新形勢(shì)下做好基層水管單位依法治水工作的探討

陳富根

（江蘇省泰州引江河管理處，江蘇 泰州 225321）

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)的重大決定，水利部提出要奮力開(kāi)創(chuàng)依法治水管水興水新局面。在這樣的大背景下，作為省水利廳直屬水利工程管理單位，貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神，就是要以創(chuàng)新水政監(jiān)察工作為切入點(diǎn)，維護(hù)良好的水事秩序，營(yíng)造優(yōu)美水生態(tài)環(huán)境，扎實(shí)做好依法治水這篇大文章。

筆者結(jié)合江蘇省泰州引江河管理處（以下簡(jiǎn)稱管理處）水政監(jiān)察工作實(shí)踐，對(duì)新形勢(shì)下推動(dòng)依法治水談一些認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

1 基層水利工程管理單位水政監(jiān)察工作現(xiàn)狀

近年來(lái)，管理處狠抓基層水政監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，建立了覆蓋全處的水行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，組建了4 個(gè)大隊(duì)，水政人員從原來(lái)的10 名發(fā)展到現(xiàn)在的近30 名。同時(shí)，管理處加強(qiáng)水政監(jiān)察隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，堅(jiān)持廣泛宣傳、教育引導(dǎo)，堅(jiān)持依法行政，打造“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、實(shí)戰(zhàn)型、創(chuàng)新型”的“四型”水政監(jiān)察隊(duì)伍，水政監(jiān)察隊(duì)伍的執(zhí)法能力不斷提升，為管理處樹(shù)立了良好的窗口形象。然而，對(duì)照水利現(xiàn)代化事業(yè)對(duì)水政監(jiān)察工作的要求相比，管理處水政監(jiān)察工作仍然存在以下幾個(gè)方面的不足。

1.1 水政執(zhí)法依據(jù)欠缺，影響執(zhí)法力

年汛期，引江河高港樞紐引排水期間，樞紐周邊10 多名村民利用小木桶在閘站上下游頻繁放網(wǎng)捕魚(yú)，由于上下游水位落差大，導(dǎo)致水流湍急、暗流涌動(dòng)，極易造成木桶側(cè)翻、捕魚(yú)者溺水事件，影響工程安全運(yùn)行。鑒于《水法》《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》等水法律法規(guī)沒(méi)有明確的禁止捕魚(yú)條款，因此，管理處對(duì)捕魚(yú)者沒(méi)有行政處罰權(quán)，水政監(jiān)察人員只能采取宣傳、管理、驅(qū)趕的方式，效果不明顯。由此可見(jiàn)，《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》雖然對(duì)處理水利工程管理范圍內(nèi)的違法行為賦予了水管單位一定的行政權(quán)力，但所涉及的范圍較為狹窄，可采取的措施不夠明確。再如，《水法》《防洪法》《河道管理實(shí)施辦法》等都明確規(guī)定縣以上地方水行政主管部門(mén)或流域管理機(jī)構(gòu)為行政執(zhí)法主體，江蘇省地方性法規(guī)并未授權(quán)水管單位行使水行政主管機(jī)關(guān)的行政職能，僅賦予了部分行政處罰權(quán)，水管單位對(duì)管理范圍內(nèi)的違法建設(shè)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。這些因素都降低了廳屬水管單位水政執(zhí)法的威懾力。

1.2 水政監(jiān)察隊(duì)伍力量不夠強(qiáng)

泰州引江河支隊(duì)現(xiàn)有專職水政人員6 人，兼職水政人員22 人。專職水政人員中，大專以上的3 人，缺乏法律專業(yè)，而且人員大多是“半路出家”，原來(lái)都是從事安保管理、閘門(mén)運(yùn)行、機(jī)械加工人員，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，對(duì)水政監(jiān)察工作只能是邊干邊學(xué)。另外，兼職水政人員雖然有相應(yīng)的水行政工作職責(zé)，但其均有其他具體的工作崗位，平時(shí)需從事自身管理工作，水政監(jiān)察工作成為其“副業(yè)”。因此，管理處的執(zhí)法隊(duì)伍，無(wú)論是專業(yè)知識(shí)，還是執(zhí)法水平，都不能適應(yīng)新時(shí)期依法治水的要求。

1.3 缺少必要的工作經(jīng)費(fèi)

眾所周知，市縣水行政監(jiān)察的工作經(jīng)費(fèi)基本上納入了地方財(cái)政預(yù)算，有的市縣還設(shè)立專門(mén)經(jīng)費(fèi)為水行政執(zhí)法人員辦理了人身意外傷害保險(xiǎn)、外勤補(bǔ)貼、通訊補(bǔ)助等。但廳直水管單位沒(méi)有專門(mén)用于水政監(jiān)察的經(jīng)費(fèi)，沒(méi)有執(zhí)法巡查經(jīng)費(fèi)，沒(méi)有辦案經(jīng)費(fèi)，就連基本的辦公設(shè)施、水政裝備經(jīng)費(fèi)都要從管理費(fèi)或工程項(xiàng)目費(fèi)中列支。另外，水政機(jī)構(gòu)和人員編制都是事業(yè)單位，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入，人員工資、福利等各項(xiàng)待遇得不到保障。這些客觀因素的存在，導(dǎo)致水政監(jiān)察人員工作積極性得不到充分發(fā)揮，一定程度上影響了水政機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，致使水政工作處于從屬、被動(dòng)、應(yīng)付的局面。

1.4 水政裝備不夠完善

水政監(jiān)察是一種嚴(yán)肅的行政執(zhí)法行為，執(zhí)法形象至關(guān)重要，而執(zhí)法形象關(guān)鍵體現(xiàn)在裝備上。首先，水管單位水政制服標(biāo)識(shí)不統(tǒng)一，樣式不統(tǒng)一。統(tǒng)一服飾，不僅能夠增強(qiáng)執(zhí)法人員的榮譽(yù)感、責(zé)任感和使命感，也起到擴(kuò)大宣傳效應(yīng)、樹(shù)立良好形象、增強(qiáng)對(duì)違法行為震懾力的作用。其次，執(zhí)法裝備不足。在引江河高港樞紐下游水域，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)違法捕魚(yú)船只，在樞紐引水口門(mén)內(nèi)側(cè)時(shí)常出現(xiàn)違停“五小”船舶（機(jī)動(dòng)劃子、收舊船、刮油船、電焊船、貨郎船），然而由于下游沒(méi)有配備執(zhí)法艇，水政人員只能在岸邊“大呼小叫”，效果一直不佳。

2 新時(shí)期水政監(jiān)察工作的思考

當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，水資源條件發(fā)生新的變化，水利工作所面對(duì)的利益主體更加多樣，利益關(guān)系更加復(fù)雜，水事矛盾更加突出。面對(duì)新情況、新問(wèn)題，如何進(jìn)一步加強(qiáng)水利依法行政的能力，提高水利法制建設(shè)質(zhì)量，增強(qiáng)全社會(huì)水法制意識(shí)，實(shí)現(xiàn)人水和諧，是擺在基層水管單位面前一項(xiàng)迫切需要研究的課題。

2.1 樹(shù)立現(xiàn)代化的執(zhí)法理念

當(dāng)今社會(huì)是信息化的時(shí)代，通訊、網(wǎng)絡(luò)飛速發(fā)展，水事人員的違法手段不斷翻新，因此，水政監(jiān)察工作要做到“魔高一尺，道高一丈”，實(shí)現(xiàn)從事后管理到事前管理的轉(zhuǎn)變。一要配備現(xiàn)代化的執(zhí)法裝備?，F(xiàn)在是法治社會(huì)，要處理水事違法人員，及時(shí)掌握違法證據(jù)是關(guān)鍵。只有用攝像、錄音等現(xiàn)代化的手段充分掌握違法證據(jù)，才能有效打擊各種水事違法行為。二要建立現(xiàn)代化的執(zhí)法平臺(tái)。水管單位工作性質(zhì)具有范圍廣、水域大的特點(diǎn)，僅靠幾個(gè)水政人員執(zhí)法巡查，很難在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)違法行為，必須要建立水政執(zhí)法遠(yuǎn)程監(jiān)控報(bào)警系統(tǒng)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)發(fā)現(xiàn)水事違法人員。因此，在新時(shí)期，只有采用現(xiàn)代化的執(zhí)法手段，才能高效便捷查處各種水事案件。

2.2 加強(qiáng)水利法制宣傳教育

水政監(jiān)察工作是水利工作不可或缺的一部分，是推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障。加強(qiáng)水政監(jiān)察工作要與學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神結(jié)合起來(lái)，從堅(jiān)持和落實(shí)依法治國(guó)、構(gòu)建和諧社會(huì)的高度，從保障和促進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展的高度，充分認(rèn)識(shí)新時(shí)期加強(qiáng)水利監(jiān)察工作的重要性和迫切性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活的空間在無(wú)限擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的觸角無(wú)所不及，水資源被過(guò)度開(kāi)發(fā)、水環(huán)境受到污染、水工程安全受到威脅等涉水案件時(shí)有發(fā)生，一定程度上制約了水利的發(fā)展。因此，必須切實(shí)加大水法制宣傳力度，提高全社會(huì)的水法制意識(shí)，不斷創(chuàng)新水利法制宣傳的方式方法，推進(jìn)普法宣傳和水法制教育，強(qiáng)化社會(huì)主義法制理念教育，進(jìn)一步提高全社會(huì)的水法律素質(zhì)和水憂患意識(shí)，增強(qiáng)遵守水法規(guī)的自覺(jué)性，維護(hù)水法律法規(guī)的權(quán)威。

2.3 打造一支現(xiàn)代化的水政隊(duì)伍

水政監(jiān)察隊(duì)伍是水行政執(zhí)法的重要載體。水政監(jiān)察隊(duì)伍的建設(shè)和執(zhí)法的成效不僅關(guān)系到水法律法規(guī)的尊嚴(yán)、水利部門(mén)的窗口形象，而且關(guān)系到水利事業(yè)能否健康有序地發(fā)展。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)水政監(jiān)察隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，以維護(hù)依法治水的良好秩序。

（1）加強(qiáng)組織建設(shè)，配齊選好水政人員。把一些政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力好、工作責(zé)任心強(qiáng)、熱愛(ài)水政監(jiān)察工作、熟諳法律知識(shí)的人才吸引到水政監(jiān)察隊(duì)伍中來(lái)，并在工作、學(xué)習(xí)、生活上關(guān)心他們、愛(ài)護(hù)他們，激發(fā)他們的工作熱情。

（2）加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，抓好執(zhí)法培訓(xùn)。要結(jié)合實(shí)際工作，組織水政監(jiān)察人員學(xué)好法律法規(guī)知識(shí)，特別是《水法》、《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》等水法律法規(guī)以及《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等行政法律知識(shí)，努力做到知曉法律法規(guī)條款，掌握行政執(zhí)法程序，熟悉行政執(zhí)法業(yè)務(wù)。

（3）加強(qiáng)制度建設(shè)，健全水政工作機(jī)制。要完善執(zhí)法巡查制度、執(zhí)法辦案制度、錯(cuò)案追究制度、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、考核制度以及水政人員行為規(guī)范制度，用制度管人管事，明確工作職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，規(guī)范執(zhí)法行為，努力打造一支業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高、形象好、依法行政、執(zhí)法文明的水政監(jiān)察隊(duì)伍。

（4）堅(jiān)持依法辦事，文明執(zhí)法。水政監(jiān)察隊(duì)伍要以滿腔的工作熱情、獻(xiàn)身負(fù)責(zé)的敬業(yè)精神，以文明優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、扎實(shí)有效的工作，以為群眾排憂解難的實(shí)際行動(dòng)，向社會(huì)樹(shù)立良好的水利窗口形象。要根據(jù)水事違法案件的特點(diǎn)，創(chuàng)新工作方法，既要維護(hù)法的權(quán)威，又要保護(hù)群眾的合法利益，盡量減少執(zhí)法過(guò)程中的負(fù)面效應(yīng)，要堅(jiān)持以人為本，用積極協(xié)調(diào)、嚴(yán)格執(zhí)法的綜合手段大力推進(jìn)水政文明執(zhí)法，努力爭(zhēng)取執(zhí)法效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

2.4 健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

在開(kāi)展水政執(zhí)法的過(guò)程中，借助公安、漁政、海事等地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)的力量聯(lián)合執(zhí)法，不僅有利于凝聚執(zhí)法力量、增強(qiáng)執(zhí)法效果，也有利于擴(kuò)大宣傳影響、樹(shù)立良好的水政監(jiān)察形象。

（1）水政執(zhí)法依據(jù)缺失，有必要采取聯(lián)合執(zhí)法的形式。近年來(lái)，在打擊非法捕撈行為方面，泰州引江河支隊(duì)積極探討，深入分析，發(fā)現(xiàn)水政部門(mén)執(zhí)法依據(jù)是水法律法規(guī)，公安部門(mén)執(zhí)法依據(jù)是治安管理處罰法，這些法律法規(guī)中缺少明確的對(duì)非法捕撈進(jìn)行處罰的規(guī)定。因此，水政、公安處罰非法捕撈人員的法律依據(jù)不夠充分，不具備處罰權(quán)，需要直接對(duì)口的執(zhí)法部門(mén)對(duì)非法捕撈者進(jìn)行處罰。漁政部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》進(jìn)行執(zhí)法，其中第38 條規(guī)定，違反關(guān)于禁漁區(qū)的規(guī)定進(jìn)行捕撈的，沒(méi)收漁獲物和違法所得，處五萬(wàn)元以下的罰款。鑒于此，引江河水政支隊(duì)主動(dòng)與地方漁政、公安部門(mén)聯(lián)系，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，確定了水政、漁政、公安三方聯(lián)合執(zhí)法打擊非法捕撈的工作思路。引江河水政支隊(duì)聯(lián)合地方漁政、公安部門(mén)動(dòng)用“漁政執(zhí)法艇”、“110 執(zhí)法艇”、水政執(zhí)法艇，多次開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，清理高港樞紐上下游違規(guī)捕撈漁具，沒(méi)收漁獲物。聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍立案查處了非法電魚(yú)人員，并對(duì)其進(jìn)行罰款；對(duì)非法捕魚(yú)人員也進(jìn)行處罰，起到了很好的震懾作用，使高港樞紐上下游電魚(yú)者銷聲匿跡，放網(wǎng)捕魚(yú)行為也得到了有效控制。實(shí)踐證明，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法能形成強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法合力，使違法行為得到及時(shí)制止和處罰。

（2）水政執(zhí)法震懾力不夠強(qiáng)，有必要開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。一般情況下，水行政執(zhí)法都是兩三個(gè)人步行或騎車前往執(zhí)法地點(diǎn)進(jìn)行執(zhí)法，既沒(méi)有嚴(yán)肅莊重的執(zhí)法形象，也不能把握有利時(shí)機(jī)制止和處罰違法行為。而公安、漁政執(zhí)法人員穿著統(tǒng)一制服、乘坐威武警車，在社會(huì)大眾心目中已經(jīng)成為莊嚴(yán)化身，受到人們尊重和敬畏。因此，水政聯(lián)合漁政、公安執(zhí)法，可以形成強(qiáng)大的執(zhí)法合力，實(shí)現(xiàn)最佳的執(zhí)法效果，既能懲治違法行為，教育廣大群眾，又能樹(shù)立良好的水政執(zhí)法形象。

（3）提高執(zhí)法效能，有必要拓展聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。引江河管理處在打擊非法捕撈過(guò)程中，由于地方漁政力量不足，公安警力有限，加之他們還有正常的執(zhí)法管理工作，漁政、公安不可能每次都參加執(zhí)法行動(dòng)。因此，要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，制定年度聯(lián)合執(zhí)法工作方案；安排人員參加漁業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)，以取得漁業(yè)執(zhí)法證，配置漁政制服；成立漁政大隊(duì)，加大對(duì)違法捕撈人員的處罰力度，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理，提高執(zhí)法效能。