農(nóng)村水利公共服務(wù)探討

梁偉森

摘要 農(nóng)村水利設(shè)施是準(zhǔn)公共物品，具有外部經(jīng)濟性，其公共供給具有特殊性。目前我國人多水少，水資源分布不均，農(nóng)村水利建設(shè)總體上供給仍然跟不上需求的增長，水利體系不完善，資本投入不足。其原因在于投資主體缺失、需求表達(dá)不當(dāng)，根本原因在于水利建設(shè)的成本收益難以匹配性。我國需要堅持走中國特色的水利現(xiàn)代化道路，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，加大政府的建設(shè)力度，吸引農(nóng)村金融與私人投資，完善水利供給、需求表達(dá)機制以及水利管理制度。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村水利；準(zhǔn)公共產(chǎn)品；供給；制度

中圖分類號 S72 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2015）12-0303-02

水是生命之源，水對于生物的重要性是毋庸置疑的，人類的生活、生產(chǎn)活動都離不開水。在現(xiàn)實社會中，水資源具有流動性、隨機性、易受污染性以及利害兩重性，水資源的總量供給是不穩(wěn)定的，如何管理好水資源，解決水資源分配的區(qū)域性問題都影響著社會、國家的發(fā)展。目前，中國堅持走中國特色社會主義道路，堅持推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，其中的一個關(guān)鍵性問題就是農(nóng)村水利建設(shè)、水利公共供給問題。我國人多水少，水資源分布不均衡，水利建設(shè)發(fā)展不平衡，嚴(yán)重影響著農(nóng)村的發(fā)展。為此，2011年中央一號文件發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，強調(diào)我國需要走出一條有中國特色的水利現(xiàn)代化道路，堅持民生優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、人水和諧、政府主導(dǎo)以及改革創(chuàng)新，力爭通過5～10年的努力改善當(dāng)前水利建設(shè)尤其是農(nóng)村水利建設(shè)滯后的局面。由此可見，中共中央對于農(nóng)村水利改革的決心。

1 我國農(nóng)村水利供給現(xiàn)狀

中國地大物博，水資源總量較大，但基于人口基數(shù)的龐大，人均水資源占有量只有2 300 m3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于許多國家，毫無疑問我國是世界上水資源最匱乏的國家之一。隨著社會的發(fā)展，中國對于水資源的需求發(fā)生著相應(yīng)的變化，形成了水資源供需矛盾，在農(nóng)業(yè)中尤為明顯。

從表1、2可以看出以下幾點：一是有效灌溉面積一般等于灌溉項目或設(shè)施已經(jīng)配套，能夠正常進(jìn)行灌溉的水澆地、水田面積總和，反映了我國農(nóng)業(yè)耕地的抗旱能力。對于有效灌溉面積，20世紀(jì)90年代初期增幅較少，90年代后期增幅較大，21世紀(jì)保持著90年代后期的增速（1990—2000年增幅13.54%，2000—2011年增幅14.61%）。由此可見，我國當(dāng)今的農(nóng)田灌溉能力保持一定的增長速度，但總體增長幅度不大，仍然難以滿足農(nóng)村農(nóng)業(yè)的總體需求。二是旱澇保收面積一般指在有效灌溉面積中，遇到旱情能夠灌溉，遇到澇災(zāi)能夠排流的面積。對于旱澇保收面積，20世紀(jì)90年代初期與后期增幅相當(dāng)，同樣21世紀(jì)保持著20世紀(jì)90年代的增速（1990—2000年增幅13.97%，2000—2011年增幅13.17%）。由此可見，我國農(nóng)村農(nóng)田具有一定的抗旱抗?jié)衬芰?，但其增長的速度比不上農(nóng)村水利需求增長的速度。三是機電排灌通常用于缺乏自流排灌條件，或者采用自流排灌后成本較大的農(nóng)田排灌、城鎮(zhèn)供水、人畜飲水、抽水蓄能、圍海造田及跨流域調(diào)水等。它能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)的全面豐產(chǎn)，在農(nóng)業(yè)機械化、水利化、電氣化等方面起著重要作用。對于機電排灌面積，在20世紀(jì)90年代初期具有較高的發(fā)展?jié)摿?，到?0年代后期增幅減少，21世紀(jì)的增幅就更少（1990—2000年增幅32.44%，2000—2011年增幅15.33%），增幅只是90年代的1/2。由此可見，農(nóng)村機電排灌的發(fā)展出現(xiàn)了減緩，這不利于農(nóng)村水利的總體建設(shè)。

2 存在的問題

自新中國建立以來，我國對于農(nóng)村公共品的供給進(jìn)行許多了嘗試，主要有行政性的指令、公共資本的投入為主以及私人資本的鼓勵投入為主等多種方式?？偟膩碚f，我國農(nóng)村的水利工程建設(shè)不斷發(fā)展，保持著一定的增長速度，但總體上的供給仍然跟不上水利設(shè)施的需求，這是當(dāng)前的主要矛盾。

我國的農(nóng)村水利發(fā)展當(dāng)前仍然存在著以下幾個方面的問題：一是農(nóng)田水利建設(shè)體系不完善。目前，我國的農(nóng)田水利嚴(yán)重滯后，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，管理上對于設(shè)備的老化維修不到位。我國農(nóng)村現(xiàn)有的排水灌溉設(shè)施大部分修建于20世紀(jì)50—70年代，基于農(nóng)民意識的淡薄以及政府沒有起到帶頭作用，水利設(shè)備缺乏長期維護(hù)，年久失修，很多水利工程沒有跟上時代產(chǎn)業(yè)的步伐，制約著農(nóng)村的發(fā)展。二是資本投入不足，投資主體缺失。具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)村水利，在沒有實施相應(yīng)的排他措施之前，或者未達(dá)到充分實施的時候，其非排他性便會造成一定程度的“經(jīng)濟外部效應(yīng)”[2]?；诙唐谑找媾c支付成本的不匹配，單個農(nóng)民、農(nóng)戶沒有動力去投資建設(shè)農(nóng)村，同時政策資金的支持不足使得農(nóng)村水利供給不足。三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會目前發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)，如農(nóng)業(yè)步入生產(chǎn)高成本、產(chǎn)品保護(hù)價、從業(yè)高補貼的新階段，農(nóng)民不再專注土地、外出務(wù)工想法更強的新形勢，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的補助方式、政策組織、管理方式都也面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[3]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的完善需要農(nóng)村多種基礎(chǔ)設(shè)施的配合，但農(nóng)村基本排灌系統(tǒng)、供排水到達(dá)率等沒有達(dá)到相關(guān)水利標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)的發(fā)展使得其總體收益大于農(nóng)業(yè)，農(nóng)民更加愿意外出務(wù)工，農(nóng)村缺乏帶頭人引領(lǐng)農(nóng)業(yè)的新技術(shù)、水利建設(shè)的新標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)村發(fā)展受阻。

3 產(chǎn)生問題的原因

準(zhǔn)公共物品具有2個特征：一是在一定的界限內(nèi)不具有競爭性，即增加消費者無須增加供給成本，但消費數(shù)量達(dá)到一定限度以后，其消費便具有競爭性。二是可以實現(xiàn)有效排他?，F(xiàn)實中，無論是機井、水庫、泵站還是塘壩等具體農(nóng)村水利設(shè)施，其服務(wù)范圍集中于一個區(qū)域之內(nèi)，例如是1個生產(chǎn)組、1條村、幾條村等，超出了這個服務(wù)范圍會影響本來服務(wù)對象應(yīng)獲得的效用，這無疑就是一種競爭性。另外，對于需要付費的農(nóng)村水利設(shè)施，農(nóng)民如果沒有繳納相關(guān)費用就不能享受水利服務(wù)，這也起到一定的排他作用。最后，農(nóng)村水利具有外部經(jīng)濟性，它所提供的私人邊際效用比社會邊際效用要小，具有公共福利效應(yīng)。因此，我們一般認(rèn)為農(nóng)村水利設(shè)施是準(zhǔn)公共物品。

目前，中國農(nóng)村水利供給問題的著力點仍然在于水利建設(shè)的準(zhǔn)公共品的特性。長期以來，我國農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給權(quán)限掌握在政府、公共部門的手中，農(nóng)村地區(qū)公共設(shè)施的數(shù)量、質(zhì)量、分布點、范圍廣度等多由政府決定，雖然不排除民主形式的指導(dǎo)，但基本上還是由政府一錘敲定，因此造成了一種“由上而下的公共決策機制”。現(xiàn)實中，政府部門主要關(guān)注宏觀經(jīng)濟的發(fā)展，對于農(nóng)村生產(chǎn)生活中的細(xì)節(jié)、微觀情況都不能一一具體了解分析，難以及時了解農(nóng)民的真實需求。同時，在政績觀的影響下，農(nóng)村公共品的建設(shè)難以發(fā)揮短期政績效應(yīng)，使得水利發(fā)展的步伐跟不上實際需求的發(fā)展。endprint

我國現(xiàn)有的農(nóng)村水利建設(shè)工程中，采取“一事一議”“籌資籌勞”的政策，存在著多種問題：有事不議、有事難議、議而不決、決而不行。農(nóng)民雖然有水利建設(shè)的需求，但在村民會議中此事不議、議而不決，使得農(nóng)民的實際需求難以表達(dá)。另一方面，即使在村民會議作了籌資、籌勞建設(shè)水利的決定，但缺乏相應(yīng)的鼓勵或者強制措施，人們不愿意出錢出力，最終不了了之。

另外，農(nóng)村水利建設(shè)是一種準(zhǔn)公共品，供給量與需求量存在著不一致性。供給方以打開水閘放水量計算供給，農(nóng)民則以在農(nóng)田接收的實際水量為準(zhǔn)，兩者存在差距，使得均衡交易量偏離。事實上，人們對于公共品的需求表達(dá)趨于減少實際需求，這是為了減少自己的成本付出或者在一定程度上“搭便車”，每個人都這么做的話導(dǎo)致總需求的下降，供給不變的情況下使得水利建設(shè)的實際均衡量減少，偏離了理想的均衡量。

農(nóng)村水利供需存在矛盾，其根本點仍在于水利建設(shè)的成本收益難以匹配性。無論是水利建設(shè)的供給方還是需求方，在公共品特性的影響下，供給方?jīng)]有足夠的動力去提供相應(yīng)的水利建設(shè)，因為供應(yīng)方提供公共品的社會效益不會內(nèi)化到自己的私人利益。同樣，需求方?jīng)]有足夠的動力去提供準(zhǔn)確的水利建設(shè)需求，因為需求方在隱瞞真實需求的情況下自己的凈收益起碼不會比博弈的其他人低。

4 改善建議

目前，并不能改變水利建設(shè)作為一種準(zhǔn)公共品的基本特性，我們需要做的就是在其作為準(zhǔn)公共品的基礎(chǔ)上調(diào)整制度、改善措施，使其現(xiàn)實中的供需趨于理想平衡。我國當(dāng)前農(nóng)村水利現(xiàn)代化實現(xiàn)程度為68%[4]，發(fā)展具有中國特色的水利現(xiàn)代化道路任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)下需要在水利現(xiàn)代化的指導(dǎo)思想下，積極深化改革農(nóng)村水利建設(shè)的相關(guān)制度。

4.1 加大政府對農(nóng)村水利的建設(shè)力度

水利建設(shè)具有相應(yīng)的外部經(jīng)濟性，具有公益性，其服務(wù)對象主要是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及農(nóng)民等，公有資本有義務(wù)對此作出相應(yīng)扶持。同時，基于準(zhǔn)公共品的短期效益小，投資回報周期長，基礎(chǔ)投資資本巨大等原因，難以直接依靠私人資本的完全投資，因此作為公有資本的管理者政府相關(guān)部門有必要起到帶頭作用[5]。

4.2 完善農(nóng)村金融對公共設(shè)備支持的制度

農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、相關(guān)農(nóng)商銀行等農(nóng)村金融能夠增加其對于農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的投資范圍、額度，改變單一的投資領(lǐng)域，實行農(nóng)村多元化的分散投資與支持。開發(fā)私人投資農(nóng)村公共設(shè)施的興趣，我國的私人資本具有潛在的投資潛力，在農(nóng)村水利建設(shè)中可以本著“誰投資誰受益”的原則，適當(dāng)開放相關(guān)私人投資權(quán)限，吸納社會中私人部門、農(nóng)戶個人家庭等的資本，實行農(nóng)村水利建設(shè)多元化投資主體，多元化利益分成，促進(jìn)農(nóng)村水利的供給[6]。

4.3 完善政府部門政績觀的考核制度以及農(nóng)戶水利需求表達(dá)機制

在政績考核中，應(yīng)考慮政府對農(nóng)村公共品建設(shè)的社會效益，將其與政績掛鉤，完善政府部門建設(shè)農(nóng)村水利的利益誘導(dǎo)機制。在農(nóng)村中應(yīng)致力于創(chuàng)造這樣的氛圍：農(nóng)民敢于并且愿意向相關(guān)部門展示自身對于水利建設(shè)的真實需求，設(shè)置相應(yīng)的跟蹤反饋機構(gòu)，使得農(nóng)戶能夠有條件向政府部門表達(dá)訴求，并對訴求進(jìn)行及時的回應(yīng)。

4.4 規(guī)范“一事一議”籌資籌勞的水利供給制度

政府應(yīng)致力于實現(xiàn)對農(nóng)村水利建設(shè)的指導(dǎo)性引導(dǎo)，在尊重農(nóng)村群眾總體意愿的基礎(chǔ)上，加大對農(nóng)村水利建設(shè)長遠(yuǎn)效益的宣傳，規(guī)范水利建設(shè)資金的管理，實行透明化和公開化，提高農(nóng)民參與農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的積極性[7]。

4.5 完善水利管理制度

政府在投資建設(shè)農(nóng)村水利設(shè)施的同時，要重視水利設(shè)施的前期工程以及后續(xù)維護(hù)管理。要按照標(biāo)準(zhǔn)化的整體思路，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村的水文地理特點，在與有關(guān)部門以及農(nóng)村村委充分協(xié)商溝通的基礎(chǔ)上，編制重點工程規(guī)劃，監(jiān)督工程實施。致力于成立水利建設(shè)項目管理中心，增設(shè)相關(guān)下屬的項目管理組，分別管理相應(yīng)類別水利工程。同時，項目組要在工程竣工時派遣相關(guān)管理人員進(jìn)行后續(xù)維護(hù)管理，完善相關(guān)農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)反饋制度[8-10]。

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