區(qū)域水利河湖管理及保護(hù)策略研究

■徐勛勛，談社華，郭遺淼 ■瑞昌市水利局，江西 瑞昌 332200

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分城市的過(guò)境水體出現(xiàn)了不同程度的污染，甚至出現(xiàn)“有水必污，有河必枯”的尷尬局面。造成此種現(xiàn)象的原因是多種多樣的。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境規(guī)劃之間的矛盾是其首要因素。在工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及服務(wù)業(yè)與日常生活中產(chǎn)生的污水直接排入河道，上游水利設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的不合理、水產(chǎn)養(yǎng)殖、沿河垃圾傾倒、非法挖沙、水土流失、毀林盜礦等情況嚴(yán)重的影響了水體的環(huán)境安全。在這樣的背景下，各個(gè)地方政府逐步重視城市水體的環(huán)境安全，并制定了一系列管理與保護(hù)措施。在具體河湖保護(hù)體系建立過(guò)程中，現(xiàn)有的行政手段與管理研究主要集中在如下幾個(gè)方面:第一，通過(guò)環(huán)境審批來(lái)限制污染物的排放。在現(xiàn)階段新建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審批的過(guò)程中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是必不可少的環(huán)節(jié)，在該環(huán)節(jié)內(nèi)將對(duì)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程以及建成投入后的環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)價(jià)與分析，只有當(dāng)其符合區(qū)域相關(guān)環(huán)境要求時(shí)，才能夠予以審批。這一制度嚴(yán)格的限制了高污染企業(yè)的準(zhǔn)入，并促使企業(yè)能夠自覺(jué)的完成相關(guān)環(huán)保設(shè)施的建設(shè)，避免了先污染，后治理的尷尬局面的出現(xiàn);第二，通過(guò)環(huán)境執(zhí)法來(lái)降低總量排放。從一個(gè)固定思維的角度去研判區(qū)域河湖管理，我們可以發(fā)現(xiàn)其年度總過(guò)境水量區(qū)域穩(wěn)定。因此，污染物的總量在一定程度上決定了河湖污染程度。在這樣的背景下，通過(guò)環(huán)監(jiān)、安監(jiān)、水利、公安等多部門的多重環(huán)境監(jiān)管、在線監(jiān)測(cè)等多重模式對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，使其達(dá)標(biāo)排放，最終實(shí)現(xiàn)總量降低的目的。上述的手段與研究方向均無(wú)法從立體的角度上完成河湖的管理與保護(hù)，其作為一種系統(tǒng)工程，需要更廣泛、更高層、更積極的手段去應(yīng)對(duì)。

1 瑞昌市河湖概述及其污染現(xiàn)狀

瑞昌位于江西省北部偏西，長(zhǎng)江中游南岸，是長(zhǎng)江入贛門戶，全市國(guó)土面積1423 平方公里。瑞昌水域主要有1 江9 河3 湖泊。1 江是指長(zhǎng)江，萬(wàn)里長(zhǎng)江從黃金鄉(xiāng)下巢湖入境，經(jīng)碼頭鎮(zhèn)至九江縣火爐山出境，全長(zhǎng)19.5 千米。該段江面寬1130 -1800 米，水深6 -12 米，以長(zhǎng)江中心線為界，瑞昌占有水面11.78 平方千米;9 河是指境內(nèi)主要河流9 條，總長(zhǎng)度199.1 千米，控制流域面積1283.34 平方千米，多年平均流量2.63 立方米/秒，徑流總量54641.66 萬(wàn)立方米。直接流入長(zhǎng)江的有長(zhǎng)河、烏石河、橫港河、南陽(yáng)河;屬于湖北富水水系的有樂(lè)源河、雙港河、橫路河;匯入修河、博陽(yáng)河的有筱源河、小坳河;3 湖泊是指赤湖、下巢湖與安定湖，湖泊平水期總面積為95.15 平方公里，其中安定湖為集蓄洪、灌溉、養(yǎng)殖等功能與一身的人工湖。

瑞昌市水利資源相對(duì)豐富、河流、湖泊間形成了良好的水網(wǎng)系統(tǒng)，并肩負(fù)著水利、灌溉、飲用水與水路交通運(yùn)輸?shù)戎匾δ?。然而，隨著近些年的發(fā)展，市區(qū)內(nèi)水網(wǎng)環(huán)境與水質(zhì)條件出現(xiàn)了一定的惡化。在存在的問(wèn)題方面主要表現(xiàn)為如下兩個(gè)方面:第一，沿河經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展遲緩。沿河經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依賴于港口與相關(guān)護(hù)河堤壩的建設(shè)。在此領(lǐng)域內(nèi)，瑞昌市發(fā)展進(jìn)入了一定的“瓶頸期”。港口效益沒(méi)有充分發(fā)揮。在瑞昌市現(xiàn)有的貨運(yùn)碼頭中，大型碼頭都為企業(yè)專用碼頭，如亞?wèn)|碼頭和理文碼頭。已簽約的碼頭工業(yè)城公用碼頭，尚未開(kāi)工建設(shè)，且建成后4 個(gè)泊位280 萬(wàn)噸的年吞吐量仍難滿足貨物進(jìn)出港需要。另一方面，水網(wǎng)污染相對(duì)嚴(yán)重。工業(yè)“三廢”排放量日益增加，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥、農(nóng)藥使用量逐漸增多，特別是近幾年水產(chǎn)養(yǎng)殖的擴(kuò)大，致使水生態(tài)環(huán)境受到破壞。此外，生活污水尤其是農(nóng)村生活污水的面源污染、臨河垃圾傾倒等不良現(xiàn)象也對(duì)水網(wǎng)水質(zhì)環(huán)境造成嚴(yán)重的隱患。

2 “河長(zhǎng)制”建設(shè)的必要性探究

城市水網(wǎng)是提高城市品位、打造宜居環(huán)境的根本，而從上文現(xiàn)狀分析中我們清晰的看到瑞昌市雖然積極構(gòu)建水網(wǎng)管理體系與相關(guān)規(guī)范，但是依舊無(wú)法從根本上對(duì)其進(jìn)行綜合治理。因此，如何從制度、落實(shí)等角度去打造河湖管理及保護(hù)策略是擺在決策者案頭的首要難題。在探究上述問(wèn)題解決途徑的過(guò)程中，“河長(zhǎng)制”是一個(gè)科學(xué)、有效的途徑，其應(yīng)用的必要性與基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

一是水網(wǎng)管理及保護(hù)需要構(gòu)建多維度的聯(lián)合平臺(tái)。水網(wǎng)管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括其流域覆蓋面積廣闊、跨界等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，且涉及到多個(gè)影響因素。因此，水網(wǎng)管理與保護(hù)并不是一級(jí)政府，一個(gè)部門能夠進(jìn)行有效管理的。在這樣的背景下，我們應(yīng)該從更高的站位與視角出發(fā)，為綜合整治提供必要的平臺(tái)。而“河長(zhǎng)制”以區(qū)域行政領(lǐng)導(dǎo)為核心構(gòu)建的多部門聯(lián)合機(jī)制能夠有效的聯(lián)合環(huán)保、水利、公安、稅務(wù)、消防、安監(jiān)、發(fā)改等多個(gè)部門，形成對(duì)河道沿岸的綜合整治、對(duì)環(huán)境違法企業(yè)的綜合查處。對(duì)于健全水網(wǎng)管理、提高水網(wǎng)保護(hù)效能具有積極意義。

二是河長(zhǎng)制有效的做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，便于后續(xù)追責(zé)體系的落實(shí)。在統(tǒng)一安排與更高平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)上確定了“河長(zhǎng)”責(zé)任制制度，以地方行政領(lǐng)導(dǎo)為主要責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任體系能夠有效落實(shí)。將河道及相關(guān)保護(hù)與管理權(quán)力進(jìn)行明確，并根據(jù)內(nèi)部組織分工按照分段、分片、分領(lǐng)域、分職能的方式將具體責(zé)任與管理權(quán)力落實(shí)到部門與個(gè)人。并為后續(xù)建立環(huán)境終身追責(zé)制度相適應(yīng)。此種制度設(shè)計(jì)與2014 年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕56 號(hào))文件精神與部署相吻合，同時(shí)也滿足地方經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)同發(fā)展的基本要求。

3 “河長(zhǎng)制”建設(shè)對(duì)策及后續(xù)落實(shí)保障

“河長(zhǎng)制”的建設(shè)對(duì)于河湖管理及其保護(hù)具有積極的意義與深遠(yuǎn)的影響。在積極推進(jìn)的同時(shí)，我們應(yīng)該看到在落實(shí)層面還存在一定的不足與挑戰(zhàn)，為了適應(yīng)新形勢(shì)下的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并切實(shí)發(fā)揮“河長(zhǎng)制”的管理先進(jìn)性，我們應(yīng)該從如下幾個(gè)方面做出改進(jìn)。

第一，從根本上轉(zhuǎn)變治水思想。首先突破的是政績(jī)觀，變更傳統(tǒng)片面追求GDP，轉(zhuǎn)變?yōu)樵趯?shí)現(xiàn)“人民富”的過(guò)程中將“生態(tài)美”作為履職的重要指標(biāo)，同時(shí)建立“環(huán)境終身責(zé)任制”，避免領(lǐng)導(dǎo)更迭為水污染治理帶來(lái)避風(fēng)借口;其次，堅(jiān)持科學(xué)“治水觀”，在加大投資力度進(jìn)行河道清淤和堤岸綠化的同時(shí)，也要加快推進(jìn)豬欄、雞欄等畜禽整治、農(nóng)業(yè)和工業(yè)污水處理監(jiān)控等重點(diǎn)工作;最后，必須依靠“群眾觀”，需要群眾發(fā)揮主體作用，采用網(wǎng)絡(luò)、媒體等輿論監(jiān)督手段，理解、支持、協(xié)助政府，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和曝光破壞水環(huán)境的現(xiàn)象，發(fā)揮政府主導(dǎo)、群眾主體的作用。

第二，要從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)上高位推動(dòng)。推行河長(zhǎng)制要從政府層面高位推動(dòng)，省廳要從技術(shù)上、政策上提供更多的支持，各地要做到確權(quán)到位、分責(zé)到位、管護(hù)到位、考核到位、經(jīng)費(fèi)到位、目標(biāo)到位，確保河湖管理推行河長(zhǎng)制工作全面順利推進(jìn)。

第三，要從點(diǎn)面結(jié)合上狠下功夫。推行“河長(zhǎng)制”工作在全國(guó)來(lái)說(shuō)還是個(gè)新課題。在推行河長(zhǎng)制過(guò)程中，要在每個(gè)縣市首先選擇一個(gè)有代表性的點(diǎn)進(jìn)行試點(diǎn)，先集中精力，把一個(gè)點(diǎn)做起來(lái)，詳細(xì)了解試點(diǎn)工作中可能存在的困難和問(wèn)題，為以后的全面展開(kāi)打好基礎(chǔ)。

4 總結(jié)

通過(guò)上述分析，我們相信瑞昌市能夠在基于“河長(zhǎng)制”模式下，在河湖管理及保護(hù)工作上越走越遠(yuǎn)，為后續(xù)的環(huán)境綜合整治提供一條行之有效的寬闊道路。

［1］盧俊杰.基于城市河湖型水利風(fēng)景區(qū)特性的規(guī)劃設(shè)計(jì)研究［D］.福建農(nóng)林大學(xué)，2012.

［2］邢華，趙景華.流域與區(qū)域水利發(fā)展協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)——以淮河流域?yàn)槔跩］.中國(guó)人口.資源與環(huán)境，2012，10∶7 -12.

［3］周賓.水資源系統(tǒng)“易”理論構(gòu)建與SD 仿真實(shí)證研究［D］.蘭州大學(xué)，2011.