衡陽(yáng)市農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的分析與思考

李燕

摘 要 農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提，而確權(quán)登記又是前提的前提。衡陽(yáng)市選取了祁東縣的兩個(gè)村進(jìn)行確權(quán)登記試點(diǎn)工作，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但也發(fā)現(xiàn)存在諸多問(wèn)題和矛盾：思想認(rèn)識(shí)不到位、部分村組歷史遺留爭(zhēng)議多、權(quán)屬界線確定難等問(wèn)題。下一步全市在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作應(yīng)加強(qiáng)宣傳，做好與土地管理部門(mén)的溝通，確保土地確權(quán)登記頒證工作順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地；確權(quán)登記；頒證；湖南省衡陽(yáng)市

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2015）21--02

根據(jù)《衡陽(yáng)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施方案》，本次試點(diǎn)工作分為三個(gè)階段：準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和總結(jié)驗(yàn)收階段[1]?，F(xiàn)在進(jìn)行的是第二階段：清理土地承包管理資料、查清承包地塊面積和空間位置、充實(shí)和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿、做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記資料的歸并建立了農(nóng)村土地承包管理信息庫(kù)，下一步的工作計(jì)劃是推進(jìn)全市的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記并頒發(fā)由湖南省國(guó)土資源廳統(tǒng)一印制的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。2014年，衡陽(yáng)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)共涉及12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、13個(gè)村、126個(gè)組，涉及農(nóng)戶3 869戶，涉及承包耕地面積786.67 hm2。

1 試點(diǎn)成效

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證這個(gè)前提的前提，基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。只有做好確權(quán)登記，才能進(jìn)一步落實(shí)頒證和農(nóng)村土地改革工作。當(dāng)然正是由于這只是一個(gè)基礎(chǔ)性工作，所以它對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)活力的激發(fā)效果不能立竿見(jiàn)影的顯現(xiàn)出來(lái)。但通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，它在以下幾個(gè)方面仍然產(chǎn)生了明顯的效果。

1.1 有助于推動(dòng)農(nóng)業(yè)大發(fā)展

農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本在土地，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；那疤幔恋亓鬓D(zhuǎn)的前提是土地確權(quán)。因此，搞好土地確權(quán)是農(nóng)業(yè)大發(fā)展的強(qiáng)基固本工程。沒(méi)有健全的土地確權(quán)登記體系，土地交易可能會(huì)是昂貴、費(fèi)時(shí)和不確定的。交易的一個(gè)重大前提條件是出讓土地的人必須確實(shí)是土地權(quán)利的擁有者。土地確權(quán)登記不僅可以避免對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行復(fù)雜調(diào)查，而且也使得更為簡(jiǎn)單、標(biāo)準(zhǔn)的流轉(zhuǎn)形式成為可能。因此，土地確權(quán)有利于推動(dòng)大農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這也是農(nóng)民的共同呼聲。據(jù)調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果，91%的農(nóng)民認(rèn)為，這次確權(quán)登記試點(diǎn)有利于推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，激發(fā)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展活力[2]。

1.2 有助于促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定

農(nóng)村的矛盾和問(wèn)題悠遠(yuǎn)且復(fù)雜，不可否認(rèn)利益沖突已占矛盾的90%以上，而在利益矛盾中80%是與土地有關(guān)。在現(xiàn)實(shí)中，既有工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)土地的侵占，也有農(nóng)村內(nèi)部界限不清、權(quán)屬不明造成的矛盾。確權(quán)登記就是要明確農(nóng)民的土地權(quán)利。

通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記，明確國(guó)有土地、集體土地之間的界線。依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，從而減少對(duì)農(nóng)民土地的侵權(quán)行為，有理有據(jù)地解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛、主動(dòng)化解矛盾，進(jìn)一步完善農(nóng)村的地籍檔案，促進(jìn)基層土地科學(xué)管理制度的建立和健全。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，85%的農(nóng)民認(rèn)為在確權(quán)登記的過(guò)程中調(diào)解了過(guò)去因產(chǎn)權(quán)不清造成的土地糾紛矛盾。

1.3 有助于土地的科學(xué)管理和充分利用

土地確權(quán)登記的過(guò)程，既是進(jìn)一步查清宗地的權(quán)屬、面積、用途、空間位置，建立與完善土地檔案的過(guò)程，也是摸清土地利用情況的過(guò)程，從而全面、動(dòng)態(tài)地掌握土地利用信息，促進(jìn)土地的高效和科學(xué)地利用。本次確權(quán)登記查清了1 053.33 hm2耕地的權(quán)屬、用途和空間位置，各縣市區(qū)建立了土地信息數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)土地實(shí)行了數(shù)字化管理，大大地提高了土地管理和利用水平。

1.4 農(nóng)民滿意度高

本次試點(diǎn)工作堅(jiān)持因地制宜、民主協(xié)商的原則，充分尊重農(nóng)民意愿和智慧，對(duì)土地清查、測(cè)量、指界、登記的每個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行民主協(xié)商和民主決策，完成了土地確權(quán)登記。這將有利于賦予農(nóng)民長(zhǎng)期、穩(wěn)定的土地權(quán)利。土地確權(quán)登記則能重塑農(nóng)民作為土地主人的地位，提高農(nóng)民在土地征用過(guò)程中的談判地位，調(diào)節(jié)土地收益分配關(guān)系。

調(diào)查顯示，83%的農(nóng)民對(duì)這次確權(quán)登記頒證工作是滿意的。通過(guò)各種宣傳方式，92%的農(nóng)民國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的相關(guān)政策十分了解。

2 可推廣的經(jīng)驗(yàn)

2.1 以人為本是宗旨

科學(xué)發(fā)展觀的核心就是以人為本，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記就是要以農(nóng)民群眾的根本利益出發(fā)，尊重農(nóng)民的意愿和智慧，維護(hù)農(nóng)民群眾的土地權(quán)益。這次試點(diǎn)工作不論是從組織部署到培訓(xùn)宣傳再到具體實(shí)施都貫徹了以人為本的宗旨，在下一步全面推開(kāi)確權(quán)登記的工作中，必須繼續(xù)堅(jiān)持以人為本，保障確權(quán)頒證登記的效果。

2.2 培訓(xùn)宣傳到位是前提

輿論是行動(dòng)的先導(dǎo)。衡陽(yáng)市土地確權(quán)頒證試點(diǎn)工作之所以進(jìn)行得如此順利，一條重要的經(jīng)驗(yàn)就是培訓(xùn)工作和宣傳工作到位。一是宣傳隊(duì)伍的廣泛性。從市里到鎮(zhèn)里再到村里的干部和部分群眾都成了土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的宣傳員、講解員。二是宣傳形式的多樣性。為把土地確權(quán)頒證工作的精神實(shí)質(zhì)宣傳到位，他們采取了多種多樣的宣傳形式：如在廣播電視媒體中滾動(dòng)播出，召開(kāi)各種會(huì)議進(jìn)行動(dòng)員；張貼標(biāo)語(yǔ)、發(fā)傳單；派專人對(duì)村民進(jìn)行宣講和答疑解惑。三是宣傳內(nèi)容的針對(duì)性。注重實(shí)際效果，主要針對(duì)廣大農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)重大意義、政策法律法規(guī)等問(wèn)題進(jìn)行宣傳。

2.3 強(qiáng)有力的組織推進(jìn)是保證

土地確權(quán)頒證試點(diǎn)的順利完成，組織推進(jìn)是重要保證。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視：市委李億龍書(shū)記對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作和“一流轉(zhuǎn)五服務(wù)”工作高度關(guān)注，專門(mén)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)；市級(jí)成立了確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委常委、市委秘書(shū)長(zhǎng)鄧柯為組長(zhǎng)，市委督查室、農(nóng)辦、農(nóng)經(jīng)處等相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為成員；各縣市區(qū)也相應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)。

3 存在的問(wèn)題

3.1 思想認(rèn)識(shí)不到位

有些縣區(qū)由于認(rèn)識(shí)有差距，領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，工作不夠主動(dòng)。一方面是部分縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、基層干部思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、工作積極性不高，有等待觀望思想和畏難情緒；另一方面是農(nóng)民甚至有些縣鄉(xiāng)負(fù)責(zé)人對(duì)土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變理解有偏差，對(duì)“增人不增地減人不減地”難以接受，對(duì)確權(quán)抵觸情緒較大。

3.2 部分村組歷史遺留爭(zhēng)議多

農(nóng)村部分村組二輪土地延包時(shí)遺留的部分歷史問(wèn)題長(zhǎng)期未得到解決，土地小調(diào)整引發(fā)出許多矛盾糾紛，如外嫁女土地承包權(quán)益問(wèn)題、小丘變大丘、農(nóng)戶分戶、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)等等。此外，四個(gè)城區(qū)土地變化大，調(diào)整頻繁，矛盾多。

3.3 權(quán)屬界線確定難

一方面由于部分縣市區(qū)國(guó)土部門(mén)二調(diào)工作未完成，有的只能提供1∶5 000的影像圖，對(duì)集體土地確權(quán)工作有尾欠，二調(diào)面積和二輪承包面積懸殊大，對(duì)確權(quán)工作帶來(lái)很大的難度。另一方面，試點(diǎn)村外出人員多，基本上達(dá)到50%以上，有的舉家外出，多年未歸，給確權(quán)登記頒證工作造成很大難度。

3.4 證書(shū)發(fā)放節(jié)奏慢

目前，祁東縣市級(jí)試點(diǎn)兩個(gè)村的確權(quán)登記工作基本完成，已在金橋鎮(zhèn)全面推開(kāi)，其他的試點(diǎn)工作大部分已完成進(jìn)村入戶調(diào)查和現(xiàn)場(chǎng)指界，有的在進(jìn)行公示確認(rèn)和資料整理工作，即將完成確權(quán)登記工作。但是這些已經(jīng)完成確權(quán)登記和即將完成確權(quán)登記的試點(diǎn)村農(nóng)民還無(wú)法拿到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)需要等全市確權(quán)登記工作全部完成之后再由湖南省國(guó)土資源廳統(tǒng)一印制好之后才能頒發(fā)給農(nóng)民。沒(méi)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，農(nóng)民就無(wú)法進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款，而這無(wú)疑會(huì)使改革的成果大打折扣。

4 對(duì)下一步工作的建議

4.1 加強(qiáng)宣傳，提高對(duì)工作重要性的認(rèn)識(shí)。

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，并且直接影響到農(nóng)村土地資源管理的效率和保護(hù)的質(zhì)量，所以要加強(qiáng)相關(guān)政策的宣傳。對(duì)于農(nóng)民群眾不理解的地方要耐心解釋，使廣大農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾充分認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工作的重要性，認(rèn)真、積極地給予配合。

4.2 做好與土地管理部門(mén)的溝通

權(quán)屬爭(zhēng)議的解決要以土地管理部門(mén)為主體，在轄區(qū)國(guó)土所的指導(dǎo)下進(jìn)行爭(zhēng)議的協(xié)商處理。遇到地貌、地物變化應(yīng)及時(shí)上報(bào)土地管理部門(mén)，在規(guī)定允許的情況下，查閱相關(guān)的地籍資料和調(diào)查記錄。作業(yè)單位要定時(shí)向土地管理部門(mén)上報(bào)工作進(jìn)度和工作情況、反映遇到的問(wèn)題。

4.3 預(yù)留農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地

本次試點(diǎn)對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)予以確權(quán)登記并建立數(shù)據(jù)庫(kù)，給農(nóng)民吃了一顆“定心丸”。但目前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施如機(jī)耕道等十分落后，在機(jī)械化的大規(guī)?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式發(fā)展方向下，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是必須要做的事情，在此呼吁，相關(guān)部門(mén)在確權(quán)登記時(shí)，要預(yù)留出相應(yīng)的地塊以作未來(lái)修建基礎(chǔ)設(shè)施之用，以免在確權(quán)頒證后發(fā)生因修建基礎(chǔ)設(shè)施占用農(nóng)民土地的糾紛。

4.4 加快發(fā)放試點(diǎn)村鎮(zhèn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)

試點(diǎn)村雖然已經(jīng)完成了確權(quán)登記，但是還沒(méi)有獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，因此仍無(wú)法更加便捷地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，也無(wú)法向銀行申請(qǐng)貸款。建議衡陽(yáng)市應(yīng)盡快召開(kāi)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的聯(lián)席會(huì)議，將這一問(wèn)題向省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和省委改革辦反映，請(qǐng)求其與省國(guó)土資源廳協(xié)調(diào)，將完成確權(quán)登記的試點(diǎn)村農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證先予發(fā)放，盡快激發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)活力。

參考文獻(xiàn)

[1]中共鞍山市委黨?！锻恋卮_權(quán)流轉(zhuǎn)》課題組.土地確權(quán)流轉(zhuǎn)是破解 “三農(nóng)”難題的根本手段——關(guān)于海城市牛莊鎮(zhèn)北關(guān)村土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014（11）.

[2]李冬.從農(nóng)村土地確權(quán)角度論我國(guó)城鎮(zhèn)化[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014（4）.

（責(zé)任編輯：趙中正）