農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題與對(duì)策

金正帥

摘 要：該文簡(jiǎn)述了推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義，分析了影響土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，并提出了推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)對(duì)策。主要包括：切實(shí)增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)工作的主動(dòng)性、積極營(yíng)造土地流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境，建立土地流轉(zhuǎn)政策扶持體系等。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；農(nóng)民收入

中圖分類號(hào) F311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）15-06-03

所謂土地流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)組織的行為。推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)走入現(xiàn)代化的軌道。同時(shí)，要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照“依法、自愿、有償”的原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是增加農(nóng)民收入、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，既符合中央政策要求，又順應(yīng)農(nóng)民群眾意愿，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求，是加快農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體集中、增加農(nóng)民收入的重要載體，是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的重要實(shí)現(xiàn)形式。

1 推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意義

1.1 促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 近年來(lái)，隨著土地流轉(zhuǎn)的加快推進(jìn)，農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶有了更大的創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，他們?cè)谶m度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展綠色特色農(nóng)業(yè)，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，加快了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，也推動(dòng)了特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。并逐步實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化生產(chǎn)，為農(nóng)民增收開辟了新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

1.2 有效增加了農(nóng)民收入 通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民獲得了土地流轉(zhuǎn)的租金收入。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)增加了部分農(nóng)民兼業(yè)化的機(jī)會(huì)，擺脫了土地的束縛，不少農(nóng)民成了大戶的工人，每天可以拿到35～50元的打工收入，還能兼顧家里的其他農(nóng)活。這些農(nóng)戶的收入較流轉(zhuǎn)之前都有了明顯的提高，且大多比較穩(wěn)定。

1.3 有效推廣了良種良法 土地流轉(zhuǎn)后，大部分懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、善管理的種養(yǎng)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)了土地，新品種、新技術(shù)在生產(chǎn)上得到了更快地推廣應(yīng)用，加快了科技創(chuàng)新步伐。

1.4 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)多元化投入 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制形成后，一些資金較雄厚的經(jīng)營(yíng)者立足高起點(diǎn)開發(fā)農(nóng)業(yè)，紛紛投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，彌補(bǔ)了國(guó)家、集體發(fā)展農(nóng)業(yè)資金的不足，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)投資主體多元化。

1.5 提高了土地復(fù)種指數(shù) 通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，一些原本荒蕪的土地得到了合理利用，有的由種單季改為種2季、甚至3季，土地生產(chǎn)能力得到保護(hù)，土地利用率明顯提高，而且效益也得到了大幅度提高。

2 當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的問(wèn)題分析

從近些年的情況看，各地按照建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，通過(guò)組織創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，積極引導(dǎo)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者本著“依法、自愿、有償”的原則流轉(zhuǎn)承包土地，加快農(nóng)業(yè)集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)。盡管當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了明顯的成效，但是，總的來(lái)說(shuō)，流轉(zhuǎn)規(guī)模偏低，一家一戶小生產(chǎn)與千變?nèi)f化大市場(chǎng)的矛盾還比較突出，與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求差距還很大。進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)既面臨著許多有利條件，也面臨著許多困難和制約因素。從不利因素來(lái)看，主要有5個(gè)方面的問(wèn)題：

2.1 一產(chǎn)就業(yè)的農(nóng)民占比仍然偏高 盡管這幾年我們千方百計(jì)加快農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并且也取得了明顯的成效，但是總體上說(shuō)在一產(chǎn)就業(yè)的農(nóng)民比例仍然偏高。

2.2 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體總體上仍然偏少 與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平還是相對(duì)較弱，工業(yè)化程度較低，工商企業(yè)總量不多、實(shí)力不強(qiáng)，投資農(nóng)業(yè)的激情、愿望不強(qiáng)。雖然各級(jí)政府也加大了農(nóng)業(yè)招商引資力度，但來(lái)投資的規(guī)模企業(yè)不多，真正能夠帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體更少，本地能人大戶也比較缺乏。

2.3 加快土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái)還沒(méi)有真正建立 還沒(méi)有形成一個(gè)比較完善的市場(chǎng)體系，土地供求雙方信息不對(duì)稱，普遍存在“賣的找不到買的，買的找不到賣的”現(xiàn)象。加上不少地方?jīng)]有通過(guò)流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和責(zé)任不明，流轉(zhuǎn)糾紛隱患多，也使得農(nóng)民因此而不敢流轉(zhuǎn)。

2.4 農(nóng)民養(yǎng)老保障體系還不完善 雖然各級(jí)政府加強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，健全失地農(nóng)民基本生活保障制度，不斷擴(kuò)大救助覆蓋面，但是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、大病救助、子女教育、農(nóng)民工保護(hù)等多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系還沒(méi)有完全建立。土地對(duì)農(nóng)民的福利和社會(huì)保障功能依然存在，土地轉(zhuǎn)出者的后顧之憂沒(méi)有得到真正解決，因而農(nóng)民的“戀土情結(jié)”也就不可能根本消除。

2.5 農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)不到位 一些農(nóng)民群眾把土地流轉(zhuǎn)與承包責(zé)任制聯(lián)系在一起，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)就是對(duì)承包地的重新調(diào)整，從而造成群眾對(duì)承包責(zé)任制政策穩(wěn)定性的誤解，因而不敢進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。另外，近年來(lái)各級(jí)政府出臺(tái)了相關(guān)支農(nóng)優(yōu)惠政策，取消農(nóng)業(yè)稅，給種糧農(nóng)戶直接補(bǔ)貼，再加上市場(chǎng)糧價(jià)上浮等因素，有些農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)租金期望值過(guò)高。

3 推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的對(duì)策

3.1 切實(shí)增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)工作的主動(dòng)性 一要統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的正確引導(dǎo)，加大宣傳力度，提高基層干部和農(nóng)民群眾對(duì)加快土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)意義和作用的認(rèn)識(shí)，消除他們的顧慮，形成推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的共識(shí)和內(nèi)在動(dòng)力。二要建立推動(dòng)機(jī)制。研究制定推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見，落實(shí)相關(guān)配套政策，將推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)納入新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要考核內(nèi)容，加強(qiáng)考核評(píng)比，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。

3.2 積極營(yíng)造推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境 一要大力推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。建立健全以政府為主導(dǎo)、就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人力資源市場(chǎng)為信托、社會(huì)中介為補(bǔ)充的農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)服務(wù)體系。繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)業(yè)，通過(guò)建立“民工公寓”和“廉租房”等措施，降低農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)成本，激發(fā)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)業(yè)的積極性。特別是要認(rèn)真落實(shí)好進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的保障機(jī)制，盡快建立并完善農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，消除農(nóng)民的后顧之憂，使他們真正從土地上解放出來(lái)。二要大力推進(jìn)中心鎮(zhèn)中心村建設(shè)。中心鎮(zhèn)是農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的重要平臺(tái)。建議在對(duì)中心鎮(zhèn)扶持上有實(shí)質(zhì)性的舉措，如實(shí)行用地指標(biāo)帶帽下達(dá)，對(duì)省級(jí)中心鎮(zhèn)每年提供一定的貸款貼息等。三要大力培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)招商引資力度，希望有關(guān)部門能加以引導(dǎo)，并制訂出切實(shí)可行的扶持政策，如給予必要的貸款貼息或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼等措施，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)向我市轉(zhuǎn)移，或者建立分廠和生產(chǎn)基地。

3.3 建立土地流轉(zhuǎn)的政策扶持體系 一要加強(qiáng)財(cái)政扶持。建議政府要安排土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)專項(xiàng)資金。凡對(duì)當(dāng)年新增集中連片流轉(zhuǎn)土地面積33.33hm2以上，流轉(zhuǎn)期限在5a以上的流出農(nóng)戶給予一次性資金補(bǔ)助；對(duì)新組建的以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建的，且入股面積達(dá)到33.33hm2以上，并經(jīng)工商登記、內(nèi)部章程制度健全、運(yùn)行規(guī)范的土地股份合作社，給予獎(jiǎng)勵(lì)。二要加強(qiáng)企業(yè)扶持。一方面，政府要繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和扶貧龍頭企業(yè)的扶持力度。另一方面，農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的支持和服務(wù)，把規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體作為信貸支農(nóng)的重點(diǎn)。對(duì)于實(shí)力強(qiáng)、資信好的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體給予一定的信貸授信額度，允許規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體以聯(lián)保等形式辦理貸款手續(xù)。三要加強(qiáng)用地扶持。對(duì)流轉(zhuǎn)期限5a以上并簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積6.67hm2以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，在不損害土地耕作條件前提下，農(nóng)業(yè)科學(xué)試驗(yàn)、農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)、辦公等用途均應(yīng)視為農(nóng)業(yè)用途；對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體因生產(chǎn)需要建造簡(jiǎn)易倉(cāng)庫(kù)、曬場(chǎng)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施用地，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，視作農(nóng)業(yè)用地，土地管理部辦理審批手續(xù)，免收各種手續(xù)費(fèi)。

3.4 打造規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái) 建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，參照工業(yè)用地儲(chǔ)備的做法建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)儲(chǔ)備制度。凡農(nóng)民自己不愿種植的土地都可以托管給鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，由中心統(tǒng)籌安排流轉(zhuǎn)，并由中心直接給農(nóng)民支付租金。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心在沒(méi)有流轉(zhuǎn)出去之前的租金墊付由縣財(cái)政統(tǒng)籌解決。與此同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心還要切實(shí)承擔(dān)起流轉(zhuǎn)信息收集發(fā)布、對(duì)外招商引資、經(jīng)營(yíng)主體資格審查、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂、建立流轉(zhuǎn)檔案、調(diào)解流轉(zhuǎn)矛盾糾紛等職能，以規(guī)范有序地推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。建立“一欄三簿六制度”；“一欄”：即在顯要位置設(shè)置農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布欄，公布需要流出流入土地?cái)?shù)量、價(jià)格、期限等；“三簿”：即《農(nóng)村土地流出意向登記簿》、《農(nóng)村土地流入意向登記簿》、《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬簿》；“六制度”：崗位責(zé)任制度、信息發(fā)布制度、備案審查制度、檔案管理制度、糾紛調(diào)解制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。通過(guò)一系列制度創(chuàng)新，有效地規(guī)范完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)地在更大范圍、更大規(guī)模上的流轉(zhuǎn)。

3.5 建立嚴(yán)密的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控制度 由于土地流轉(zhuǎn)是事關(guān)全局的重大問(wèn)題，因此，建議成立專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。重點(diǎn)監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)是否為農(nóng)民意愿的真實(shí)反映，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中是否出現(xiàn)改變耕地用途、進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象，進(jìn)而嚴(yán)防地方政府在利益驅(qū)動(dòng)下的短期行為，堅(jiān)決制止侵害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為，確保土地流轉(zhuǎn)行為的“依法、自愿、有償”和土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的“公平、合理”，更好地保障農(nóng)民的利益，確保1.2億hm2耕地的糧食安全底線。

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