垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理

任喜梅

(中國恩菲工程技術(shù)有限公司， 北京 100038)

垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理

任喜梅

(中國恩菲工程技術(shù)有限公司， 北京 100038)

采用BOT模式建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠是公用事業(yè)設(shè)施市場化的必然趨勢。然而，垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目投資高、風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜，一旦失敗將會(huì)給項(xiàng)目公司、當(dāng)?shù)鼐用瘛⒌胤秸a(chǎn)生很大的影響。因此，如何做好垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，保障垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的成功建設(shè)運(yùn)營，是垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的核心問題。本文在識(shí)別垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,闡述了不同類別風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理途徑與方法。

垃圾焚燒發(fā)電； BOT項(xiàng)目； 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別； 風(fēng)險(xiǎn)管理

0 前言

在全國城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，生活垃圾焚燒發(fā)電作為集中處理生活垃圾的有效途徑之一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地資源緊缺的大城市逐漸興起。BOT(為Build-Operate-Transfer的縮寫，意思為建造—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓)作為社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)現(xiàn)形式，因其在很大程度上緩解了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)、提前滿足了社會(huì)對公共物的需求且有利于提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率，成為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中成功運(yùn)用的一種投融資方式。在垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域，BOT模式已經(jīng)成為主流的商業(yè)模式。

垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)問題非常關(guān)鍵。該項(xiàng)目投資金額高、持續(xù)時(shí)間長、技術(shù)復(fù)雜、參與者眾、合同多且復(fù)雜、涉及面廣、制約條件多，其風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)超一般投資項(xiàng)目。大眾對垃圾焚燒處理又存在著強(qiáng)烈的抵觸情緒，項(xiàng)目選址常常被迫放棄，鄰避事件頻繁發(fā)生。與公路、橋梁等BOT項(xiàng)目不同，垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目在運(yùn)營過程中同樣面臨著技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，在二十多年的特許經(jīng)營期內(nèi)，垃圾的供應(yīng)、處理費(fèi)用的支付、上網(wǎng)電費(fèi)的支付等都需要政府相關(guān)職能部門配合，存在許多不確定性因素。

因此，為了確保垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的成功實(shí)施，必須提前做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)管理。

1 垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

在垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司在風(fēng)險(xiǎn)管理工作中起著至關(guān)重要的作用，其活動(dòng)貫穿項(xiàng)目的整個(gè)建設(shè)運(yùn)營期，從與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議，到從銀行融資，再到與承建商簽訂工程建設(shè)合同，與運(yùn)營商簽訂運(yùn)營合同，最后將項(xiàng)目移交給政府等，如圖1所示。

圖1 垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)模式

以風(fēng)險(xiǎn)的來源和項(xiàng)目公司對風(fēng)險(xiǎn)的控制能力，可以將以垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)分為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

1.1 垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別

系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)是指由于公司外部、不為公司所預(yù)計(jì)和控制的因素造成的風(fēng)險(xiǎn)，通常表現(xiàn)為政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。

政治風(fēng)險(xiǎn)既包括國家、地方政策的變化引起的與項(xiàng)目有關(guān)的價(jià)格政策、稅收政策、優(yōu)惠政策的變化給項(xiàng)目帶來的不確定性，又包括由于政府官員的尋租行為、地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)班子更替等給項(xiàng)目運(yùn)營帶來的影響。由于民眾環(huán)保意識(shí)的日益增強(qiáng)，對垃圾焚燒發(fā)電存在抵觸情緒，項(xiàng)目還存在較大的獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)。

法律風(fēng)險(xiǎn)主要是指垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營中，可能面臨著法律的變更、廢除和新的法律出臺(tái)。

金融風(fēng)險(xiǎn)主要指匯率與利率波動(dòng)、通貨膨脹使垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的建設(shè)成本和運(yùn)營成本增加。

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)主要指無法預(yù)見、無法克服和無法避免的客觀情況，如地震、臺(tái)風(fēng)、洪水以及意外事故等，一旦發(fā)生會(huì)對項(xiàng)目建設(shè)造成不可估量的損失。

1.2 垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別

非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)通常是由某一特殊因素引起的，是由個(gè)別人、個(gè)別企業(yè)等可控因素帶來的，主要形式包括信用風(fēng)險(xiǎn)、民意風(fēng)險(xiǎn)、競爭風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)等。非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的策略來避免或降低風(fēng)險(xiǎn)。

信用風(fēng)險(xiǎn)又稱違約風(fēng)險(xiǎn)，是指對方未能履行約定契約中的責(zé)任與義務(wù)而造成經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括項(xiàng)目公司失信和政府自身失信。對于企業(yè)的違約行為，政府的措施嚴(yán)厲而迅速；而對政府的違約行為，企業(yè)卻很難尋找到補(bǔ)償。

對于垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目來說，民意風(fēng)險(xiǎn)對項(xiàng)目的成敗起著越來越重要的作用。項(xiàng)目選址遭到否定是最大的民意風(fēng)險(xiǎn)。在運(yùn)營過程中，由于項(xiàng)目公司不能嚴(yán)格按照國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)排放造成環(huán)境污染等引起民眾抗議行為也是民意風(fēng)險(xiǎn)的重要表現(xiàn)形式。

競爭風(fēng)險(xiǎn)包括惡性競爭風(fēng)險(xiǎn)與競爭不充分風(fēng)險(xiǎn)。惡性競爭風(fēng)險(xiǎn)指招投標(biāo)時(shí)，部分企業(yè)為了順利中標(biāo)，不斷拉低垃圾處理費(fèi)的補(bǔ)貼價(jià)格，進(jìn)而形成低價(jià)投標(biāo)的惡性競爭，而低廉的中標(biāo)價(jià)格為后期不規(guī)范的建設(shè)運(yùn)營埋下伏筆。競爭不充分風(fēng)險(xiǎn)主要指項(xiàng)目建設(shè)完成后，政府同意與項(xiàng)目競爭的另外項(xiàng)目的上馬，公司運(yùn)營的壟斷性受到威脅，項(xiàng)目收益無法保障。

完工風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目無法完工、延期完工或者完工后無法達(dá)到預(yù)期運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括項(xiàng)目竣工延期風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目建設(shè)成本超支。

運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)涵蓋種類較多，主要包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)條件風(fēng)險(xiǎn)、垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要是指技術(shù)方案不成熟，不能適應(yīng)項(xiàng)目所在地的垃圾特性。生產(chǎn)條件風(fēng)險(xiǎn)主要指材料、人工、機(jī)械、運(yùn)輸距離等費(fèi)用變化給項(xiàng)目帶來收益和成本的影響。生產(chǎn)與維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)主要指設(shè)備發(fā)生故障、發(fā)生安全生產(chǎn)事故或環(huán)境污染事故。垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)主要指垃圾供應(yīng)的數(shù)量和質(zhì)量不滿足協(xié)議中的規(guī)定，其中垃圾質(zhì)量包括垃圾熱值未滿足要求、垃圾為不可接受垃圾等。費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)主要有垃圾處理費(fèi)與上網(wǎng)售電費(fèi)用不能及時(shí)結(jié)算。項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)指經(jīng)過多年變遷，雙方主體都發(fā)生變化，由此給項(xiàng)目最后移交帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

2 垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理

垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營期長達(dá)二、三十年，風(fēng)險(xiǎn)無處不在、無時(shí)不有。項(xiàng)目公司應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，使用各種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施、管理方法和手段，對風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行有效控制，以最少的成本保證項(xiàng)目總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.1 系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理

項(xiàng)目公司對系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力較弱，對于系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的管理，可采取投保，當(dāng)事人各方協(xié)商分擔(dān)，股權(quán)安排等方式轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)或減輕風(fēng)險(xiǎn)。

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是BOT項(xiàng)目參與各方無法控制的，通過支付保險(xiǎn)費(fèi)把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給有承擔(dān)能力的保險(xiǎn)公司是風(fēng)險(xiǎn)管理的有效途徑。

對于利率、通貨膨脹等金融風(fēng)險(xiǎn)可以采取當(dāng)事人各方協(xié)商分擔(dān)的方式，明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)各方的承擔(dān)比例。

對于政治風(fēng)險(xiǎn)防范，可以考慮合適的股權(quán)安排，讓擁有地方政府資源的企業(yè)持有一定股份，以此防范或減輕政治風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2.2 非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理

項(xiàng)目公司對非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)具有一定可控性，項(xiàng)目參與方能夠通過合同的形式將風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)公平、有效控制、風(fēng)險(xiǎn)收益對等等原則進(jìn)行分配，合理分擔(dān)各方責(zé)權(quán)利，利于項(xiàng)目參與方在全壽命期內(nèi)注意理性和謹(jǐn)慎的行為。

(1)信用風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理。選擇合適的合作伙伴是避免或減輕信用風(fēng)險(xiǎn)的方法。例如選擇信譽(yù)好、有經(jīng)驗(yàn)的承包商，經(jīng)驗(yàn)豐富的運(yùn)營商等。同時(shí)可以根據(jù)不同時(shí)期的不同需要建立各種履約保證機(jī)制，例如建設(shè)期有“完工保證金”，運(yùn)行期有“運(yùn)行保證金”，項(xiàng)目移交時(shí)有“移交保證金”等。

(2)民意風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理。對于項(xiàng)目選址的風(fēng)險(xiǎn)，主要由政府承擔(dān)。協(xié)議需明確約定政府負(fù)責(zé)做好居民的溝通協(xié)調(diào)工作。對于項(xiàng)目運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)，主要由項(xiàng)目公司承擔(dān)。對于項(xiàng)目公司做到了合規(guī)建設(shè)運(yùn)營、達(dá)標(biāo)排放仍然產(chǎn)生的民意風(fēng)險(xiǎn)，在協(xié)議中應(yīng)明確由政府協(xié)調(diào)管理，如對群眾進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、定期進(jìn)行健康檢查等。

(3)競爭風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理。對于競爭風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)要求政府給予保證，主要是要求政府在特許權(quán)協(xié)議中明確排他性原則以保證項(xiàng)目成功。

(4)完工風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理。由于完工風(fēng)險(xiǎn)可能由雙方原因造成，因此應(yīng)根據(jù)造成風(fēng)險(xiǎn)的原因進(jìn)行區(qū)分。如果由于政府決策失誤或過程冗長、項(xiàng)目審批延誤等造成項(xiàng)目延期，應(yīng)由政府來承擔(dān)。如果由于工程變更、項(xiàng)目公司能力不足等原因引起的完工風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。對于政府的違約行為，企業(yè)的制約力往往較弱，因此應(yīng)在協(xié)議中明確規(guī)定政府的違約責(zé)任與賠償方式。

(5)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的管理。運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)采取不同的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

首先是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理。爐排爐垃圾焚燒技術(shù)是國外成熟技術(shù)，目前在我國占據(jù)主導(dǎo)地位。而我國很多地區(qū)生活垃圾沒有得到很好地分類，構(gòu)成復(fù)雜、水分高、熱值不高，這就要求項(xiàng)目的技術(shù)方案、設(shè)備選型要與當(dāng)?shù)厣罾奶匦韵噙m應(yīng)，并且在運(yùn)營過程中注意垃圾成分的變化，適時(shí)調(diào)整技術(shù)、維護(hù)設(shè)備，嚴(yán)格按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對煙氣、污水、爐渣等進(jìn)行控制。

生產(chǎn)條件風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理主要是通過建立動(dòng)態(tài)的調(diào)價(jià)機(jī)制。根據(jù)材料、人工、運(yùn)輸成本等物價(jià)變化等對垃圾處理費(fèi)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)與費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)由政府承擔(dān)。對于垃圾處理數(shù)量不夠、熱值低于基本值，或垃圾供應(yīng)量超過基準(zhǔn)值等情況，政府應(yīng)給項(xiàng)目公司經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對于費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)，在特許權(quán)協(xié)議中應(yīng)加以明確約定支付滯納金的條件與方式。

對于項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)，特許權(quán)協(xié)議應(yīng)明確規(guī)定項(xiàng)目移交的范圍、運(yùn)營者如何對設(shè)施進(jìn)行最后的檢修、合同設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)在何時(shí)何地進(jìn)行轉(zhuǎn)移、合同設(shè)施移交的方式及費(fèi)用如何負(fù)擔(dān)、移交的程序等。

2.3 垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的要點(diǎn)

垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理持續(xù)時(shí)間長，內(nèi)容復(fù)雜。在風(fēng)險(xiǎn)管理工作中，應(yīng)重視以下要點(diǎn)：

(1)客觀準(zhǔn)確地評價(jià)項(xiàng)目。垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目一旦失敗會(huì)給企業(yè)、社會(huì)造成重大的影響，因此必須客觀準(zhǔn)確地評價(jià)項(xiàng)目。要客觀評價(jià)政府對項(xiàng)目的支持力度，謹(jǐn)慎選擇合伙人，不能過分樂觀預(yù)測。在風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別分析過程中，充分重視項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的重要作用，可研報(bào)告分析了許多與項(xiàng)目有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)因素，是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的首要前提。

(2)制定嚴(yán)格謹(jǐn)慎的融資方案。垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目是一種長期特許權(quán)項(xiàng)目，具有項(xiàng)目融資的典型特征， 資金需求量大，融資負(fù)債一般較高，融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜，潛在風(fēng)險(xiǎn)大。項(xiàng)目公司應(yīng)認(rèn)真對待高杠桿融資背后的潛在風(fēng)險(xiǎn)，制訂嚴(yán)格謹(jǐn)慎的融資方案和財(cái)務(wù)預(yù)算，使風(fēng)險(xiǎn)得到有效合理的分擔(dān)。

(3)以合同作為風(fēng)險(xiǎn)管理的首要手段和主要形式。合同是垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的主要手段，在項(xiàng)目中應(yīng)將各類風(fēng)險(xiǎn)具體化，通過特許權(quán)協(xié)議、建造合同等合理的合同結(jié)構(gòu)與明確的合同條款定義明確項(xiàng)目參與方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式等，使風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。

3 結(jié)束語

BOT作為一種有效的項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營方式具有很強(qiáng)的生命力，目前已經(jīng)成為國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電市場主流的商業(yè)模式。但是垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目在整個(gè)運(yùn)作過程中風(fēng)險(xiǎn)因素較多，企業(yè)應(yīng)提前識(shí)別這些風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、發(fā)生后的結(jié)果、自己與合作方的承受力，并采取適當(dāng)措施分擔(dān)和管理這些風(fēng)險(xiǎn)。

[1] 李成益.BOT模式風(fēng)險(xiǎn)管理[J].經(jīng)濟(jì)視角，2010，24：69-70.

[2] 鄭雋瑞.環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施推廣BOT模式的可行性及風(fēng)險(xiǎn)[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2002，8：28-29.

[3] 宋金波， 宋丹榮， 姜珊.垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究[J]. 中國軟科學(xué)，2010，7：71-79.

An Analysis of Risk Identification and Management for the BOT Projects of Garbage Incineration and Power Generation

REN Xi-mei

Garbage incineration power plant construction under BOT terms is the trend of public utilitiesmarketization. However, if failed owing to its high investment and unpredicted risks, it would be a huge disaster to the company, local residents and local government. Therefore, how to perform risk management is the key problem to be solved in the project. Based on identification of system risks and non-system risks, the paper expounds the methods of risk management for different types of risks.

garbage incineration and power generation; BOT project; risk identification; risk management

2014-10-21

任喜梅(1982—)，女，安徽臨泉人，碩士，經(jīng)濟(jì)師，主要從事戰(zhàn)略管理工作

X705

A

1008-5122(2015)02-0048-03