生態(tài)補(bǔ)償基金法律制度研究——基于安徽省相關(guān)制度考察

張飛飛，畢金平

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥230601）

安徽省國(guó)土總面積約14.013 萬(wàn)平方千米。 地形較為復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，主要表現(xiàn)在：第一，人工林是作為森林的主要成分，全省大約有83%林地資源分布在丘陵山區(qū)，而平原卻只占17%，且多為經(jīng)濟(jì)林及農(nóng)田防護(hù)林帶；第二，水資源在空間上分布不均，人均資源占有量少，水資源的供應(yīng)正面臨著巨大的壓力，這已經(jīng)成為影響地區(qū)間生態(tài)安全較為重要的因素；第三，礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)所引起的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重，尤其體現(xiàn)在廢棄礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境。 因此，建立一套完善的生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)于補(bǔ)償環(huán)境利益受損者，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，具有深遠(yuǎn)意義。 作為生態(tài)補(bǔ)償制度的重要一環(huán)，建立生態(tài)補(bǔ)償基金制度可以看作是對(duì)未來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效保障。

一、生態(tài)補(bǔ)償基金制度的一般分析

生態(tài)補(bǔ)償制度作為一種保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的制度，其能夠產(chǎn)生的意義有：第一，在從事對(duì)生態(tài)環(huán)境有破壞影響的工作時(shí)， 對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償；第二，開(kāi)采自然資源時(shí)對(duì)利益受損者的賠償；第三，由于生態(tài)環(huán)境的治理問(wèn)題，包括所帶來(lái)的機(jī)會(huì)損失的保護(hù)環(huán)境補(bǔ)償。 從法律的角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行研究，健全相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償制度，有助于實(shí)現(xiàn)人與自然及人與人的雙重和諧。

關(guān)于基金的基本含義，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》定義基金是：“為興辦、 維持或發(fā)展某種事業(yè)而儲(chǔ)備的資金或?qū)ｉT撥款。 基金必須用于制定用途，并單獨(dú)進(jìn)行核算”。 1 從廣義、狹義的角度來(lái)說(shuō)，廣義上的基金包括信托投資、退休、保險(xiǎn)基金等；從狹義的角度，基金是具有某種特殊用途與目的的資金。

綜上所述， 我們可以得知生態(tài)補(bǔ)償基金應(yīng)取基金的狹義解釋， 即生態(tài)補(bǔ)償基金應(yīng)當(dāng)是指國(guó)家基于生態(tài)服務(wù)而設(shè)立的，為了平衡生態(tài)利益，對(duì)提供生態(tài)補(bǔ)償服務(wù)的活動(dòng)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)償?shù)馁Y金。

二、安徽省生態(tài)補(bǔ)償基金制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）安徽省生態(tài)補(bǔ)償基金制度現(xiàn)狀分析

首先， 在生態(tài)補(bǔ)償基金制度立法方面， 我們國(guó)家在1998 年的九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)森林法》修正案，確定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度。 2004 年財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局共同發(fā)布了《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。至此，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入到有償使用生態(tài)環(huán)境的全新階段。在地方上，各個(gè)省市地區(qū)都根據(jù)《辦法》的相關(guān)規(guī)定，再根據(jù)各個(gè)地區(qū)不同情況制訂了相配套實(shí)施細(xì)則。 為了更好地對(duì)基金進(jìn)行有效的管理，2009 年，根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2009〕381 號(hào)）2 和《中共安徽省委 安徽省人民政府關(guān)于加快林業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（皖發(fā)〔2009〕30 號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，安徽省財(cái)政廳、林業(yè)廳聯(lián)合印發(fā)了《安徽省財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法實(shí)施細(xì)則》。[3]

其次，在生態(tài)補(bǔ)償基金制度實(shí)施方面，安徽省結(jié)合自身情況，對(duì)不同生態(tài)領(lǐng)域進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索，本文以安徽省四個(gè)重點(diǎn)生態(tài)領(lǐng)域的不同實(shí)踐方案進(jìn)行分析。

1、流域生態(tài)補(bǔ)償基金制度實(shí)踐。 新安江生態(tài)補(bǔ)償基金制度是第一個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償基金制度。 新安江發(fā)源于安徽黃山市，其流域面積多達(dá)11647 平方公里，橫跨安徽、浙江兩省。 黃山市以保護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境為前提，杜絕引進(jìn)高污染、高排放、高消耗的重工業(yè)，另外也對(duì)已經(jīng)存在的污染企業(yè)進(jìn)行整治， 嘗試建立循環(huán)無(wú)污染工業(yè)。 通過(guò)黃山市的不斷努力，流域生態(tài)環(huán)境逐漸變好，森林覆蓋率逐步達(dá)到了60%以上。 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償采取“以地方實(shí)施為主，中央負(fù)責(zé)監(jiān)督”的原則，該流域水環(huán)境補(bǔ)償基金由中央和皖浙兩省共同設(shè)立，其目的是用于新安江水生態(tài)系統(tǒng)建立和水污染的防治。 按照獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則，先由中央確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕緲?biāo)準(zhǔn)，然后定期對(duì)新安江的水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。 如果一方提供的水質(zhì)優(yōu)于制定標(biāo)準(zhǔn)的，由受益方補(bǔ)償給供給方；反之，則是供給方給受益方以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，雙方同時(shí)達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)的，都不補(bǔ)償。

2、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度實(shí)踐。根據(jù)我國(guó)《森林法》的規(guī)定4，21 世紀(jì)初，國(guó)家研究決定在部分縣級(jí)以上林業(yè)規(guī)劃區(qū)域和國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，對(duì)公益林進(jìn)行森林補(bǔ)償基金的進(jìn)行試點(diǎn)。 國(guó)務(wù)院首先通過(guò)了森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金方案，隨后財(cái)政部建立了有關(guān)重點(diǎn)公益林的管理制度。 2004 年，中央決定在系統(tǒng)分析總結(jié)出補(bǔ)償資金管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。

根據(jù) 《安徽省財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，安徽省重點(diǎn)對(duì)于國(guó)家級(jí)和省級(jí)的公益林的補(bǔ)償。 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)： 國(guó)有的國(guó)家級(jí)、省級(jí)公益林平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5 元，其中管護(hù)補(bǔ)助支出4.75 元、公共管護(hù)支出0.25 元；集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)、 省級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝10 元，其中管護(hù)補(bǔ)助支出9.75 元、公共管護(hù)支出0.25 元。[5]

安徽省將出臺(tái)的《細(xì)則》與中央的基金制度合并統(tǒng)一管理，統(tǒng)一運(yùn)作，至此森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度正式建立起來(lái)，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制法制化奠定了制度基礎(chǔ)。

3、礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金制度實(shí)踐。 關(guān)于礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方面，國(guó)家已經(jīng)制定了一系列的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，為生態(tài)補(bǔ)償提供法律依據(jù)。 從2001 年初，中央拿出部分資金用于國(guó)有老舊礦山環(huán)境整治和生態(tài)恢復(fù)， 取得了不錯(cuò)的環(huán)境效益。

具體到安徽省來(lái)講，有四大主要礦區(qū)：淮南煤礦、淮北煤礦，銅陵銅礦和馬鞍山鐵礦，由于礦山開(kāi)發(fā)而引起的各類生態(tài)問(wèn)題較為突出， 從而導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題復(fù)雜多樣。

（1）淮南礦區(qū)基本情況。由于煤炭的開(kāi)采面積不斷加大，導(dǎo)致乘空區(qū)和沉降區(qū)的面積不斷地?cái)U(kuò)大，生態(tài)破壞加劇。 對(duì)于此種嚴(yán)峻情況，淮南嘗試進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，主要是青苗費(fèi)補(bǔ)償，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝1200 元。

（2）銅陵礦區(qū)基本情況。 目前，礦山大多是處于開(kāi)采枯竭時(shí)期，并且由于銅礦的品位較低，過(guò)度的開(kāi)發(fā)不僅造成地表塌陷， 還造成大量廢礦和尾礦的產(chǎn)生。 目前礦區(qū)所采取的主要措施是籌集資金，填充采空區(qū)，回填露天坑并覆土植樹，生態(tài)補(bǔ)償總投資約為17.4 億元人民幣。

（3）馬鞍山礦區(qū)基本情況。馬鞍山鐵礦大多屬于小規(guī)模開(kāi)采， 在開(kāi)采過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞較為嚴(yán)重。 馬鞍山采取了多種補(bǔ)償措施：其一、礦山開(kāi)采區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理， 從2003 年開(kāi)始， 政府部門每年拿出資金15 萬(wàn)元，用于受污染的土地改良，河道整治和賠償農(nóng)民損失；二是加大對(duì)森林區(qū)以及建造的農(nóng)場(chǎng)林場(chǎng)的保護(hù)力度，并由地方政府拿出資金對(duì)受損人進(jìn)行補(bǔ)償；三是礦山廢水對(duì)農(nóng)村水源的污染，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活，為此，政府每年拿出一定資金，用于農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，治理水道，改良土地等。

（4）淮北礦區(qū)基本情況?；幢钡V區(qū)主要的生態(tài)問(wèn)題是塌陷區(qū)面積較大。 目前采取的主要應(yīng)對(duì)措施是， 對(duì)深層塌陷區(qū)進(jìn)行休整， 然后用于水產(chǎn)養(yǎng)殖， 而對(duì)于淺層塌陷區(qū)，則采取填埋覆土的方式，并補(bǔ)償青苗費(fèi)。

4、退耕還林補(bǔ)償基金制度實(shí)踐。 2002 年，安徽省開(kāi)始被列入全國(guó)退耕還林工程建設(shè)范圍，初步確定安徽省2002-2010 年坡耕地造林480 萬(wàn)畝， 涉及62 個(gè)縣 （市、區(qū)），建設(shè)總?cè)蝿?wù)1000 萬(wàn)畝，其中退耕地造林500 萬(wàn)畝，荒山荒地配套造林500 萬(wàn)畝。 安徽省在這項(xiàng)工程中總共安排資金約86.6 億元，其中直接投資12.0 億元（其中現(xiàn)金補(bǔ)助7.1 億元， 造林和種苗費(fèi)4.9 億元）， 補(bǔ)助原糧達(dá)106.56 億斤，折算資金74.6 億元。[6]

（二）對(duì)安徽省生態(tài)補(bǔ)償基金制度的評(píng)析

整體上，安徽省通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償基金制度，在改善生態(tài)環(huán)境、補(bǔ)償環(huán)境利益受損者利益發(fā)揮著重要的作用。但是，生態(tài)補(bǔ)償基金制度并沒(méi)有形成完整、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的系統(tǒng)，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)領(lǐng)域中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，補(bǔ)償名目繁多，各個(gè)地區(qū)之間補(bǔ)償差距較大，具體到每個(gè)領(lǐng)域也是面臨著不同的問(wèn)題。

1、在流域生態(tài)補(bǔ)償基金方面，資金的籌措是最大的問(wèn)題。 新安江流域補(bǔ)償生態(tài)補(bǔ)償基金的資金來(lái)源主要是政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，來(lái)源渠道單一，主要是由征收的排污費(fèi)、 生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)以及政府的財(cái)政撥款組成。 這種單一方式不僅給政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還大大增加了資金來(lái)源的不穩(wěn)定性；其次是資金的使用缺乏一種規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制。 新安江流域的監(jiān)測(cè)主要由環(huán)保部進(jìn)行，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則由該單一的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)， 缺乏權(quán)威性，且無(wú)明確的資金管理監(jiān)督單位。

2、在森林生態(tài)補(bǔ)償基金方面，在我國(guó)中央層面的補(bǔ)償對(duì)象只針對(duì)重點(diǎn)公益林，對(duì)非重點(diǎn)的公益林沒(méi)有任何的補(bǔ)償，因此，這無(wú)形中加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而地方政府之間差異的財(cái)政狀況也會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)某潭炔煌?，最終將會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間的生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟黄胶庑浴?另外，雖然我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金總量很大，而且每年都在增加，但是在使用過(guò)程中，由于涉及的政府部門較多，補(bǔ)償資金的發(fā)放混亂，甚至有被截留、侵吞的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金到真正需要補(bǔ)償?shù)膶?duì)象手中所剩無(wú)幾。 除此之外，一些政府部門對(duì)生態(tài)補(bǔ)償基金認(rèn)識(shí)并不清楚，在補(bǔ)償基金的使用上容易發(fā)生錯(cuò)亂，被用作了其他目的，體現(xiàn)不出基金的專門性。 更有甚者， 一些補(bǔ)償對(duì)象在領(lǐng)到補(bǔ)償資金后，根本沒(méi)有用于生態(tài)公益林的保護(hù)，而是把它當(dāng)成了救濟(jì)金，用于生活支出。[7]

3、在礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金制度方面。 其表現(xiàn)出的主要問(wèn)題有：（1）中央所設(shè)立的專項(xiàng)資金資助范圍窄，資金總量有限，地方財(cái)政難以與其配套實(shí)施。 此外，專項(xiàng)資金同時(shí)要求地方政府和企業(yè)進(jìn)行配套實(shí)施，但由于財(cái)政緊張、財(cái)力有限等原因，實(shí)際履行的難度很大。 （2）部門間經(jīng)費(fèi)使用協(xié)調(diào)難度大， 難以整合。 礦區(qū)生態(tài)破壞問(wèn)題涉及的問(wèn)題較多，不僅包括土地破壞問(wèn)題，還包括環(huán)境污染、植被破壞等多方面問(wèn)題，如果沒(méi)有部門分工，沒(méi)有部門間的相互配合和支持，要做好此項(xiàng)工作難度巨大。

4、退耕還林生態(tài)補(bǔ)償基金制度方面。 從國(guó)家采取的財(cái)政舉措來(lái)看，糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助的受益對(duì)象主要是退耕農(nóng)戶，但以縣、鄉(xiāng)為單元的退還地區(qū)，往往存在著許多的宜林荒山荒地，退耕農(nóng)戶有義務(wù)在完成退耕地造林任務(wù)后，繼續(xù)在宜林荒山荒地造林，但是國(guó)家并沒(méi)有對(duì)宜林荒山荒地造林給予糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助，即農(nóng)民所得到的糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助必須在退耕地和宜林荒山荒地上進(jìn)行分?jǐn)偅@無(wú)疑就降低了原有的補(bǔ)償水平，弱化了對(duì)整個(gè)退還地區(qū)整體的補(bǔ)償額度。 另外， 雖然國(guó)家根據(jù)地區(qū)間的不同狀況對(duì)糧食補(bǔ)助給予差別化對(duì)待，但是由于各地土壤、氣候等方面存在的差異，導(dǎo)致糧食單產(chǎn)的地區(qū)差異很大，有的地區(qū)存在補(bǔ)償水平小于實(shí)際產(chǎn)出。

三、安徽省生態(tài)補(bǔ)償基金制度的完善

結(jié)合安徽省在生態(tài)補(bǔ)償基金制度的設(shè)立與運(yùn)行情況，筆者認(rèn)為，結(jié)合安徽省的實(shí)際，為建立更為完善的生態(tài)補(bǔ)償基金制度可以從以下幾個(gè)方面著手：

（一）加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償基金制度的立法。 在宏觀層面上， 安徽省在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的規(guī)范性法律文件中關(guān)于補(bǔ)償基金制度的規(guī)范較少，整個(gè)基金制度的設(shè)立并沒(méi)有形成完整規(guī)范的運(yùn)行體系，而其中資金的使用是整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行中最重要的一環(huán)，因此，規(guī)范基金制度的適用具有極其重要的意義。 安徽省相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，研究制定適應(yīng)安徽省實(shí)際，內(nèi)容更具體， 操作性更強(qiáng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。 在生態(tài)補(bǔ)償基金具體制度的設(shè)計(jì)上，主要包括這幾個(gè)方面：

第一，制定生態(tài)補(bǔ)償基金詳細(xì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。只有規(guī)定較為明確詳細(xì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，資金的發(fā)放才具有法律依據(jù)。生態(tài)補(bǔ)償涉及多個(gè)領(lǐng)域， 并且不同的領(lǐng)域具有不同的實(shí)際情況，如果采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)顯然是不公平的，因此，安徽省在制定本省的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行，根據(jù)各個(gè)領(lǐng)域的不同情況，采用不同的標(biāo)準(zhǔn)，符合各方的利益需求。

第二，建立相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償基金的管理機(jī)構(gòu)。基金制度得到有效執(zhí)行，資金得到有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要一個(gè)健全的管理機(jī)制。安徽省可以根據(jù)我國(guó)的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，建立相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償基金會(huì)。 建立這樣的一種基金會(huì)， 不僅可以對(duì)基金會(huì)本身進(jìn)行有效地監(jiān)督管理，還可以根據(jù)設(shè)立的宗旨，向社會(huì)上尋求更多的資金、物資、實(shí)物等方面的支持和幫助；

第三，確立生態(tài)補(bǔ)償基金的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。從公眾的角度來(lái)看， 偏向公益的組織并不能得到公眾的信任。 另外，由于生態(tài)補(bǔ)償基金的運(yùn)行涉及各方利益，僅僅依靠政府自身的監(jiān)督并不能完全照顧到每個(gè)運(yùn)行的環(huán)節(jié)，因此，生態(tài)補(bǔ)償基金會(huì)要建立一套多方面共同監(jiān)督的機(jī)制。 監(jiān)督的機(jī)制包括財(cái)政部門的審計(jì)監(jiān)督、 生態(tài)補(bǔ)償基金的信息公開(kāi)制度、資金使用的違紀(jì)違規(guī)的責(zé)任追究制度等方面。

（二）拓寬生態(tài)補(bǔ)償基金資金的來(lái)源渠道。相比之下，在歐盟等其他國(guó)家和地區(qū)， 事實(shí)上非政府組織和地方政府在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮著相當(dāng)大的作用，企業(yè)與地方政府，企業(yè)與農(nóng)場(chǎng)主之間為保護(hù)環(huán)境而達(dá)成的諸多契約構(gòu)成了生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕究蚣堋? 從安徽省的實(shí)際情況來(lái)看，基金來(lái)源主要是中央和地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付， 以及基金本身所產(chǎn)生的收益，來(lái)源渠道較為狹窄，資金的運(yùn)行得不到有效保障。 因此， 安徽省的生態(tài)補(bǔ)償基金的來(lái)源方式應(yīng)該向國(guó)家、集體、非政府組織和個(gè)人共同參與的多元化來(lái)源方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步豐富資金的來(lái)源渠道，保障資金的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償基金制度中的重點(diǎn)領(lǐng)域，要根據(jù)各個(gè)領(lǐng)域體現(xiàn)出來(lái)的不同特點(diǎn)而制定不同的實(shí)施對(duì)策。

第一，在流域生態(tài)補(bǔ)償基金方面，由于流域生態(tài)的復(fù)雜性和影響性，保障充足的資金投入十分重要，因此，完善流域生態(tài)補(bǔ)償基金制度，拓寬資金籌集渠道，豐富資金的籌集手段對(duì)于保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，補(bǔ)償受損者具有重要意義。 另外， 完善流域財(cái)政收支制度對(duì)于保障基金資金來(lái)源與使用的規(guī)范化、透明化能夠提供有效的法律依據(jù)。 在流域生態(tài)補(bǔ)償中， 財(cái)政的收支的兩條線是整個(gè)補(bǔ)償機(jī)制的中心環(huán)節(jié)。 在財(cái)政收入上， 首先是運(yùn)用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)手段，確定流域的生態(tài)功能區(qū)劃，包括劃定生態(tài)貢獻(xiàn)區(qū)及相應(yīng)的生態(tài)受益區(qū)，然后對(duì)生態(tài)受益地區(qū)征收相應(yīng)稅費(fèi)的形式來(lái)籌集生態(tài)補(bǔ)償資金； 在財(cái)政支出上，資金的使用應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)區(qū)域的生態(tài)貢獻(xiàn)和生態(tài)損失程度，通過(guò)法定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算補(bǔ)償額度，對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象進(jìn)行確定時(shí)，應(yīng)將補(bǔ)貼對(duì)象進(jìn)行具體化，同時(shí)還要明確其權(quán)利義務(wù)，以確保補(bǔ)貼真正的發(fā)揮其作用，并最終確定資金的充分運(yùn)用。 安徽省應(yīng)當(dāng)充分利用新安江生態(tài)補(bǔ)償基金建立的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)本省省情，優(yōu)化本省財(cái)政收支制度，進(jìn)一步健全流域生態(tài)補(bǔ)償基金制度。

第二，在森林生態(tài)補(bǔ)償基金方面，首先要建立一個(gè)多方面的補(bǔ)償體系。如生態(tài)公益林的開(kāi)發(fā)是以保持水土、注重發(fā)揮森林生態(tài)效益為主要作用， 所以對(duì)享用森林生態(tài)效益單位或個(gè)人，應(yīng)按照誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，堅(jiān)持服務(wù)于社會(huì)，補(bǔ)償取之于社會(huì)的方針。應(yīng)當(dāng)盡快建立一種運(yùn)行機(jī)制，開(kāi)征補(bǔ)償費(fèi)；對(duì)開(kāi)發(fā)利用林區(qū)水資源者按用水量開(kāi)征資源涵養(yǎng)費(fèi)； 對(duì)水土保持受益者按土地面積開(kāi)征水土保持費(fèi)， 逐步建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度和生態(tài)公益林建設(shè)投入機(jī)制，加快森林植被的恢復(fù)和發(fā)展[9]。 其次要擴(kuò)大補(bǔ)償基金的補(bǔ)償范圍， 綜合考慮各地區(qū)的實(shí)際情況，實(shí)行差異化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第三，在礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金方面，安徽省擁有四大礦區(qū)，并且開(kāi)采歷史久遠(yuǎn)，長(zhǎng)期的開(kāi)采破壞，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境狀況問(wèn)題復(fù)雜， 生態(tài)補(bǔ)償難度大。 首先是關(guān)于廢棄礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)， 應(yīng)專門成立生態(tài)補(bǔ)償資金專項(xiàng)基金，即廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金。 由于廢棄礦山難以找到責(zé)任人，生態(tài)環(huán)境保護(hù)又具有一定得公共產(chǎn)品特點(diǎn)，目前對(duì)于礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理，其資金主要來(lái)自于中央財(cái)政以及國(guó)土資源管理部門從礦產(chǎn)資源收費(fèi)中分得的一部分，而林業(yè)、水利、環(huán)保以及農(nóng)業(yè)部門的自然資源收費(fèi)項(xiàng)目收入尚未納入基金來(lái)源。 因此新的基金制度可以考慮將這些自然資源部門行政收費(fèi)的一定比例資金作為基金組成，對(duì)于當(dāng)前還在開(kāi)采中的礦山，可以考慮從礦產(chǎn)品的收益中收取一定的費(fèi)用，作為基金的資金補(bǔ)充。 與此同時(shí)， 要逐步建立礦山生態(tài)環(huán)境整治與恢復(fù)財(cái)政預(yù)算增長(zhǎng)機(jī)制，穩(wěn)步提高財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算在礦山環(huán)境治理資金結(jié)構(gòu)中的比重。

第四，在退耕還林生態(tài)補(bǔ)償基金方面，筆者認(rèn)為以財(cái)政補(bǔ)貼的方式進(jìn)行退耕還林是最有效的激勵(lì)補(bǔ)償手段，但困難的是如何籌集足夠的補(bǔ)償基金和給農(nóng)民足額的補(bǔ)償。 森林生態(tài)效益是一種無(wú)形的外部?jī)r(jià)值， 難以計(jì)量和確定受益對(duì)象，因而由誰(shuí)來(lái)負(fù)擔(dān)費(fèi)用和負(fù)擔(dān)多少都難以確定。 10 我國(guó)經(jīng)濟(jì)是在初步發(fā)展的階段，財(cái)政資金收支不平衡，支出困難，不可能全額承擔(dān)公益林建設(shè)費(fèi)用，只能采取部分補(bǔ)償?shù)姆椒ā?目前， 我國(guó)在退耕還林中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是種地的凈收益減去還林的凈收益作為退耕還林的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但是林業(yè)的周期性較種植業(yè)長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)性也更大，所以應(yīng)加大政府財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。[11]

[1]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所.現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典(5 版) [M],北京：商務(wù)印書館，2005.1028.2009 年財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)了《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2009〕381 號(hào)），因而2004 年頒布的《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》被宣布失效。

[2]安徽省財(cái)政廳.安徽省財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法實(shí)施細(xì)則 http://www.ahcz.gov.cn/portal/zwgk/bmdt/gzdt/1277542483607771.htm，2010-03-13。

[3]《森林法》第八條第六項(xiàng)：建立林業(yè)基金制度。 國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。 森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。 具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

[4]安徽省財(cái)政廳.安徽省財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法實(shí)施細(xì)則 http://www.ahcz.gov.cn/portal/zwgk/bmdt/gzdt/1277542483607771.htm，2010-03-13。

[5]梅瑩.安徽省退耕還林與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究[D].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué).2005.

[6]竺效.我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償基金的法律性質(zhì)研究———兼論《中華人民共和國(guó)生態(tài)補(bǔ)償條例相關(guān)框架設(shè)計(jì)》[J]北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版)，2011.10(1):1.

[7]蘇紅玉.森林生態(tài)補(bǔ)償基金制度淺析[J].法制與經(jīng)濟(jì).2009.6(206).

[8]李永啟、曾慶君、牟海波、劉少文、楊柏林.森林生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)效益型林業(yè)發(fā)展的保障[J].中國(guó)林副特產(chǎn).2004（5）:102.

[9]梅瑩.安徽省退耕還林與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究[D].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué).2005.

[10]梅瑩.安徽省退耕還林與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究[D].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué).2005.