建立我國地方政府舉債制度的法律思考

張亭林

（安徽大學，安徽 合肥230601）

一、地方舉債權的涵義

地方政府舉債權指的是，中央政府賦予地方政府發(fā)行地方政府債券的權力， 憑借政府的信用作為擔保，地方政府依據(jù)本地區(qū)社會經濟發(fā)展需要和資金需求的情況來自主決定發(fā)行的債務數(shù)量和時間，以地方政府的財政收入和建設的項目收益獲取資金，并承擔還本付息的責任，地方政府發(fā)行債券也要遵循相關債券發(fā)行的法律法規(guī)的規(guī)定［1］。 由地方政府機構或代理的機構向社會發(fā)行。

地方債務的發(fā)行同樣要遵循債券發(fā)行的相關法律法律， 并由政府或者其授權的機構向社會發(fā)行公開債券。

二、地方政府舉債權在我國存在的困境

（一）預算法草案的來回修改

《預算法修正案（草案）》已經通過了兩次審議，但在這兩次審議中，是否應該通過立法賦予地方舉債權,一直都是各方爭議的焦點。 現(xiàn)行預算法規(guī)定地方政府不可以發(fā)行地方政府債務， 除非有相關的法律和國務院規(guī)定。預算法修正案一審稿賦予了地方政府舉債權, 但在二審稿中,賦予地方政府舉債權的條款被刪除,保持與現(xiàn)行預算法相同的狀態(tài)。 這一刪除究竟是倒退還是進步成為我們思考的問題。

（二）地方政府舉債權在我國存在的棘手問題

第一，地方政府的財力水平不一。 自從我國實行分稅制改革以后， 能夠帶來大量稅源的稅種都歸中央所有，地方政府可以用來補充財力的稅種就顯得極為有限。并且地方發(fā)展程度不一，財力情況也不一。

第二， 缺少正規(guī)的融資渠道。 由于我國法律法規(guī)對政府提供的融資渠道進行了明確的界定，能夠展開的融資途徑就顯得十分的局限。例如，《預算法》和《擔保法》等就規(guī)定，不允許地方政府為有關投資公司擔保借款，也禁止建設性資本進入公開發(fā)債渠道或利用銀行來籌資［2］。渠道的封閉和資金的需求形成了巨大的反差， 地方政府只能是上有政策，下有對策，很多變相的手段都拿出來幫助其達成籌資的目標。

第三，制度設計不規(guī)范。我國地方政府融資沒有制度上的總體規(guī)劃， 現(xiàn)實中各地地方政府沒有統(tǒng)一標準作為參考，沒有規(guī)律和原則。 而且，地方和中央的利益并不相同，地方政府的融資有著更多的自身利益考慮。中央政府由于沒有形成具有普遍性的法律約束， 對于地方政府融資平臺出現(xiàn)的亂象有時候也是鞭長莫及， 臨時的行政處罰通常是效果甚微。

第四，缺乏危機管理機制。沒有健全的法律體系作為支撐，債務的處理方式只有選擇缺乏常規(guī)性的行政手段，當?shù)胤秸畟鶆诊L險擴大到一定程度時， 又必須請出中央政府承擔最后的危機處理者角色。

三、地方政府舉債權的必要意義

（一）從經濟的角度看

第一，公共產品建設的需要。公路、綠化、橋梁等是地方性的公共產品，地方政府對此有義務提供支持，造福地方人民是現(xiàn)在主要的支持手段，但對于一些周期建設長，回報投資不高的公共產品，通過稅收并不能完全覆蓋［3］。如果可以通過地方政府進行稅收外的融資， 一方面減少了納稅人的壓力， 另一方面對于這些等待稅收支持的項目由此途徑來加快其開展，利國利民。

第二， 國債的局限性。 中央政府發(fā)行的國債覆蓋面小，而每個地方都有自己的情況，這些情況當?shù)卣腿嗣癫琶靼灼渲匾院筒豢商娲浴?因此國債具有的局限性可以被地方政府發(fā)債在一定程度上予以彌補。 國債和地方政府債對地方的建設都具有重要的作用。

第三，隱性債務的隱患巨大。 盡管我國現(xiàn)行的《預算法》不允許政府自行發(fā)債，但是實際上，許多地方存在很多隱性的債務。 隱性債務有許多不安定因素， 政府換屆等會直接影響投資人的收益。 這種隱性債務具有巨大的隱患，當資金鏈斷裂，工程也無法繼續(xù)。 一旦出現(xiàn)問題會造成巨大浪費。 在這種情況下， 不如將地方政府發(fā)債公開化，并給與明確的制度規(guī)定，解決實際中存在的隱患。

（二）從憲政的角度看

我國現(xiàn)行分稅制給地方財政提供了一些自主支配的空間，但隨著分稅制度的改革，地方的稅收權力實際在縮小。 并且地方稅收的資金有限， 不能夠完全滿足地方自治的需要。 從憲政的角度來看， 地方自治對于提高地方的自主性和能動性有重要意義。 有利于縮小公權力的尖銳性， 使公權力滿足一定的民眾意志。 縱觀歐美等一些西方國家，地方政府不僅享有發(fā)債權，而且規(guī)模甚至大過中央政府。 地方政府發(fā)債權的問題主要存在于如何規(guī)制， 使其風險和程序有章可循。 地方政府發(fā)債當然也存在一定風險， 但是減小風險的方式不是阻止其本身，而是提高地方政府的民主性和自治性， 使其真正表達民意。 而賦予地方政府發(fā)債權，從一定程度上說，可以讓民眾更有利地表達意見和監(jiān)督政府的行為，有利于政府真正做到為人民服務，對人民負責的“父母官”。

（三）從理論的角度看

目前的試點還沒有真正給與地方政府發(fā)債權， 只是賦予了一部分權力。 盡管如此， 地方政府發(fā)債權有豐厚的理論支持。

第一，事權與財權相一致的理論基礎。對于公共產品，許多不能夠依靠市場來得到供給，必須依靠政府的支持才能存在。 對于這些公共產品的收益， 自然也由政府享有［4］。但是分稅制也沒有界定政府職能，政府存在事權不明確的情況，并且地方稅體系不夠健全，地方對地方稅的管理權力也有限。 而我國的轉移支付規(guī)范也不健全。 它們共同導致了地方政府的事權和財權還沒有達到普遍一致的情況，也不利于地方政府對地方的治理。

第二，財政公開透明的理論基礎。賦予地方政府舉債權，有利于地方政府的預算管理，使預算更具體包容。 將需要資金的項目工程都可以納入預算，在稅收和轉移支付之外， 發(fā)行政府債券。 這一方面有利于項目工程的積極這有利于財政的公開化、透明化，并且可以提出更多關涉地方具體情況的項目建設。

四、建立我國地方政府舉債制度的若干建議

（一）發(fā)展程度不應是阻礙地方政府發(fā)債的因素

地方財政和中央財政僅僅主要靠國稅和地稅的調和是不夠的，目前對于不同地方的發(fā)展程度不一，有些地方經濟發(fā)達，財政收入豐沛，可以賦予他們一定的自治權，在事權和財權上達到統(tǒng)一。 對于一些偏遠地區(qū)， 仍需要國家的扶持為主。 但無論是發(fā)展程度高的地方還是發(fā)展程度低的地方， 都可以賦予地方政府發(fā)債權。 對于吸收社會閑散資金，提高地方政府的責任意識，更好因地制宜發(fā)展經濟都具有重要作用。

（二）地方政府發(fā)債權要嚴格限制

從試點看，地方政府發(fā)債也有一些需要規(guī)范的地方，如發(fā)債的范圍、 項目等都需要嚴格把關。 在目前可以首先放開地方政府的發(fā)債權，然后在具體的項目工程上嚴格篩選。 分清先后緩急并盡量交給專門的債券發(fā)行機構來操作， 經過會計師事務所和律師事務所的相關資格審查， 出具意見書來綜合確定。 地方政府發(fā)債應該結合當?shù)匦枨蠛妥陨淼哪芰Γ?不可好高騖遠。 在發(fā)行的初試以及資金運用過程中，都應該保持信息的公開透明，讓投資人放心。

（三）將地方政府發(fā)債的利率由市場來定

看不見的手有利于資源配置的最優(yōu)化， 有利于減少浪費和風險。 同其他債券一樣， 地方政府發(fā)行的債券也具有一定的流通性和風險性，那么其利率也可以由市場來決定。 一方面有利于擴大發(fā)債的規(guī)模， 另一方面也有利于發(fā)行的債券經得起市場的考驗，這也是市場經濟的必然要求。

（四）建立相關的信用評價機制和信用保險制度

建立地方政府信用評價機制可以促進地方政府發(fā)債更具規(guī)范性和嚴密性。 在信用評價機制下， 地方政府的發(fā)債方式和手段都受約束，運用資金的時候也更為謹慎。地方政府建立規(guī)范的信用保險制度可以有效幫助投資者降低風險，并且有利于擴大地方債務發(fā)行的廣度和深度。

五、地方政府發(fā)債權的監(jiān)管建議

（一）要確立全面的監(jiān)管體系

中央政府需要履行其監(jiān)管職責， 地方人大作為地方政府的監(jiān)督者， 也應發(fā)揮其監(jiān)管職能。 在地方政府發(fā)債過程中，社會中介機構如律師事務所、會計師事務所等可以參與進來， 通過出具意見書等方式給予地方政府的發(fā)債行為以監(jiān)督。

（二）要完善地方政府發(fā)債相關的信息披露制度

債券市場具有公開、公平、公正的要求，健全信息披露制度信息披露制度有助于保障投資者切身利益。 構建地方政府財務報告制度或者引入獨立機構或法人來評估債務能夠促進信息披露的及時和完整，能夠確保投資者獲取信息，做好投資的全面準備，控制投資風險。

（三）要確立財政預警和準備金制度

為了避免地方政府出現(xiàn)財務風險， 需要確立財政預警和準備金制度。 財政預警主要是與政府發(fā)債之后返還的程度有關， 而準備金是為了緩解在特定情況下政府資金短缺時的救濟，以保護投資者的利益。

還有一些其他的制度比如政府違約制度、 破產制度等制度，在經濟一體化的今天，也是需要慢慢被注重的。

[1]時紅秀.財政分權、政府競爭與中國地方政府債務[M].中國財政經濟出版社，2007:224.

[2]董亮.中國地方政府債務融資問題研究[D].遼寧大學，2013.

[3]趙麗容.我國地方政府債券法律問題研究[D].華南理工大學，2011.

[4]陳競妍.建立我國地方政府發(fā)債制度的法律思考[J].法制與社會，2013，(2)：43-44.