我國(guó)個(gè)人所得稅流失的原因及其治理研究

蔣淑紅

【摘 要】個(gè)人所得稅流失不僅使國(guó)家財(cái)政收入遭到巨大損失，而且拉大了貧富差距，造成了社會(huì)不安定的因素。隨著稅收流失問(wèn)題在全球范圍內(nèi)的擴(kuò)大，個(gè)人所得稅流失的治理已成為世界性難題，我國(guó)也同樣面臨個(gè)人所得稅流失嚴(yán)重的問(wèn)題，并得到社會(huì)各界所廣泛關(guān)注。因此，對(duì)我國(guó)個(gè)人所得稅流失問(wèn)題進(jìn)行研究與探討，并制定相關(guān)政策，顯得極為迫切和重要。目前我國(guó)的研究表現(xiàn)在對(duì)個(gè)人所得稅流失問(wèn)題的思考、提高個(gè)人所得稅征管水平的建議等，僅從某一方面來(lái)研究個(gè)人所得稅流失問(wèn)題，不夠全面。本文圍繞對(duì)個(gè)人所得稅稅收流失產(chǎn)生重要影響作用的個(gè)人所得稅稅制、征收管理制度、納稅環(huán)境等幾大要素， 綜合運(yùn)用規(guī)范分析和實(shí)證分析的方法，闡述了個(gè)人所得稅流失的狀況，探索了我國(guó)個(gè)人所得稅流失的主要原因；借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，全面地提出治理流失的措施，包括實(shí)行綜合所得課稅模式，擴(kuò)大稅基，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)；提出了加強(qiáng)個(gè)人所得稅征管，實(shí)施納稅人識(shí)別號(hào)碼制度，建立健全網(wǎng)絡(luò)征管體系等制度執(zhí)行方面建議；通過(guò)擴(kuò)大宣傳，提高公民納稅意識(shí)，強(qiáng)制推行非現(xiàn)金結(jié)算制度等措施優(yōu)化稅制環(huán)境，遏制個(gè)人所得稅的流失，減緩社會(huì)分配不公的矛盾，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】個(gè)人所得稅；稅收流失；稅制；征收管理；征收環(huán)境

一、我國(guó)個(gè)人所得稅流失的現(xiàn)狀

1.個(gè)人所得稅成為工薪稅，非工薪者甚至是富豪常逃避了納稅義務(wù)

目前我國(guó)應(yīng)納個(gè)人所得稅的范圍雖然包括工資薪金所得、個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得等11項(xiàng)，但實(shí)際上個(gè)人所得稅60%～70%來(lái)自收入單一、由單位代扣代繳的工薪階層，富豪繳稅占的比重卻很小，一些上市公司高管持有股票，收入動(dòng)輒上億元，卻通過(guò)籌劃少繳甚至不繳個(gè)人所得稅。相反在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國(guó)， 富人階層承擔(dān)了95%的個(gè)人所得稅，近50%工薪階層只承擔(dān)聯(lián)邦所得稅的5%。我國(guó)這種不公平現(xiàn)象使部分納稅人無(wú)法相信誠(chéng)實(shí)納稅的價(jià)值，從而實(shí)施偷逃稅款。

2.個(gè)人所得稅收入占稅收總額比重較低

發(fā)達(dá)國(guó)家個(gè)人所得稅收入占國(guó)家稅收總額一般為30%～50%，低收入國(guó)家為8%～12%。我國(guó)自2001年至2014年一直在7%左右，屬于“芝麻稅”之列，而印度早在1992年這一比重就達(dá)到了7.68%。

3.個(gè)人所得稅流失規(guī)模巨大

2014年全國(guó)個(gè)人所得稅收入是7377億元，全年稅收收入是119 158億元，個(gè)人所得稅收入占稅收總收入6.19%。如果按照國(guó)際慣例，個(gè)人所得稅至少占全部稅收的15%，那么我國(guó)個(gè)人所得稅應(yīng)是17874億元，也就是說(shuō)2014年我國(guó)個(gè)人所得稅流失至少在10000億元以上，即流失率為50%以上。

二、我國(guó)個(gè)人所得稅流失原因

1.個(gè)人所得稅稅制的原因

（1）分類制不合理，難以體現(xiàn)公平。國(guó)際上有綜合稅制、分類稅制及綜合與分類相結(jié)合的三種稅制類型，目前大多數(shù)國(guó)家采用綜合稅制。綜合稅制是最公平的稅制，它匯總了納稅人全年全部所得，又減除了法定的生計(jì)扣除和家庭扶養(yǎng)和贍養(yǎng)費(fèi)用等。分類稅制是按所得進(jìn)行分類，分別減除不同的費(fèi)用，采用不同的稅率征稅，實(shí)行源泉扣繳和納稅人自行申報(bào)納稅兩種征管方式。其最大的缺點(diǎn)是不能全面反映納稅人綜合收入水平和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，納稅人往往通過(guò)改變征稅類型，分解收入、化整為零等手段達(dá)到不用交稅或少交稅，導(dǎo)致稅款的嚴(yán)重流失。目前只有中國(guó)和非洲、西亞的一些發(fā)展中國(guó)家采用分類制。

（2）稅率復(fù)雜，稅負(fù)不公。我國(guó)的稅率結(jié)構(gòu)復(fù)雜繁瑣，對(duì)不同來(lái)源的個(gè)人所得設(shè)計(jì)高低不同的稅率及檔次。比如工資薪金所得采用3%～45%的七級(jí)超額累計(jì)稅率；個(gè)體工商戶等采用5%～35%五級(jí)超額累進(jìn)稅率，而對(duì)財(cái)產(chǎn)租賃和轉(zhuǎn)讓、股息、紅利等所得采用20% 的比例稅率，同時(shí)對(duì)稿酬、勞務(wù)報(bào)酬所得還分別有減征、加成征收的規(guī)定等。這種復(fù)雜的稅率結(jié)構(gòu)違背了我國(guó)按勞分配的原則，造成高收入者和中低收入者之間稅負(fù)的不公，抑制了人們工作的積極性，也容易誘惑納稅人偷稅。

（3）減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不合理。我國(guó)自1980年9月開(kāi)征個(gè)人所得稅以來(lái)，工資薪金所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)三次修改由800元調(diào)為3500元。有觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著生活成本不斷提高，3500元的免征標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，而勞務(wù)報(bào)酬和稿酬所得的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為800元，而這些標(biāo)準(zhǔn)三十多年來(lái)一直沒(méi)有重新修訂。對(duì)納稅人而言，稅收制度的公平是依法納稅的心理前提，否則就會(huì)產(chǎn)生逃稅沖動(dòng)，或者將收入分散成多次領(lǐng)取，或者是以多個(gè)姓名虛報(bào)冒領(lǐng)。

（4）列舉應(yīng)稅項(xiàng)目使稅源難以控制。我國(guó)的個(gè)人收入形式多樣，加之大量使用現(xiàn)金流通，使收入更加隱性化，稅法僅列舉的11個(gè)征稅項(xiàng)目無(wú)法涵蓋經(jīng)濟(jì)生活中的所有個(gè)人收入。中國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家王小魯（中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)）研究表明，2008年我國(guó)城鎮(zhèn)居民被統(tǒng)計(jì)遺漏的“隱性收入”高達(dá)9.26萬(wàn)億元，其中5.4萬(wàn)億元是“灰色收入”，大約占國(guó)民收入的15%，稅收漏洞之大令人震驚。

2.征收管理制度的原因

（1）征管手段落后。稅務(wù)機(jī)關(guān)沒(méi)有與銀行、其它金融機(jī)構(gòu)等建立涉稅信息共享機(jī)制，信息僅來(lái)源于稅務(wù)內(nèi)部，不掌握個(gè)人的實(shí)際收入情況。還有相當(dāng)一部分稅務(wù)人員缺乏責(zé)任心，以情代法，違法不究。底數(shù)不清、征管不力，致使個(gè)人所得稅流失嚴(yán)重。

（2）對(duì)偷逃稅案件處罰不力。由于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)偷逃稅案件查處率過(guò)低和處罰度過(guò)輕，不僅激勵(lì)了納稅人的偷稅行為，而且使得原本誠(chéng)實(shí)納稅的公民加入偷稅行列。美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師利普生曾說(shuō)，如果沒(méi)有強(qiáng)硬的懲罰力度，世界上沒(méi)有一個(gè)人愿意繳稅。

3.稅收征收環(huán)境的原因

（1）公民納稅意識(shí)淡薄。受歷史文化等諸多因素的影響，我國(guó)大部分人納稅意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)上一些人把能偷逃稅視作一種“能力”的體現(xiàn)。另外，公民納稅多少與養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、失業(yè)等社會(huì)保障和社會(huì)福利沒(méi)有建立聯(lián)系，這也使公民缺少納稅的積極性。

（2）協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制不健全。目前我國(guó)只有工資薪金由發(fā)放單位代扣代繳個(gè)人所得稅，其它收入稅款全部由納稅人自覺(jué)申報(bào)，沒(méi)有任何配套的監(jiān)控體系，導(dǎo)致我國(guó)目前個(gè)人所得稅流失非常嚴(yán)重。endprint

三、治理我國(guó)個(gè)人所得稅流失的措施建議

1.進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅制度

（1）改革課稅模式，實(shí)行綜合稅制。從世界范圍來(lái)看，綜合稅制是個(gè)稅的主流模式，盡管其實(shí)際操作起來(lái)需要先進(jìn)的稅收手段，但隨著個(gè)人收入的公開(kāi)和透明化、金融體系的完善和信息化的普及，我國(guó)能夠?qū)崿F(xiàn)“綜合計(jì)征”，從而消除征稅漏洞。

（2）合理設(shè)計(jì)稅率，減并稅率級(jí)次。世界各國(guó)普遍的做法是寬稅基，低稅率，如美國(guó)、英國(guó)的個(gè)人所得稅率只有1～3檔，我國(guó)應(yīng)完善目前這種窄稅基，高稅率的課稅模式，合理界定和擴(kuò)展稅基，更好地防止個(gè)人所得稅的流失。

（3）減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮家庭撫養(yǎng)和贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。在納稅人的綜合收入扣除中，應(yīng)按家庭人口計(jì)算，每一個(gè)人都應(yīng)該有相應(yīng)的扣除。例如，臺(tái)灣地區(qū)的個(gè)稅可以從納稅人綜合所得總額中減除：①按人數(shù)計(jì)算的基本免稅額（每人6萬(wàn)元新臺(tái)幣/年）。包括納稅人本人、配偶、合乎規(guī)定扶養(yǎng)的直系尊親屬、20歲以下或20歲以上但就讀、殘障之子女、兄弟姊妹、其他受扶養(yǎng)親屬。以上人員如果年滿70歲，免稅額還可加計(jì)50%。②標(biāo)準(zhǔn)扣除額或者列舉扣除額中擇一扣除。標(biāo)準(zhǔn)扣除額為納稅人個(gè)人每年可扣除7.3萬(wàn)元新臺(tái)幣，有配偶者加倍。而列舉扣除額則包括納稅義務(wù)人、配偶及其受扶養(yǎng)親屬等的對(duì)外捐贈(zèng)（總和限綜合所得總額20%以下）、保險(xiǎn)費(fèi)（每人不超過(guò)2.4萬(wàn)）、醫(yī)藥及生育費(fèi)、災(zāi)害損失、購(gòu)屋借款利息（限一套，每年每戶最多不超過(guò)30萬(wàn)元）、房屋租金支出（每戶每年不超過(guò)12萬(wàn)元，與購(gòu)屋利息不能同時(shí)使用）等項(xiàng)目。③特別扣除額。包括財(cái)產(chǎn)交易損失、薪資所得特別扣除（每人每年以10萬(wàn)元為限）、儲(chǔ)蓄投資特別扣除（每戶每年扣除27萬(wàn)元為限）、身心障礙特別扣除（病人每人每年扣除10萬(wàn)元）、教育學(xué)費(fèi)特別扣除（子女就讀大專以上學(xué)校每人、每年2.5萬(wàn)元為限）等?？紤]家庭人口等很多因素，也就是把納稅人及其有關(guān)親屬的一些日常費(fèi)用、基本生活成本扣除以后，才去計(jì)算應(yīng)納稅所得額，再去進(jìn)行征收，既調(diào)節(jié)了高收入群體，同時(shí)也照顧到了低收入階層。

2.加強(qiáng)稅務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行程度

（1）實(shí)施納稅人識(shí)別號(hào)碼制度。2015年2月3日，《稅收征收管理法修訂草案（征求意見(jiàn)稿）》中明確，今后稅務(wù)部門將為公民編制唯一且終身不變的稅務(wù)識(shí)別號(hào)碼，真正建立起一個(gè)高效優(yōu)質(zhì)的現(xiàn)代化稅收征管信息系統(tǒng)，對(duì)納稅人進(jìn)行檔案化管理。

（2）建立鏈條式動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。稅務(wù)部門應(yīng)與財(cái)政、銀行、工商、房地產(chǎn)、證券、公安等部門聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)稅源數(shù)據(jù)的信息共享，使稅務(wù)局能夠監(jiān)控稅源，建立起有效的交叉稽核體系。

（3）加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊偷逃稅行為。稅務(wù)機(jī)關(guān)在處理偷逃稅時(shí)絕不能以補(bǔ)代罰，以罰代刑。澳大利亞經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡克瓦尼曾說(shuō)， 勤查不如重罰。目前， 世界各國(guó)都制定了嚴(yán)厲的懲罰措施來(lái)震懾偷逃稅行為，例如美國(guó)每年要對(duì)10%的納稅人稽查，一旦被查出偷稅，即使金額較小，也會(huì)被罰得傾家蕩產(chǎn)，并公開(kāi)曝光使違法者聲名狼藉。由此可見(jiàn)，公民自覺(jué)的納稅意識(shí)是在嚴(yán)格的法律監(jiān)督下養(yǎng)成的。

3.進(jìn)一步優(yōu)化稅制環(huán)境

（1）加大稅法宣傳力度，提高公民納稅意識(shí)。我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊、12366納稅服務(wù)熱線等各種途徑開(kāi)展稅法宣傳活動(dòng)，讓納稅人知曉自己的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，形成一個(gè) “人人學(xué)稅法、懂稅法、遵守稅法、維護(hù)稅法”的社會(huì)氛圍。

（2）建立個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度和資產(chǎn)實(shí)名制。對(duì)于個(gè)人的高檔奢侈品消費(fèi)、金融資產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、家庭共有財(cái)產(chǎn)等進(jìn)行實(shí)名登記并實(shí)現(xiàn)信息共享，可依法公開(kāi)查詢，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅源的監(jiān)督和控制，避免個(gè)人所得稅的流失。

（3）強(qiáng)制使用非現(xiàn)金結(jié)算方式?，F(xiàn)金的大量使用是我國(guó)當(dāng)前個(gè)人所得稅流失嚴(yán)重的又一重要原因，必須建立現(xiàn)金交易限制制度，超過(guò)一定金額的交易強(qiáng)制使用支票、銀行卡、電子貨幣、手機(jī)銀行等非現(xiàn)金結(jié)算方式，使稅務(wù)部門可以通過(guò)銀行的配合來(lái)實(shí)現(xiàn)征稅。

（4）建立誠(chéng)信納稅激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)納稅記錄建立信譽(yù)評(píng)價(jià)等級(jí)，信譽(yù)等級(jí)高的納稅人可以在養(yǎng)老和醫(yī)療等方面享受一定的優(yōu)惠待遇。例如美國(guó)公民的退休金是按照年輕時(shí)繳稅的多少來(lái)發(fā)放的，而且公民憑納稅單據(jù)還可享受免費(fèi)醫(yī)療等，使納稅人真正感覺(jué)到誠(chéng)信納稅的好處，增強(qiáng)公民依法納稅的動(dòng)力，形成自覺(jué)的納稅意識(shí)。

我國(guó)個(gè)人所得稅的流失對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了極大的阻礙，流失的規(guī)模已經(jīng)非常巨大，對(duì)個(gè)人所得稅征收的調(diào)整與改革刻不容緩。因此，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上，就個(gè)人所得稅流失問(wèn)題展開(kāi)分析研究，既是學(xué)術(shù)研究的需要，也是落實(shí)依法治稅、懲治腐敗、清繳欠稅、堵塞流失、提高稅務(wù)征管水平的需要。

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