地方政府視角下我國糧食儲備體系分析

朱玉東　梁杰　王清清

摘 要 糧食儲備是我國糧食安全戰(zhàn)略的重要組成部分?；诖?，從地方政府視角分析了我國糧食儲備體系的現(xiàn)狀，并闡述當前該體系存在的問題，最后提出，為完善地方糧食儲備體系，應當優(yōu)化糧食儲備布局，加強流通運輸能力建設；明確糧食儲備責權，發(fā)揮糧食儲備“蓄水池”作用；適度施行動態(tài)輪換，提高輪換效率；高度重視“藏糧于民”，支持民間儲備。

關鍵詞 地方政府視角；糧食儲備；糧食安全；藏糧于民

中圖分類號：F326.11 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）21--03

我國是一個擁有近13.6億人口的世界大國，確保糧食儲備安全不僅是國民經(jīng)濟迅速發(fā)展的前提條件，也是全社會穩(wěn)定和諧的重要保障，更是國家安全的戰(zhàn)略基礎。在1953-1984年，我國實行統(tǒng)購統(tǒng)銷糧食制度，國家糧食部門統(tǒng)一調(diào)撥糧食，中央為了調(diào)動地方的積極性，適度授權地方開展糧食儲備工作。在1985-1992年，國家逐漸廢除統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，并在1990年成立國家糧食儲備局，負責國家糧食的儲備管理工作，探索實行中央與地方的分級管理。1992年以后，各地糧食存量普遍較多，全國844個縣（市）放開了糧食價格，以市場購銷為標志的糧食市場開始形成。1995年，政府工作報告正式提出“米袋子”省長負責制，這份報告對落實糧食儲備責任起到了積極作用，糧食儲備的目標也逐漸開始多元化。然而在此期間，部分地方糧食部門出于自身利益考慮，違反國家糧食政策進行投機性“逆向”調(diào)控，致使國家儲備糧在市場波動時出現(xiàn)了“調(diào)不動，用不上”的尷尬局面。2000年1月，國務院將國家糧食儲備任務全面移交給新成立的中儲糧及其各地分公司，同年成立國家糧食局，負責糧食行業(yè)行政指導。至此，我國糧食儲備形成了中央、省和市縣多級儲備為主體，兼顧戰(zhàn)略儲備、商業(yè)儲備等多元化方向的儲備體系[1]。

據(jù)國際和國內(nèi)相關機構預測，我國人口約在21世紀中葉達到近16億的峰值，在可預期的未來，大量新增人口與居民生活品質(zhì)提升將共同對我國糧食供給造成巨大壓力，所以，我國糧食儲備工作形勢將日趨嚴峻，進一步完善糧食儲備體系意義重大。對于完善糧食儲備體系的研究，盧波[2]主張確立以中儲糧為中心的目標管理體系，并實行動態(tài)管理。張寧[3]認為，應當完善儲備糧食經(jīng)營鏈條提高糧食增值效益，著力提高國內(nèi)糧食儲備企業(yè)在世界糧食貿(mào)易市場上的話語權與影響力。史清華[4]通過實證分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶正將家庭糧食平衡與安全問題推向社會，對市場依賴度越來越高。董良堅[5]立足于新世紀視野，提出科學保糧的技術性指導意見。劉清娟[6]研究了世界主要發(fā)達國家的糧食儲備規(guī)模與運行機制，在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎上，對糧食儲備提出對策建議?？傮w上，已有文獻從不同角度研究了我國糧食儲備體系的相關問題，但是主要集中在國家層面制度設計及中儲糧公司規(guī)范發(fā)展等研究角度，從地方政府角度進行的分析很少，實際上，地方糧食儲備可挖掘潛力非常高。本文擬對我國糧食儲備體系現(xiàn)狀進行探討，并針對實際發(fā)展中存在的問題進行具體分析，提出具有地方性視角的糧食儲備體系改進建議。

1 我國地方糧食儲備體系現(xiàn)狀

近年來，中央一號文件一直在強調(diào)進一步完善與落實糧食省長負責制，強化對糧食主產(chǎn)區(qū)的政策傾斜與糧食主銷區(qū)的生產(chǎn)責任，這說明中央一直高度重視地方糧食儲備體系完善。我國目前實行中央與地方兩級儲備制度，地方儲備包括省、市、縣三級。當前，中央儲備的規(guī)模與實際操作規(guī)范性遠高于地方儲備。近年來，轉基因油菜籽油違規(guī)進入儲存庫、糧庫以陳頂新等糧食丑聞的涉事主體也多為地方承儲企業(yè)，而非中儲糧直屬庫。所以地方糧食儲備系統(tǒng)的安全性與規(guī)范性亟待提升。在應急救災時，地方糧食儲備的動用優(yōu)先級最高，當?shù)胤郊Z食儲備無法滿足災情需要，國家才會動用中央儲備糧，所以地方儲備糧的應變速度與首次實施效果是優(yōu)于中央儲備糧的。但是這種機制同樣給地方政府留下了機會主義動機。糧食儲備過程的經(jīng)濟效益很低，需要大量財政投入才可維持正常運轉，如果未發(fā)生饑荒等災情，儲備糧的實際價值只會一直縮減，如果發(fā)生了重大災情，中央也會動用中央儲備糧處理，平息事態(tài)。所以，地方政府常會抱著“背靠大樹好乘涼”的心態(tài)，不會盡全力投入地方儲備糧建設工作。

我國地方糧食儲備的費用與利息補貼大多來自于糧食風險基金，補貼標準參照中央儲備糧執(zhí)行，卻明顯低于中央儲備糧，而地方糧食儲備的成本普遍高于中央糧食儲備，一個原因是地方糧食儲備基礎設置先天不足，現(xiàn)代機械化作業(yè)能力強的倉儲設施所占比例不夠大；另一個原因是地方糧食儲備投入積極性不高，發(fā)展速度落后于中央糧食儲備，這兩方面共同拉高了地方糧食儲備成本。許多地方民營糧食收儲企業(yè)優(yōu)先選擇資金投入少、收入穩(wěn)定的“代儲業(yè)務”，如果該企業(yè)年度內(nèi)未承接到代儲任務，那么這種資產(chǎn)專用型強的倉庫只能閑置或低效率使用。

2 我國地方糧食儲備體系存在的問題

2.1 糧食儲備布局不合理，流通壓力大

我國目前約3/4的糧庫建立在糧食主產(chǎn)區(qū)，糧食主銷區(qū)儲備糧較少。糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府通常面臨著“產(chǎn)量越多、儲備越多，財政負擔越重”的矛盾，在滿足一定儲備量后，多儲糧的積極性受到影響[7]。糧食主銷區(qū)通常位于農(nóng)業(yè)欠發(fā)達的經(jīng)濟強省，自身產(chǎn)糧能力有限，糧食消費量高而穩(wěn)定。但當?shù)卣毡檎J為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先級最高，轄區(qū)內(nèi)有中央儲備糧作后盾，不必花大力氣建設糧食儲備工程，隨著時間推移，二者的利益沖突會愈加明顯。由于糧食儲備分布顯著不均勻，交通對糧食均衡布局的制約作用日益明顯，一旦發(fā)生急需糧食調(diào)運的特殊事件，交通壓力驟然上升，運輸效率降低。例如，在2008年汶川地震時，救援物資在準備充足的條件下，受制于交通運輸能力，短期內(nèi)無法運達，其中就包括緊急調(diào)運的儲備糧食。在緊急情況下，糧食無法高效率的從產(chǎn)區(qū)運到銷區(qū)是當前儲備布局存在的致命缺陷。

2.2 糧食儲備定位不清，效率低下

地方糧食儲備在管理制度與目標體系上與中央糧食儲備差別較大。中央糧食儲備著眼于全局，具有戰(zhàn)略意義，地方糧食儲備則是立足于某地區(qū)，是總戰(zhàn)略指導下的具體戰(zhàn)術。而當前，地方糧食儲備與中央糧食儲備責任劃分不清晰，儲備任務時有交叉、甚至沖突，組合運行機制不夠完善，互補聯(lián)動優(yōu)點未充分體現(xiàn)[8]。由于區(qū)域性糧食事件的不正當處理會迅速蔓延，中央政府希望事件在短期內(nèi)得到有效解決，而地方政府也認準了中央政府扼殺苗頭的心態(tài)，認為中央政府不會坐視不管，必然會出手相救，這些原因共同造成了責權不明晰、事件處置效率低的現(xiàn)象。

2.3 糧食儲備成本高，財政負擔重

儲備糧收購的購銷費用及產(chǎn)生的盈余由各級財政自行承擔。糧食儲備成本來源多，包括糧倉建設等固定資產(chǎn)投資、企業(yè)管理成本和藥劑，機械等要素類可變成本。這些成本與糧食自然損耗、糧食輪換等項目已成為承儲企業(yè)和財政的負擔[9]。糧食儲存固有損耗、傳統(tǒng)的運作機制和管理模式是儲備成本居高不下的背后推手。近年來，糧食市場行情低迷，儲備糧輪換成本高的問題已經(jīng)引起了多方重視。雖然我國儲備糧輪換在形式上進行了許多現(xiàn)代化創(chuàng)新，如網(wǎng)上競價等，但其本質(zhì)上依然沒有走出以糧食儲存年限為依據(jù)的靜態(tài)輪換管理模式。這種模式的輪換時間短且集中，市場運作空間小，輪換企業(yè)無法根據(jù)市場周期和糧食生產(chǎn)周期進行輪換，經(jīng)常會陷入“高價進、低價出”的輪換困境。

2.4 政府儲備任務過重，民間儲備積極性未被充分調(diào)動

在我國現(xiàn)階段儲備體系中，中央儲備和地方儲備占比全國儲備總量80%以上，這樣一股獨大、一股獨占的儲備體制雖在控制力上表現(xiàn)優(yōu)異，但儲備效率無法達到最優(yōu)。所以政府儲備糧食的數(shù)目，實際上是在效率與控制力之間尋求平衡點。適宜的儲備規(guī)模既有利于保證國家糧食安全，又有利于減輕財政負擔，達到綜合效益的最大化。在2004年糧食流通體制改革后，我國民間儲備發(fā)生了兩個重要變化：一是糧食企業(yè)更加積極的參與糧食經(jīng)營；二是農(nóng)戶家庭儲備明顯減少，甚至某些產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶出現(xiàn)“零存糧”現(xiàn)象。以糧食企業(yè)和農(nóng)戶為代表的民間儲備是我國糧食儲備體系的重要補充，他們既可以充當我國糧食儲備市場的潤滑劑，又可以減輕政府儲備的負擔。但目前，民間儲備的積極性未被充分調(diào)動，他們更傾向于把糧食保障責任推給政府，一旦遭遇糧食歉收，極容易引起搶購與恐慌，威脅社會安定。

3 我國地方糧食儲備體系改進建議

3.1 優(yōu)化糧食儲備布局，加強流通運輸能力建設

地方政府優(yōu)化糧食儲備布局應從大局出發(fā)，摒棄以往己方利益至上的單贏觀念，實現(xiàn)產(chǎn)銷雙方的合作雙贏，主要措施是：糧食主銷區(qū)政府根據(jù)自身糧食消費能力，在本地區(qū)建立現(xiàn)代化糧食儲備倉庫，并與糧食主產(chǎn)區(qū)建立穩(wěn)固的合作關系，實現(xiàn)糧食儲備的均衡。糧食主產(chǎn)區(qū)政府應當會合周邊地區(qū)在鐵路沿線交通樞紐處建立糧食中轉倉庫，縮短運輸距離，有利于緊急情況下糧食的運輸效率提升。雙方可共同協(xié)調(diào)加強交通運輸基礎設施建設，尤其是鐵路、水路的樞紐建設，力求與公路形成網(wǎng)狀對接，綜合布局，提升儲備糧流通運輸能力。

3.2 明確糧食儲備責權，發(fā)揮地方糧食儲備“蓄水池”作用

中央糧食儲備負責的是國家戰(zhàn)略儲備與專項儲備，以原糧為主，具有全局性、宏觀性的特點。地方糧食儲備負責的是區(qū)域性的糧食事件，以原糧和成品糧為主，具有局部性、微觀性的特點。他們各自具備比較優(yōu)勢，應當據(jù)此建立責權明晰的管理體制。地方儲備糧投放針對性強，一般面向本地與周邊民眾，符合居民消費習慣，處置申報流程較中央儲備糧簡單，具有特異性、便捷性與迅速性的特點。它是糧食安全危機的第一道防線，可以起到治標的作用。而中央儲備糧與此正好相反，糧食動用過程需層層申報審核，靈活性不如地方儲備糧，但一旦投放，可以起到治本的作用。近年的自然災害對成品糧的短期供應能力又提出了新的要求，而成品糧儲備是中央糧食儲備難以規(guī)模化推廣的，這正需要地方糧食儲備體系跟進完善。所以，地方儲備糧作為中央儲備的補充與加強，應當積極發(fā)揮糧食儲備中 “蓄水池”的作用，積極圍繞市場響應速度優(yōu)化、重點城市成品糧儲備、糧食儲備輻射能力等方面下足功夫，完善儲備體系。

3.3 適度施行動態(tài)輪換，提高輪換效率

在提升糧食輪換效率方面，我國可以借鑒日本政府的滾動式輪換制度。日本政府的儲備糧食輪換計劃是由農(nóng)林水產(chǎn)省制定，輪出的銷售價格和購進價格是由價格形成中心通過招投標決定的，以每年的6月為基準進行糧食輪換，陳米輪出的同時購進相應量新米，使庫存量始終保持在穩(wěn)定水平。這種做法避免了糧食集中輪出對市場價格的沖擊，并且由于輪出糧食質(zhì)量較高，所以基本不會影響其接下來的銷售。我國可以嘗試動態(tài)輪換與靜態(tài)輪換相結合的儲備模式[10]。在糧食豐年，政府可以核定一定量的儲備庫存為最低庫存，這部分糧食同正常儲備糧一樣，要保質(zhì)保量，用于可能發(fā)生的災情，除政府外任何人不得動用。余下的庫存為動態(tài)庫存，可以由企業(yè)在透明公開市場上運作，企業(yè)可以根據(jù)糧食行情與本企業(yè)實際選擇恰當?shù)妮啌Q時機，如果年度內(nèi)糧食歉收，則禁止動態(tài)輪換，施行常規(guī)的靜態(tài)輪換。但是這種輪換方法對輪換比例的掌握要求很高，究竟何種比例既能保證糧食安全，又可增加收益，需要進一步研究。

3.4 高度重視“藏糧于民”，支持民間儲備

在商業(yè)企業(yè)糧食儲備方面，當前糧食儲備主要包括種子用糧儲備、工業(yè)用糧儲備和飼料用糧儲備，政府應當繼續(xù)積極引導商業(yè)企業(yè)進行適當規(guī)模的保障儲備，維持正常生產(chǎn)經(jīng)營并分擔政府壓力。同時，嚴厲打擊企業(yè)以非正常價格投機為目的的糧食儲備行為。在農(nóng)戶糧食儲備方面，我國可以借鑒石油行業(yè)“藏油于民”戰(zhàn)略，積極推動農(nóng)戶施行“藏糧于民”戰(zhàn)略，這表現(xiàn)為技術與政策兩個方面的支持。在技術上，糧食部門需要為農(nóng)戶配備新型儲糧工具，科技部門需要為農(nóng)戶開發(fā)適合不同地區(qū)不同糧種的儲量倉型，科學引導農(nóng)戶儲糧。在政策上，我國一方面需要加大宣傳力度，喚起農(nóng)民的存糧備荒的意識；另一方面，要完善以農(nóng)民專業(yè)合作社為基礎的“糧食銀行”試點工程，積極推廣農(nóng)戶集約化糧食儲存，并適當提升農(nóng)戶倉儲建設補貼與糧食儲備補貼，引導農(nóng)戶增加糧食儲備。

參考文獻

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[8]楊羽宇.我國糧食儲備管理制度建設研究[D].重慶：西南財經(jīng)大學，2014.

[9]張小華，陳林.對完善地方糧食儲備管理制度的探討[J].糧食問題研究，2010（5）：30-32.

[10]郭志濤.完善地方糧食儲備體系的思考[J].糧食科技與經(jīng)濟，2008（5）：12-13.

（責任編輯：劉昀）