暢通訴求表達渠道　構(gòu)建社會新安全閥
——基于江陰市“12345”公共服務(wù)熱線的個案研究

邵燕

（江陰市委黨校，江蘇　江陰　214400）

暢通訴求表達渠道構(gòu)建社會新安全閥
——基于江陰市“12345”公共服務(wù)熱線的個案研究

邵燕

（江陰市委黨校，江蘇江陰214400）

暢通訴求表達渠道是當前各級黨委和政府提升社會治理能力、化解社會矛盾的重要組成部分。作為數(shù)字化城市建設(shè)的重要載體，民生服務(wù)熱線是時代發(fā)展的必然要求，是政府社會治理創(chuàng)新的有效手段。本文基于江陰“12345”民生服務(wù)熱線的個案研究，闡釋了民生服務(wù)熱線在社會治理創(chuàng)新中的重要作用，分析了其在運行過程中存在的不足，并提出了對策建議。

訴求表達渠道社會安全閥 民生熱線

一、問題的緣起與概念界定

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“要創(chuàng)新社會治理體系、創(chuàng)新有效化解和預防社會矛盾體制，健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。［1］當前，隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的深化，利益群體日益多元，群眾的訴求日益多樣。如何引導利益群體特別是弱勢群體利益主張的合理表達？如何構(gòu)建科學合理的訴求表達機制？搭建多元、暢通的利益表達渠道、方式、途徑等都是各級黨委政府不能回避的現(xiàn)實問題。隨著網(wǎng)絡(luò)化和信息化的迅猛發(fā)展，借助一切新興技術(shù)與工具拓寬民意表達渠道、構(gòu)建多層次、寬領(lǐng)域、多元化的訴求表達渠道是各級地方政府提升社會治理能力的重要組成部分。

在智慧城市建設(shè)的主導下，民生服務(wù)熱線通過整合電子政務(wù)專網(wǎng)，綜合運用電話語音、傳真應(yīng)答、電子郵件等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，便于和市民進行廣泛深入地交流，能夠更好地聽取民聲、匯集民智。因此，民生服務(wù)熱線成為許多城市提升城市管理能力，創(chuàng)新社會治理的著力點和創(chuàng)新點。在此背景下，國內(nèi)許多大中型城市已經(jīng)建立起比較完善的民生服務(wù)熱線。一些服務(wù)熱線經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)取得了良好的社會效益，形成獨特的品牌，在社會治理方面取得了顯著成效。如北京市的社區(qū)公共服務(wù)熱線96156、黑龍江省牡丹江市的6581890便民服務(wù)熱線、安徽省銅陵市的2110000便民服務(wù)熱線、杭州的96345便民服務(wù)熱線等。寧波在全市推行81890服務(wù)熱線，以呼叫中心為基礎(chǔ)，利用電話、網(wǎng)絡(luò)和手機短信等信息溝通手段，分咨詢、預約、特殊服務(wù)三個層次，涵蓋居民衣食住行等17大類服務(wù)內(nèi)容；另外，在收集市民服務(wù)需求、加盟企業(yè)服務(wù)過程和服務(wù)結(jié)果等相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立多維分析模型，向政府部門提供針對城區(qū)公共服務(wù)的各類分析決策。［2］許多城市為了便于市民更便捷地使用便民服務(wù)，將電話號碼統(tǒng)一制定為12345。蘇州市在2005年12月26日正式成立12345民生服務(wù)熱線，受理市民涉及日常生活和出行起居的服務(wù)咨詢、保修、投訴、建議等內(nèi)容的來電，責成責任部門進行處理或答復；對市民的報修、投訴、服務(wù)類要求，向有關(guān)職能部門下達任務(wù)指令，或進行協(xié)調(diào)和處理。［3］此外，山東臨沂市、德州市，福建福州市、龍巖市，廣東佛山市等地都以12345為民生服務(wù)熱線的統(tǒng)一號碼。

民生服務(wù)熱線作為了解社情民意、聯(lián)系群眾的重要紐帶，激發(fā)了民眾公共參與的熱情。各地開始總結(jié)民生服務(wù)熱線在信息咨詢、公益服務(wù)、家政服務(wù)、訴求表達等方面的作用。學術(shù)界也開始關(guān)注民生熱線在提高政府公信力、創(chuàng)新社會治理等方面的作用。筆者以“服務(wù)熱線”為關(guān)鍵詞，精確檢索2001-2014年的期刊文章，共檢索到論文350篇，并呈現(xiàn)逐年上升趨勢（見圖1），可見學者們對這一領(lǐng)域的研究逐漸增多。目前相關(guān)研究主要從政府服務(wù)的角度來闡釋民生服務(wù)熱線的作用，缺少深入剖析民生服務(wù)熱線在暢通利益訴求表達方面的作用。

圖1　2001-2014年 中國期刊網(wǎng)關(guān)于“民生服務(wù)熱線”的相關(guān)研究

二、民生服務(wù)熱線的個案研究

民生服務(wù)熱線是及時解決群眾所反映的日常生活、生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的各種困難與問題的政民互動平臺，通過一個號碼，結(jié)合網(wǎng)站、短信等各類信息技術(shù)，24小時全天候為群眾提供服務(wù)。［4］2009年1月，江陰在加快推進法治政府建設(shè)進程中，堅持以轉(zhuǎn)變政府職能、提升公共服務(wù)能力為重點，依托現(xiàn)代科技手段，打造了12345政府公共服務(wù)熱線。12345公共服務(wù)熱線是市委、市政府“十一五”期間圍繞服務(wù)民生、暢通群眾訴求渠道，為群眾及時排憂解難的一項重點民生工程，是依托市電子政務(wù)專網(wǎng)平臺和“中國江陰”政府門戶網(wǎng)站構(gòu)筑的一個覆蓋全市范圍的公共服務(wù)技術(shù)平臺。該平臺整合了全市30多個熱線電話，把122個黨、政、群機關(guān)和水、電、氣等公共服務(wù)部門納入聯(lián)動體系，廣泛受理市民的咨詢、投訴、求助、舉報和建議，綜合運用電話語音、傳真應(yīng)答、電子郵件、政府網(wǎng)站等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，與市民進行廣泛深入交流，能夠更好地聽取民聲、匯集民智。借助這個平臺，江陰的公民、法人或其他組織可以通過電話、傳真、短信、上網(wǎng)等多種方式反映各類訴求件，由市信訪局分類處理、批轉(zhuǎn)各相關(guān)單位限期辦理，辦理結(jié)果在互聯(lián)網(wǎng)上公布。

（一）12345公共服務(wù)熱線的發(fā)展與成效

江陰市12345公共服務(wù)熱線正式運行以來，利用多種方式回應(yīng)人民群眾的各種訴求，其優(yōu)質(zhì)、多樣的服務(wù)得到了廣大人民群眾的廣泛認可。2012年2月12日，信訪局及公共服務(wù)呼叫中心領(lǐng)導小組認真籌備成立12345民生熱線網(wǎng)上直播室的相關(guān)工作，力求通過面對面的溝通交流，化解社會矛盾。2013年5月初，“掌上江陰”平臺啟動暨“掌上12345”系統(tǒng)正式開通運行，市民可以通過智能手機更加實時、直觀地反映訴求；同時，聯(lián)動單位經(jīng)辦人也可下載相應(yīng)的手機客戶端軟件，輕松實現(xiàn)手機簽收、反饋任務(wù)單功能，為訴求的辦理提供了更加方便、快捷的途徑［5］。

江陰市公共服務(wù)熱線運行六年多以來，始終堅持緊緊圍繞市委、市政府中心工作，時刻關(guān)注民生所向，始終牢固樹立“群眾利益無小事”的觀念，不斷創(chuàng)新工作方法，強化考核機制，加大督辦力度，已經(jīng)成為惠民利民和網(wǎng)絡(luò)問政的一個綜合服務(wù)平臺。公共服務(wù)熱線努力抓熱點、解疑點、破難點，真正維護了群眾的合理利益，全面推動了政府行政效能的提升和為民服務(wù)水平的提高，群眾滿意率每年都超過了90%（見表1）。表1顯示，6年來，12345公共服務(wù)熱線主要受理的案件是“咨詢類”和“求助類”，這兩類案件之和占到了總量的87.3%，是有效解決群眾的各種民生需要的一個重要渠道。公共服務(wù)熱線憑借自身特殊的運行機制，較好地解決了群眾參與社會治理的渠道問題，并有效地促進群眾參與社會事務(wù)的討論，讓每個人充分意識到自身作為一個現(xiàn)代公民所應(yīng)當承擔的責任與義務(wù)，對于有效解決現(xiàn)實問題和促進整個社會的現(xiàn)代化進程發(fā)揮了重要作用。

表1　12345公共服務(wù)呼叫中心運行訴求受理情況統(tǒng)計（2009.1-2015.6）［6］

（二）作為社會安全閥的公共服務(wù)熱線

江陰12345公共服務(wù)熱線在深化服務(wù)層次、拓寬服務(wù)領(lǐng)域、提高服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)新服務(wù)形式上下功夫，注重暢通民生訴求渠道，傾聽群眾呼聲，關(guān)注民生，服務(wù)民生，有專人對“民生熱線”收集到的問題進行梳理、歸類、分發(fā)，限期解決督導，使公共服務(wù)熱線成為經(jīng)濟建設(shè)的維護者、廉政建設(shè)的監(jiān)督崗、社情民意的晴雨表、消除矛盾的“安全閥”。

美國著名社會學家劉易斯·科塞在《社會沖突的功能》一書中，在綜合德國社會學家齊美爾“安全閥”思想和人種學家舒爾茨“排氣孔”思想的基礎(chǔ)上，完善了社會“安全閥”理論。［7］就像鍋爐里過量的水蒸氣通過安全閥適時排除而不會導致鍋爐爆炸一樣，敵對情緒也可以像鍋爐里過量的水蒸氣一樣對著替代目標或是通過其他手段發(fā)泄出來，而不至于使整個社會關(guān)系破裂?？迫J為安全閥的種類并非單一而是多樣的，人們通過采取多種方式來表達自己的訴求，發(fā)泄自己的不滿情緒。

當代社會已經(jīng)進入以信息技術(shù)為主要媒介的社會，如何利用各類新興媒介技術(shù)進行有效的社會治理是擺在各級黨委和政府面前的重要任務(wù)。作為一個在受理群眾訴求中以“管得寬”為特點的“政—民—商”三方互動平臺，江陰市12345公共服務(wù)熱線已經(jīng)成為增進黨和政府與人民群眾溝通聯(lián)系的重要紐帶。公共服務(wù)呼叫中心得到了江陰市民的認可和信賴，成為暢通民意表達的重要渠道，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.信訪工作的快車道。2011年6月，江陰市信訪局與12345公共服務(wù)平臺有效對接，將市民的各類走訪、來信訴求，通過12345公共服務(wù)熱線進行更便捷地分流、受理和督查督辦，有效緩解了信訪局的來信來訪壓力，讓群眾更多地與信訪部門進行互動交流，更好地推動了各項民生難題的有效解決。信訪快車道實施以來，共通過12345公共服務(wù)平臺處理各種訴求800余件［8］。12345公共服務(wù)熱線積極引導群眾以理性合法、更加便捷的方式表達合理訴求，進一步提高了“信訪快車道”的工作效率。

2.輿情分析的新橋梁。江陰12345公共服務(wù)熱線自開通后，以數(shù)據(jù)信息化平臺為基礎(chǔ)，對市民反應(yīng)的每一條訴求及其訴求解決的程序、效果、回應(yīng)、測評等進行電子化記載。并通過對訴求進行分類、梳理、分析，以每月一期的《12345民生熱線通報》和不定期的《12345民生熱線專報》等多樣化的方式，把人民群眾最急、最需、最盼的事報給市委、市政府以作為決策參考。與此同時，12345公共服務(wù)熱線對重大或緊急情況做到及時上報并在第一時間聯(lián)系各相關(guān)單位，加強與市委市政府、各承辦單位之間的聯(lián)動、溝通，確保在第一時間掌握關(guān)鍵信息，并及時向群眾做好解釋、說明工作，避免事件的進一步升級。

3.情緒宣泄的新渠道。當前，因利益分化、社會不公等，一些群體在社會轉(zhuǎn)型過程中累積的負能量日益增多，對社會和諧產(chǎn)生不良的影響。江陰12345公共服務(wù)熱線的建立，為部分群眾的負能量和負面情緒的宣泄起到了有效的疏導作用。一些訴求的主要起因并不是利益沖突而是當事人心中郁結(jié)的負面情緒，通過12345公共服務(wù)熱線反映個人因某些事件所產(chǎn)生的不滿，并得到相關(guān)部門特別是政府部門的及時解決和有效回應(yīng)，群眾心中郁積的負面情緒得到有效化解。

三、民生服務(wù)熱線平臺的現(xiàn)實困境

江陰12345公共服務(wù)熱線總體上是可圈可點的，但其在組織形式、運行機制、合作方式、服務(wù)內(nèi)容、辦結(jié)效率、部門之間的互通協(xié)調(diào)等方面依然存在一些問題。

一是民生服務(wù)熱線的屬性和運行機制尚不成熟。國內(nèi)外先進經(jīng)驗表明，以企業(yè)或第三方運營主體運行民生服務(wù)熱線有助于以“第三方”的視角來客觀地審視政府職能部門的各項工作效能。然而，包括江陰在內(nèi)的大部分城市的民生服務(wù)熱線在實際運行過程中，依然是政府牽頭設(shè)立或主導運行，借助政府的力量把各個職能部門整合起來，為群眾解決民生訴求。市場化的服務(wù)機構(gòu)多以收取服務(wù)費等形式參與公共服務(wù)平臺，群眾的認可和接受程度不高，有時會影響到民生服務(wù)熱線的運行。

二是民生服務(wù)的責任寬泛。包括江陰12345公共服務(wù)熱線平臺在內(nèi)的一些便民熱線、民生熱線等都以“12345，有事找政府”為口號進行宣傳，吸引廣大群眾以公共服務(wù)熱線平臺為通道和紐帶解決各種難題。然而，這一口號的使用和民生服務(wù)熱線的職能定位將政府責任的范圍和邊界無限擴大，有些完全市場的行為可以與公共服務(wù)脫鉤，進行市場化運作。

三是民生服務(wù)熱線的整合能力不足。民生服務(wù)熱線本質(zhì)上是一個信息收集終端和信息轉(zhuǎn)接平臺，通過向各部門準確轉(zhuǎn)發(fā)訴求內(nèi)容，在規(guī)定的時間內(nèi)解決反映的問題，并通過電話回訪進行滿意度測評，最后將結(jié)果上交效能辦作為各個部門績效考核的數(shù)字依據(jù)。然而，實際運行過程中因各職能部門之間的組織架構(gòu)、運行機制、部門職能等諸多因素而影響到民生服務(wù)熱線處理民眾訴求的效果。

四是民生服務(wù)熱線的社會治理效應(yīng)尚未發(fā)揮。作為一種新興事物，民生服務(wù)熱線以電話、短信、網(wǎng)絡(luò)、手機客戶端等多種形式構(gòu)建連接群眾和政府的訴求表達渠道，是社會治理方式創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。但民生服務(wù)熱線依然處于起步階段，特別是其收集的一些群眾的訴求信息等尚未充分運用到對社會矛盾的定期排查、分析研判、事先預警等社會治理工作中。

四、進一步提升民生服務(wù)熱線的建議

1.明確民生服務(wù)熱線的不同責任。民生服務(wù)熱線是一個非盈利的公益性服務(wù)機構(gòu)，所提供的信息咨詢、訴求表達等是直接依托政府的有關(guān)單位和部門來開展的；而其家政服務(wù)的功能實現(xiàn)又借助于市場的力量，重在有效發(fā)揮市場機制。加強熱線建設(shè)要結(jié)合熱線“半官半民”的特殊性，突出其“政府公共服務(wù)平臺”的功能定位，積極創(chuàng)新服務(wù)領(lǐng)域，盡快樹立統(tǒng)一、權(quán)威、專業(yè)、有效的品牌形象，打造民生服務(wù)熱線的精品工程。

2.堅持公益導向和市場化運作相結(jié)合。民生服務(wù)熱線中的一些服務(wù)項目，特別是需要收費的項目應(yīng)該實行市場化運作，這樣才能保證服務(wù)熱線的承接能力和服務(wù)質(zhì)量，也有助于拓寬民生服務(wù)熱線的服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容，有助于在收費上做到公開、公平；另一方面也可以緩解民生服務(wù)熱線運行的經(jīng)費壓力。此外，民生服務(wù)熱線還應(yīng)積極拓展覆蓋區(qū)域，依托“托老、托幼、助殘”方面的協(xié)會和團體，通過有償服務(wù)，擴大公共服務(wù)范圍。在提高市場化運作能力的同時，做到兼顧公益性，對空巢家庭、鰥寡孤獨、殘疾智障等特殊人群給予關(guān)懷。針對部分農(nóng)村居民進城辦證辦照、領(lǐng)取獎保金、繳納費用等不方便的情況，延伸某些部門的職能，民生服務(wù)熱線設(shè)立代辦服務(wù)，替這些困難居民“跑腿”，送服務(wù)上門。

3.充分利用公共服務(wù)平臺的信息。民生服務(wù)熱線借助自身優(yōu)勢，收集了各類信息，如群眾在某一時期的民生訴求、參政建議等。政府職能部門應(yīng)借助這些已經(jīng)采集到的信息數(shù)據(jù)，建立全市社情民意數(shù)據(jù)庫并及時更新，與有關(guān)部門和單位確定“信息共享機制”，確保信息及時流轉(zhuǎn)。探索“信息變更提醒制度”，職能部門有政策信息變動時要及時報送給民生服務(wù)熱線，降低民生服務(wù)熱線信息采集的成本；而民生服務(wù)熱線則定期將匯總的數(shù)據(jù)反饋給政府各職能部門特別是信訪、綜治辦、維穩(wěn)辦等單位，這些單位可以綜合運用這些數(shù)據(jù)，預測和判斷未來社會矛盾的發(fā)展趨勢，及早準備，預防和減少社會矛盾的產(chǎn)生。

4.提升民生服務(wù)熱線的運營能力。提升民生服務(wù)熱線的運營能力需要從軟硬兩個方面下功夫：在硬件方面要加快服務(wù)載體的建設(shè)。民生服務(wù)熱線的發(fā)展以便捷、通暢的通信技術(shù)作基礎(chǔ)，因此政府應(yīng)加大對信息通信基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入。軟件方面，要提高員工待遇，利用高工資和高福利把人才留住；同時注重對人才的培養(yǎng)，提升工作人員的職業(yè)素養(yǎng)，不斷提高群眾滿意度。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/ n/2013/1115/c64094-23559163.html.

［2］資料來源：寧波市81890，http://www.81890.gov.cn/Index.html.

［3］資料來源：http://www.weibo.com/suzhou12345.

［4］吳隆文，傅慧芳.新時期地方政府社會治理創(chuàng)新研究——以石獅市 12345便民服務(wù)熱線為例［J］.福建農(nóng)林大學學報（哲學社會科學版），2015（2）：83-88.

［5］資料來源：江陰市公共服務(wù)中心運行通報（2009-2014年）［EB/OL］.http://www.jy12345.gov.cn/jyfwzx/.

［6］資料來源：江陰市公共服務(wù)中心運行通報（2009-2014年）［EB/OL］.http://www.jy12345.gov.cn/jyfwzx/.

［7］宋林飛.西方社會學理論［M］.南京大學出版社，2000.114.

［8］數(shù)據(jù)根據(jù)江陰市12345運行情況通報整理而成.

責任編輯：馬俊

2015—07—06

邵燕，中共江陰市委黨校講師，南京大學社會學院博士研究生。