江蘇省水利建設(shè)項目農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式探討

馮英艷 吳 俊

（江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司，江蘇揚州 225127）

0 引言

征地移民是水利工程建設(shè)中的重要組成部分，因其較強的社會性和復(fù)雜性，歷來是政府、項目法人和社會關(guān)注的重點。移民安置涉及面廣、政策性強，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅關(guān)系到工程建設(shè)進度，同時關(guān)系到移民群眾切身利益和區(qū)域社會和諧穩(wěn)定。為推動江蘇省水利事業(yè)快速健康發(fā)展，創(chuàng)新移民安置模式成為新形勢下移民安置工作的必然選擇和要求。《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（江蘇省人民政府令第93 號）規(guī)定了江蘇省征地補償標準和征地農(nóng)民社會保障辦法，是江蘇省根據(jù)本省實際情況和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，對征地移民安置政策的又一次調(diào)整。筆者在分析傳統(tǒng)生產(chǎn)安置模式的基礎(chǔ)上，以南通市九圩港提水泵站工程為例，探討新形勢下被征地農(nóng)民社會保障安置模式存在問題與解決途徑，以建立工程建設(shè)與移民安置良性互動的長效機制。

1 傳統(tǒng)的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式的特點及面臨的挑戰(zhàn)

1.1 傳統(tǒng)的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式的特點

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471 號）規(guī)定：“進行農(nóng)村移民安置規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護生態(tài)的原則”。考慮到土地對農(nóng)村移民所具有的很強的福利和社會保障功能，傳統(tǒng)的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置堅持實行“以土為本、以農(nóng)為主”的大農(nóng)業(yè)模式，保證移民擁有基本口糧田，避免工程永久征地后出現(xiàn)失地農(nóng)民。非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置因其風(fēng)險較大受到嚴格控制，所占比例極小。

1.2 傳統(tǒng)的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式所面臨的挑戰(zhàn)

（1）人多地少的矛盾。人多地少是中國的基本國情，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，這個矛盾更加突出和尖銳。大農(nóng)業(yè)安置方案從技術(shù)上可行，但在環(huán)境容量不滿足的情況下，征地農(nóng)民需搬遷出村甚至出鎮(zhèn)安置，離開世代生息的故土，不僅農(nóng)民顧慮多、阻力大，地方政府工作有難度，況且還要為其在安置地調(diào)整出部分耕地，與現(xiàn)有土地分戶承包制相矛盾，實施難度大。這對傳統(tǒng)的以土地調(diào)整為主的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，安置難度不斷加大。

（2）項目業(yè)主籌措移民資金的壓力。隨著國家最嚴格的耕地保護政策的實行，征地移民補償投資在工程總投資中所占的比重越來越大，有的項目征地移民投資甚至超過了主體工程投資。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，江蘇水利工程建設(shè)會不斷增多，將涉及大量的征地拆遷，據(jù)初步統(tǒng)計分析，征遷移民投資占工程總投資比重逐步提高，目前已達到50%左右，如處理不好征遷補償問題，不僅影響工程審批、建設(shè)進度，也會出現(xiàn)社會問題，影響區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展。在這種形勢下，如何既能減少一次性征地移民投資，又能較為妥善地安置好水利工程移民，是對改進原有移民生產(chǎn)安置模式提出的新的要求。

（3）非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對于蘇南經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，土地資源本身很少，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，對土地依賴性低，用有限的土地補償補助費在安置區(qū)為移民調(diào)整極少的生產(chǎn)用地的生產(chǎn)安置模式對移民吸引力不大。同時當(dāng)?shù)匦〕擎?zhèn)建設(shè)發(fā)展較快，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育成熟，多種所有制形式共同發(fā)展，有些地區(qū)已經(jīng)建立了農(nóng)村社會保障機制。所有這些對傳統(tǒng)的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式提出了挑戰(zhàn)，也為其尋求創(chuàng)新提供了機遇。

2 被征地農(nóng)民社會保障安置模式的提出與應(yīng)用實例

2.1 被征地農(nóng)民社會保障安置模式的提出

針對傳統(tǒng)的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式所面臨的問題與挑戰(zhàn)，結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號）和《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31 號）規(guī)定，江蘇省出臺了《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（江蘇省人民政府令第93 號），自2013年12月1日起施行。

第93 號令對征地農(nóng)民社會保障提出了明確要求，對被征地農(nóng)民社會保障做了制度性安排，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會保障體系，并落實了社會保障費用的籌集途徑，從而實現(xiàn)了以被征地農(nóng)民“社會保障安置模式”取代傳統(tǒng)的“大農(nóng)業(yè)安置模式”。

2.2 九圩港提水泵站工程移民生產(chǎn)安置實例分析

2.2.1 工程概況

九圩港提水泵站工程位于南通市通州區(qū)，工程的主要任務(wù)是：在沿江閘口自流引江不能滿足區(qū)域用水需要時，利用九圩港泵站抽水，以滿足南通市通南地區(qū)、沿海灘涂開發(fā)區(qū)的用水需要，并相機向東臺堤東灌區(qū)供水。工程擬建泵站規(guī)模150 m3/s，安裝豎井式貫流泵機組5 臺套，單泵設(shè)計流量30 m3/s，配套電機功率1250 kW，總裝機容量6250 kW。工程建設(shè)征地涉及南通市九圩港閘管理所、通州區(qū)平潮鎮(zhèn)以及五接鎮(zhèn)。

2.2.2 移民生產(chǎn)安置人口

九圩港提水泵站工程永久征用集體農(nóng)用地1.12 hm2（16.77 畝），以組為單位計算生產(chǎn)安置人口。經(jīng)分析計算，生產(chǎn)安置人口38 人（結(jié)合工程實施進度，不考慮人口自然增長率），生產(chǎn)安置人口分析計算見表1。

2.2.3 生產(chǎn)安置標準

農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方案依據(jù)省人民政府令第93 號，將被征地農(nóng)民劃分為下列3 個年齡段分別進行安置。

（1）16 周歲以下（未成年年齡段）。按照當(dāng)?shù)匕仓醚a助標準一次性領(lǐng)取生活保障補助費，不再作為被征地農(nóng)民參加城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險。安置補助費標準依據(jù)《省政府關(guān)于調(diào)整征地補償標準的通知》（蘇政發(fā)〔2011〕40 號），通州區(qū)為三類地區(qū)，每人1.7 萬元。

（2）16 周歲以上至60 周歲（勞動年齡段）。按照通州區(qū)農(nóng)村最低生活保障標準的1.1 倍乘以139 計算，公開公布的通州區(qū)最新農(nóng)村居民最低生活保障標準為每人每月400 元。

（3）60 周歲以上（養(yǎng)老年齡段）。按照公開公布的通州區(qū)最新農(nóng)村居民最低生活保障標準（每人每月400元）的1.1 倍按月領(lǐng)取養(yǎng)老補助金，該年齡段平均壽命按80 歲考慮。被征地前已經(jīng)參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的人員，同時享受省人民政府規(guī)定的最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

2.2.4 生產(chǎn)安置方案

根據(jù)江蘇省統(tǒng)計局公布的2013年統(tǒng)計年鑒資料分析，工程所處地區(qū)3 個年齡段人口比例分別為15.90%、66.81%、17.29%。經(jīng)分析，本工程3 個年齡段生產(chǎn)安置人口分別為6 人、25人、7 人，每個年齡段人員比例與被征地前工程區(qū)該年齡段人員比例基本相同。

表1 生產(chǎn)安置人口計算表

表2 工程移民生產(chǎn)安置所需資金分析表

表3 工程生產(chǎn)安置資金缺口分析

土地補償費歸被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，但應(yīng)當(dāng)將不少于70%的農(nóng)用地土地補償費支付給16周歲以上被征地農(nóng)民。安置補助費用于16 周歲以下被征地農(nóng)民的生活補助和16 周歲以上被征地農(nóng)民的社會保障。被征地農(nóng)民社會保障資金主要包括安置補助費及其增值收益和南通市人民政府、通州區(qū)人民政府從土地出讓金等土地有償使用收益中安排的社會保障費用。地方財政部門設(shè)立被征地農(nóng)民社會保障資金財政專戶，管理、核算16 周歲以上被征地農(nóng)民社會保障資金。16 周歲以上被征地農(nóng)民的社會保障資金一次性劃入保障資金專戶，并建立個人分賬戶。

銀行利率按照2014年1年定期利率3%考慮，折現(xiàn)后生產(chǎn)安置所需資金為225.94 萬元，其中，社會保障所需資金為215.74 萬元。通州區(qū)被征地農(nóng)民可用于社會保障資金的安置補助費共計54.4 萬元，存在171.54萬元的資金缺口，由南通市人民政府和通州區(qū)人民政府負責(zé)解決。工程移民生產(chǎn)安置所需資金及資金缺口分析見表2、表3。

3 被征地農(nóng)民社會保障安置模式的存在問題及完善措施

3.1 存在問題

資金籌集是社會保障安置運行的基礎(chǔ)，社會保障資金來源必須穩(wěn)定、暢通、可持續(xù)。江蘇省被征地農(nóng)民社會保障安置模式實施中，主要面臨社會保障資金籌集困難的問題。省政府第93 號令規(guī)定：“被征地農(nóng)民社會保障資金主要包括安置補助費及其增值收益和市、縣（市）人民政府從土地出讓金等土地有償使用收益中安排的社會保障費用。被征地農(nóng)民社會保障資金不足的，由市、縣（市）人民政府負責(zé)解決”。但對于水利工程這樣的公益性工程，一些財力有限的地方政府面臨一些壓力，影響了被征地農(nóng)民社會保障資金的落實。

3.2 完善措施

（1）大力推進被征地移民就業(yè)工程，把促進被征地農(nóng)民就業(yè)放在重要位置，堅持就業(yè)和社會保障并舉。政府還應(yīng)加強就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，創(chuàng)造就業(yè)條件，促進被征地農(nóng)民就業(yè)，實現(xiàn)其生計的可持續(xù)性。

（2）建立健全的社會保障資金管理體系，加強社會保障資金安全監(jiān)管，避免出現(xiàn)人為風(fēng)險和資金腐敗。平衡好保障資金安全性與盈利性的關(guān)系，避免因盲目盈利而損害資金安全。在具體操作上，失地農(nóng)民社會保障事務(wù)管理機構(gòu)、資金管理機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)以及評估機構(gòu)之間應(yīng)保持各自的獨立性。

（3）政府應(yīng)更好地承擔(dān)起被征地農(nóng)民社會保障的責(zé)任，加強政府的社會保障責(zé)任和支持力度。完善制度，加強財政政策支持力度，逐步提高保障的水平。各級地方政府要按照相關(guān)要求，結(jié)合本地區(qū)實際情況，組織制定與本地經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的具體實施辦法、配套政策。采取有效措施確保征地補償安置工作的延續(xù)性、穩(wěn)定性，確保新老政策平穩(wěn)過渡。

（4）建議單獨計列被征地農(nóng)民社會保障費用，由單一的安置或保障向既安置又保障轉(zhuǎn)變。將被征地移民社會保障的資金納入工程概算，按照“先保后征”的辦法，嚴格執(zhí)行未交納社會保障費用的不準開工建設(shè)。

（5）失地農(nóng)民社會保障應(yīng)逐步向城鎮(zhèn)社會保障體系靠近，漸進實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一元化社會保障制度。失地農(nóng)民社會保障必須由淺入深，由點和線再到片和面，在條件允許的情況下逐步拓展保障的內(nèi)容，提高保障水平。

4 結(jié)語

農(nóng)村移民安置是水利工程開發(fā)建設(shè)中的重要組成部分，直接關(guān)系到移民群眾切身利益和工程順利建設(shè)。隨著移民安置政策的不斷調(diào)整完善，土地資源尤其是耕地資源的日趨稀缺，傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)安置模式越來越難以實施。市場經(jīng)濟呼喚社會保障，推行被征地農(nóng)民社會保障安置模式，有利于維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，保障被征地農(nóng)民的生活和長遠生計，是有效弱化移民安置風(fēng)險的有效舉措，將會成為今后征遷生產(chǎn)安置的主要方式和發(fā)展趨勢。因此，為更全面地保障被征地農(nóng)民的權(quán)益，不斷完善被征地農(nóng)民社會保障安置模式的良性運行機制，在合理安置的基礎(chǔ)上完善社會保障這一“安全網(wǎng)”，仍有待于今后作進一步探索與研究。