，遴選選題，注重與學會的關注點相結合，充分發(fā)揮學會的學科優(yōu)勢。

2.成果推介方式和反饋機制對決策咨詢項目的影響。學會參與決策咨詢工作的成果，主要是通過內(nèi)參、報告等渠道得以反映。從成果的宣傳角度來看，主要針對決策層和國家行政機關，沒有直接面向社會公眾，成果的影響力仍有繼續(xù)提升的空間。因此，應進一步研究決策咨詢評價標準、反饋機制和工作規(guī)律，充分發(fā)揮科協(xié)的組織優(yōu)勢，通過科協(xié)搭建學會向決策部門以及社會公眾推廣決策咨詢成果的渠道，從而提高決策咨詢推介影響力和反饋效率。

3.支撐保障對決策咨詢工作的影響。中國科協(xié)所屬204家全國學會，絕大多數(shù)為自然科學領域的科技社團，這些學會在參與決策咨詢工作中具有充分的學科優(yōu)勢，為決策建議提供了科學支撐。一份高質(zhì)量的決策建議，不僅要突出建議的專業(yè)性，同時還要與國家經(jīng)濟社會的發(fā)展緊密聯(lián)系，如經(jīng)濟學、社會學、法學等多門學科。從目前學會的專家構成來看，主要以本學科領域學術帶頭人和高端科技專家為主，缺少人文社科類專家。因此，如果中國科協(xié)能夠建設專家?guī)?，廣納經(jīng)濟學家、社會學家等學科門類更為齊全的專家學者，則可以與學會的專家資源互為補充。此外，決策咨詢成果庫的建設和資金投入的不足，尤其是決策咨詢中端、后端投入的不足，削弱了中國科協(xié)作為統(tǒng)籌者的影響力。

（三）國家政策和資金扶持力度的影響

決策咨詢工作有一定的難度和高度，其投入和回報往往不成比例，不僅上手難、人力投入持續(xù)時間長，而且效益往往不明顯，學會作為非營利組織，在經(jīng)濟上有一定的壓力，聯(lián)系專家的手段也是柔性的，使學會在開展決策咨詢工作有一定的劣勢。國家政策、資金扶持力度較弱，會影響學會的超脫地位和專家優(yōu)勢，使“專家?guī)臁焙汀肮u判員”的作用難以發(fā)揮。

四、促進全國學會發(fā)揮決策咨詢作用的建議

（一）加強人才隊伍建設，增強全國學會決策咨詢團隊凝聚力與戰(zhàn)斗力

1.鼓勵學會成立專門的決策咨詢工作委員會。對46個學會已成立的咨詢工作委員會配備專職人員突出決策咨詢工作的職能；按照整體規(guī)劃、逐級推進的原則，鼓勵一批學會建立決策咨詢工作委員會，根據(jù)國內(nèi)外學科發(fā)展前沿的需求、經(jīng)濟社會發(fā)展的熱點問題、學會自身的積極性與實力等，綜合考慮形成覆蓋廣、有重點、有層次的學會決策咨詢隊伍。

2.建設規(guī)模適中、結構合理、動態(tài)流動的決策咨詢專家?guī)?。建立學科專業(yè)型和政策精通型專家相結合的決策咨詢專家?guī)?，按專家的專業(yè)方向、工作單位、工作職責等予以區(qū)分，以方便搜索與聯(lián)絡。要注意補充全國學會會員范圍外的經(jīng)濟學家、教育學家、政治學家等人文社會科學專家。專家來源為已有的專家群、學會推薦和主動聯(lián)絡爭取的。

3.加強學會決策咨詢專職人員隊伍建設。定期開展培訓活動，重點提高專職人員的政策理論水平、研究能力和組織溝通能力。每年針對學會決策咨詢工作負責人和專職人員，就如何組織開展決策咨詢活動、如何撰寫專報，以及相關理論知識、組織溝通能力等開展培訓和講座，在已有的決策咨詢工作培訓班的基礎上，還可以開設網(wǎng)上課程，并提供推薦書目。

（二）強化決策咨詢工作頂層設計，創(chuàng)新決策咨詢工作形式，完善決策咨詢工作機制

1.強化頂層設計，凝練高價值選題。中國科協(xié)每年會根據(jù)中央關注的重大問題、學科前沿發(fā)展、社會經(jīng)濟熱點難點等政策需求開展課題研究，學會可根據(jù)選題聯(lián)合幾家學會開展學科交叉的決策咨詢研究，同時還可以根據(jù)當年學術交流、調(diào)研等活動，組織專家上報相關具體選題，形成自上而下和自下而上相結合的選題產(chǎn)出機制。學會在制定選題計劃時，應注重學科特點與選題性質(zhì)相結合，側重于時效性強，有延續(xù)性，能夠發(fā)揮學科聯(lián)合優(yōu)勢和長短期兼顧的決策咨詢項目。

2.制定決策咨詢項目考核標準，完善成果反饋和評價機制。針對學會開展決策咨詢的情況，科協(xié)可以建立和完善決策咨詢成果的反饋和考核評價機制，充分發(fā)揮決策咨詢專家?guī)斓淖饔茫磕陮Q策咨詢研究成果進行客觀的評價和考核，同時，把學會決策咨詢工作作為學會整體工作的一部分納入考核的范疇。

3.利用多方交流的機會，開發(fā)多種形式的決策咨詢成果推介平臺。圍繞中國需優(yōu)先發(fā)展的科技前沿、重點技術、關鍵領域開展專題活動，讓科學家、相關領域的管理者、決策者、企業(yè)界人士展開思想的碰撞與交流，提煉高水平的決策建議。同時，不斷開發(fā)專家演講、成果發(fā)布等多種形式的決策咨詢交流平臺，豐富決策咨詢成果宣傳形式。學會可利用地方科協(xié)與地方政府聯(lián)系緊密的優(yōu)勢，通過科協(xié)渠道建立與地方政府的溝通合作機制，發(fā)掘地方政府決策咨詢的需求點，獲取一手資料，共同為地方政府決策布局出謀劃策。

（三）加大對決策咨詢工作的政策支持力度

制定決策咨詢資金資助、稅務減免等政策，可以采用對非營利組織免征所得稅、簡化免稅手續(xù)、制定靈活的軟課題經(jīng)費管理辦法等方式，幫助全國學會減輕經(jīng)濟負擔，凝聚專家團隊，激發(fā)全國學會開展決策咨詢的積極性。

［1］王春法同志在2012年中國科協(xié)決策咨詢工作座談會上的講話［EB/OL］.http://www.cast.org.cn/n35081/n38213 /n38244/n13614546/13892150.html，2012-05-21.http://www. cast.org.cn/n35081/n38213/n38244/n13614546/13892150.html.

［2］常征，董陽，李婧茹.中國科技社團參與決策咨詢的模式及其效果分析［J］.第一資源，2013（1）:138.

［3］全國學會2013年度檢查統(tǒng)計數(shù)據(jù).

［4］張舉，胡志強.英國科技社團參與決策咨詢的功能分析［EB/OL］.http://www.cssn.cn/st/st_styj/201408/t20140813_ 1290457.shtml，2015-08-13.

*本文系中國科協(xié)“十三五”規(guī)劃前期研究課題“發(fā)揮全國學會作用，提升中國科協(xié)作為國家智庫的決策咨詢水平”部分研究成果。