水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制分析

■譚明偉 ■重慶市豐都縣水務(wù)局，重慶 408200

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境狀況越來(lái)越差，尤其是水土流失問題日益加劇。為了有效解決水土流失問題，政府加強(qiáng)了水土保持工作的治理，并建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以增強(qiáng)水土保持工作的實(shí)效性。不過，從收集到的資料來(lái)看，目前的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在不少的問題，這影響到生態(tài)補(bǔ)償在水土保持中的作用，有必要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行完善。

1 水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題

1．1 水土保持生態(tài)補(bǔ)償缺乏法律的強(qiáng)制性

針對(duì)水土保持生態(tài)補(bǔ)償工作的要求，中央和地方政府制定了一系列的政策措施，但是這些政策基本上都是以鼓勵(lì)性的規(guī)定為主，沒有與之對(duì)應(yīng)的法律規(guī)定，導(dǎo)致所制定的制度、措施實(shí)施受到影響。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，這些制度和措施只是一種建議，它們可以接受也可以不接受，或者接受后不執(zhí)行的企業(yè)也不能強(qiáng)制執(zhí)行或處罰。其結(jié)果有兩個(gè)，一方面，由于缺乏制定的法律強(qiáng)制性，有可能影響到企業(yè)之間履行社會(huì)義務(wù)的公平性，比如說(shuō)在同一個(gè)區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，不同的企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境有著相同或類似影響，但是在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上有很大的差異，此時(shí)對(duì)于多投入的企業(yè)來(lái)說(shuō)是不公平的。另一方面，因?yàn)闆]有法律強(qiáng)制性，人為因素決定提取資金的穩(wěn)定性，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償缺乏長(zhǎng)期的、持續(xù)性的投入。

1．2 水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制資金來(lái)源渠道比較狹窄

水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的資金來(lái)源，畢竟水土流失、生態(tài)破壞并不是一朝一夕能夠解決的事情。我國(guó)雖然已經(jīng)建立了水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但是在資金來(lái)源上還缺乏穩(wěn)定性，資金來(lái)源途徑主要有中央和地方政府、當(dāng)?shù)厝罕?，其中?dāng)?shù)厝罕娡豆ね秳谡紦?jù)了80%以上，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例雖然不斷增加，但是增長(zhǎng)速度緩慢，跟不上水土保持工作的需要。同時(shí)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是縱向轉(zhuǎn)移支付，橫向轉(zhuǎn)移支付所占比例不多。雖然，在國(guó)家財(cái)政收入當(dāng)中基金、生態(tài)稅、財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠信貸等也有部分用于生態(tài)補(bǔ)償，但是這些資金規(guī)模本來(lái)就比較少，要用于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)的方方面面，可用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋壤桓?。而水土流失基本上發(fā)生在中西部比較貧困的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，財(cái)政資金不足以滿足生態(tài)保持的需要。

1．3 水土保持生態(tài)補(bǔ)償主客體不明確

我國(guó)目前的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是資源開發(fā)型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是以政府統(tǒng)籌、企業(yè)參與為基本形式，政府在這一機(jī)制當(dāng)中負(fù)責(zé)生態(tài)化和城市建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等，統(tǒng)籌企業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，水土保持實(shí)際上是補(bǔ)償內(nèi)容的一部分。在這種模式當(dāng)中，政府和企業(yè)是補(bǔ)償?shù)闹黧w，但是二者之間的責(zé)任關(guān)系并不明確，農(nóng)戶是補(bǔ)償客體，但是卻缺乏明確的、科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在資金的使用上，一般是由縣級(jí)政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用，在使用上水利部門只提供部門核算標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常被挪用或者資金使用不到位，沒有體現(xiàn)出生態(tài)補(bǔ)償專款專用的基本要求。而補(bǔ)償征收主體的水利、環(huán)境等主管部門，卻沒有資金的使用支配權(quán)。

2 水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善建議

2．1 建立健全水土保持生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)定

我國(guó)是一個(gè)是社會(huì)主義法治國(guó)家，水土流失治理不僅僅是一個(gè)技術(shù)問題，也是一個(gè)法律問題，法律是治理水土流失最后的保障。最近幾年，我國(guó)為水土保持工作當(dāng)中出臺(tái)了一系列的法律、法規(guī)，也出臺(tái)了一些政策、制度，但是還沒有建立起以水土流失綜合防治為目的的法律、法規(guī)體系，尤其是在水土保持生態(tài)補(bǔ)償方面，目前還有立法空白。建議在今后的立法工作當(dāng)中，將水土保持生態(tài)補(bǔ)償納入立法工作當(dāng)中，使生態(tài)補(bǔ)償有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，解決由此導(dǎo)致的不公平問題。一方面，國(guó)務(wù)院應(yīng)該針對(duì)不同地區(qū)的水土流失，確定不同地區(qū)的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的制定按照水土流失治理成本、給農(nóng)戶帶來(lái)的損失、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，既要體現(xiàn)出公平性、又要體現(xiàn)出統(tǒng)一性，只有這樣才能增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可操作性，避免補(bǔ)償不公平對(duì)企業(yè)積極性的影響。另一個(gè)方面，應(yīng)該明確不履行義務(wù)的處罰機(jī)制，這一點(diǎn)應(yīng)該在法律規(guī)定當(dāng)中確立，同時(shí)明確處罰的執(zhí)行單位，建議由環(huán)境執(zhí)法單位負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的查處、處罰，明確處罰的標(biāo)準(zhǔn)，在這里可以參考環(huán)境違法處罰標(biāo)準(zhǔn)，將處罰上限規(guī)定為違法所得的3倍以上、5倍以下，嚴(yán)重者處于5倍以上、上不封頂?shù)牧P款。

2．2 擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源

要想擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源，不能將當(dāng)?shù)厝罕娡豆ね秳谧鳛橘Y金的主要來(lái)源，因?yàn)檫@不能有效地維護(hù)補(bǔ)償對(duì)象的利益。鑒于此，在生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源上提出如下建議:第一，將企業(yè)作為生態(tài)補(bǔ)償資金的主要來(lái)源，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是資源型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，企業(yè)在資源開發(fā)當(dāng)中從資源開發(fā)中獲得利益，當(dāng)其為了獲取利益而損害到生態(tài)環(huán)境的時(shí)候，企業(yè)就需要為其行為承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償代價(jià)，當(dāng)然這種補(bǔ)償針對(duì)的既是實(shí)際受損人，也是指整個(gè)生態(tài)環(huán)境。企業(yè)應(yīng)該在獲取利益的同時(shí)，在水土流失治理的預(yù)期資金范圍之內(nèi)，企業(yè)提供持續(xù)性的資金投入，能夠讓生態(tài)補(bǔ)償獲得穩(wěn)定的資金來(lái)源。第二，加大中央和地方財(cái)政的投入力度，水土流失是一個(gè)涉及公共利益的環(huán)境問題，中央和地方政府在在水土流失治理當(dāng)中有義不容辭的責(zé)任，這就意味著中央和地方政府應(yīng)該加大水土流失治理的投入力度，其中就包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度?，建立?cái)政生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制，比如說(shuō)明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政投入每年的增長(zhǎng)不低于本地財(cái)政增長(zhǎng)比例等，這樣也能逐步的提高生態(tài)補(bǔ)償投入規(guī)模。

2．3 要明確政府、企業(yè)、補(bǔ)償對(duì)象、流域機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任

明確政府、企業(yè)、補(bǔ)償對(duì)象、流域機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任，目前在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制當(dāng)中，當(dāng)?shù)厝罕娞幱诮^對(duì)的主體地位，政府、企業(yè)和流域機(jī)構(gòu)的主體性地位并不明確，以政府和流域機(jī)構(gòu)為例，他們將自己看成一個(gè)管理者，而不是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c者，在這種情況只管理、不參與，勢(shì)必會(huì)影響到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)行。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善中，要明確上述主體的主體責(zé)任。政府應(yīng)該將自己看成一個(gè)參與者，而不是單純的管理者，參與者既要對(duì)其進(jìn)行有效的管理，又要利用自己手中的資源，積極的參與到生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)中，比如說(shuō)協(xié)調(diào)企業(yè)與補(bǔ)償對(duì)象之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等;對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該將其作為最重要的主體，要明確企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，規(guī)定其在什么項(xiàng)目、什么情況下才承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以及如何履行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第三，補(bǔ)償對(duì)象的主體責(zé)任，要明確生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的范圍有哪些，不同的補(bǔ)償對(duì)象補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是什么，這一點(diǎn)也應(yīng)該在今后的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制當(dāng)中加以規(guī)定。第四，流域機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任比較特殊，流域機(jī)構(gòu)在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制既是補(bǔ)償對(duì)象，又是補(bǔ)償主體，在這種情況下要理清在什么時(shí)候是補(bǔ)償對(duì)象，什么時(shí)候是補(bǔ)償主體，這樣才能解決流域機(jī)構(gòu)主體不明確的問題。

3 結(jié)語(yǔ)

總之，水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中目前還存在不少問題，在今后的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完善中，應(yīng)該針對(duì)存在的問題對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行完善，來(lái)保障相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益，利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為水土保持提供更好的保障。

［1］中國(guó)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究課題組．我國(guó)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究［J］．中國(guó)水土保持，2009(08)．

［2］姜德文，黨維勤，張宇龍，蒲勇平．水電、水庫(kù)、礦產(chǎn)開發(fā)中提取一定資金用于水土保持治理的研究［J］．水土保持通報(bào)．2009(02)．

［3］鄂竟平．積極探索水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏［J］．中國(guó)水土保持，2008(10)．