制定消費品安全法若干問題思考

杜 康

（安徽大學(xué)，安徽 合肥230601）

一、問題的提出

隨著我國自由貿(mào)易市場的逐漸形成，商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，人們經(jīng)濟(jì)水平的提高，普通大眾在享受到眾多消費品極大的滿足其生活需求的同時，也嘗到了由于消費品安全風(fēng)險的原因所帶給自己重大人身損害與財產(chǎn)損失的苦果。 同時，日益復(fù)雜化與多樣化的消費環(huán)境使得人們的消費觀念不斷更新，生活條件的改善使得人們?nèi)藱?quán)意識持續(xù)增強，從而對消費安全有了更高的要求與期待。維護(hù)消費安全的任務(wù)的日益繁重。然而，我國到目前為止尚未形成完善統(tǒng)一的消費品安全法，而只是以單行法的形式散見于各個法之中，這樣既不利于形成外在形式一致內(nèi)在內(nèi)容統(tǒng)一的成體系的法律規(guī)劃，更由于其無法銜接而存在許多制度空白而使得消費者無法保障其合法權(quán)益。

現(xiàn)實的需要引發(fā)社會各界對立法的呼吁。13 年北京“消費品安全法立法研討啟動會上” 人員對制定消費品安全法相關(guān)事項進(jìn)行了討論并公布了消費品安全法的起草工作計劃。 14 年全國兩會上30 多位人大代表聯(lián)名提出議案要求盡快制定消費品安全法。 這說明相關(guān)部門已經(jīng)意識到制定消費品安全法的緊迫性與必要性，然而距離工作計劃第一階段時間已過去幾個月卻沒有任何行動，代表的提案也石沉大海，杳無音信。 民間的大力疾呼，甚至相關(guān)部門也鼎力相助，立法卻一拖再拖，究其原因，除了來自既得利益者阻力以外，立法動力不足也是重要原因。 在中國特殊的國情下，許多好制度的產(chǎn)生或壞制度變更都是民眾通過流血甚至丟掉性命才換回來的。 無論是孫志剛案［1］導(dǎo)致《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，還是三鹿奶粉事件［3］引發(fā)《食品安全法》出臺無不是這樣。 前車之鑒，后車之師。 消費品安全問題一直是一個潛在的社會問題， 難道只有等歷史重演流血事件再次發(fā)生才能喚醒我們的立法機構(gòu)。 在民眾生命財產(chǎn)保障方面，立法必須要有超前意識。 因此，消費品安全法的出臺迫在眉睫，唯有制定科學(xué)系統(tǒng)，完整統(tǒng)一的消費品安全法才能最大限度地減少人們生命財產(chǎn)的傷害, 最大限度地提升消費品安全保障水平。

二、現(xiàn)存消費品安全相關(guān)立法的缺點

我國目前沒有一部關(guān)于消費品安全的專門性法律，相關(guān)規(guī)定散見于幾部單行法中。 而制定消費品安全法則是許多國家的通行做法，美國、英國、加拿大等國家先后制訂了消費品安全法，雖然名稱不同，但其目的和功能都類似。而且數(shù)據(jù)表明，消費品安全法制定后各國由于消費品缺陷危害消費者人身財產(chǎn)的案件都下降不少。 與其他國家相比我國關(guān)于消費品安全立法模式有以下缺點：

（一）現(xiàn)存相關(guān)立法內(nèi)容存在交叉、缺位現(xiàn)象

上述相關(guān)法律法規(guī)所涉及的內(nèi)容多存在交叉現(xiàn)象，給執(zhí)法機關(guān)造成了許多不便。 不同執(zhí)法機關(guān)所依據(jù)不同法律行使自己的監(jiān)管職責(zé)，而這些法律所規(guī)定產(chǎn)品范圍、產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)有交叉， 導(dǎo)致各部門在有利可圖的情況下爭著執(zhí)法而在無利可圖之時又互相推諉。 與交叉問題相比，缺位問題則更加嚴(yán)重。 例如《消費者權(quán)益保護(hù)法》,主要解決的是消費者由于購買商品或服務(wù)權(quán)益受損時的救濟(jì)問題，為事后救濟(jì)，對于產(chǎn)品事前預(yù)防、事中干預(yù)、事發(fā)響應(yīng)等絲毫未涉及。再如 我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》的立法精神側(cè)重于質(zhì)量而忽略安全，結(jié)果就是強調(diào)產(chǎn)品當(dāng)時的符合性而缺乏后市場管理, 因此缺少召回制度等后市場管理之制度。

（二）現(xiàn)存相關(guān)立法形式分散，不利于法律體系化發(fā)展

科學(xué)合理的法律體系， 對于法治理論研究與司法實踐活動都就有重大意義。 在理論研究中， 成體系的法律既保證了法律形式的一致性，更由于其邏輯的統(tǒng)一性使得理論研究更具有意義；在司法實踐中，由于相關(guān)規(guī)定都集中于一部法律，原告可以方便尋找起訴理由，執(zhí)法機關(guān)可以明確其執(zhí)法依據(jù)，審判機關(guān)更無須翻閱多部法律才找到裁判依據(jù)， 大大提高了司法執(zhí)法效率。 然而我國現(xiàn)存消費品安全相關(guān)立法的分散模式，既不利于法學(xué)的理論研究也降低了司法執(zhí)法效率。

（三）現(xiàn)存相關(guān)立法關(guān)于消費品種類、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等不統(tǒng)一

在我國現(xiàn)存相關(guān)立法中對于消費品種類、 質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等不統(tǒng)一，這種不統(tǒng)一體現(xiàn)為兩個層次，第一層次為國內(nèi)不同法律法規(guī)對同一消費品的規(guī)定不統(tǒng)一，其次為國內(nèi)與國際對于消費品的相關(guān)規(guī)定也不統(tǒng)一。 國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一不利于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對市場主體經(jīng)營行為和監(jiān)管主體的監(jiān)管行為都有消極影響。 國內(nèi)國際雙重標(biāo)準(zhǔn)則不利于我國外貿(mào)發(fā)展，原因在于我國消費品安全的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)低于國外，導(dǎo)致符合我國產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品卻有可能不符合國際標(biāo)準(zhǔn)而被退回，這給中國企業(yè)造成了很大的損失。

三、制定消費品安全法的必要性

馬斯洛的需求層次理論表明表明人在滿足生理需求后會追求更高的安全需求，世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實踐也表明當(dāng)一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的階段后消費者的消費傾向就從溫飽型向舒適型轉(zhuǎn)變。 隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，這種安全需求也愈加明顯，而制定統(tǒng)一完善的消費品安全法是一個很好的選擇。 因此， 盡快制定消費品安全法確有其必要性。

（一）制定消費品安全法有助于我國形成完整的法律體系

改革開放以來， 我國就致力于建立完善的社會主義法律體系。 完善的法律體系不僅清晰明了、邏輯清楚，使一國的種類繁多的法律更加嚴(yán)謹(jǐn)周密，而且也大大方便了執(zhí)法司法實踐活動活動。 制定統(tǒng)一的消費品安全法，將散見于其他法律規(guī)范中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行整合與統(tǒng)一，更有利于我國法律體系向著系統(tǒng)科學(xué)的方向發(fā)展。 長遠(yuǎn)來看，不管從理論研究角度還是實踐操作角度都可謂大功一件。

（二)制定消費品安全法有助于更好地處理政府與市場的關(guān)系

對于政府與市場的關(guān)系，目前的主流觀點認(rèn)為，市場與政府任務(wù)與功能應(yīng)各有側(cè)重與不同， 市場在資源配置方面起決定性作用,側(cè)重于解決效率問題。政府則應(yīng)該關(guān)注社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供, 公平的市場環(huán)境與廉潔的政治生態(tài)的創(chuàng)設(shè)， 側(cè)重于解決公平問題。 消費品安全與健全的消費者權(quán)益體系是公民最受歡迎的公共產(chǎn)品,制定統(tǒng)一的消費品安全法，合理界定消費品的范圍，一般產(chǎn)品質(zhì)量問題應(yīng)交給市場來決定， 消費品安全則應(yīng)由政府依法監(jiān)管，從而轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。

（三）制定消費者安全法有利于我國外貿(mào)發(fā)展

長期以來，由于我國消費品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與國際不統(tǒng)一，甚至國內(nèi)不同法律文件對于同一消費品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。 這導(dǎo)致我國眾多出口商由于信息不對稱將符合國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的消費品出口境外， 卻由于不符合他國標(biāo)準(zhǔn)而被退回， 遭受巨大損失。 消費品安全法的制定統(tǒng)一國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)并致力于與國際標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，有利于我國外貿(mào)的長期穩(wěn)定發(fā)展。

四、消費品安全法制定的注意事項

（一）定位

消費品安全法應(yīng)當(dāng)定位為一部在消費領(lǐng)域居于首要地位的基本法和綜合性法律。 立法過程中要注意梳理與整合散見于不同法律規(guī)范的相關(guān)內(nèi)容， 并增加相關(guān)必要制度，通過科學(xué)的立法手段與立法技巧使其成為一部統(tǒng)一完整、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、實用耐用的綜合性法律。 其基本型與綜合性主要體現(xiàn)在以下幾個方面，首先，消費品安全法的立法目的為監(jiān)管消費品安全與保護(hù)消費者安全的雙重目的，相應(yīng)的其內(nèi)容也應(yīng)該包含消費品安全與消費者權(quán)益保護(hù)兩部分。 在消費品安全方面， 實現(xiàn)對消費品從生產(chǎn)到流通再到消費使用或報廢的全過程進(jìn)行無縫隙監(jiān)管。 在消費者權(quán)益保護(hù)方面，對消費領(lǐng)域各主體的權(quán)利、義務(wù)以及法律關(guān)系進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)范。 其次， 消費品安全法的調(diào)整手段應(yīng)采取層次性多樣性法律調(diào)整手段，綜合應(yīng)用民事、行政和刑事手段，增加消費品風(fēng)險管理制度、召回制度等多種事中事后監(jiān)管制度。 最后，消費品安全法的法律屬性應(yīng)具有公法屬性與私法屬性的雙重屬性，因為其不僅是政府實現(xiàn)監(jiān)管的法律依據(jù)，更是消費者實現(xiàn)權(quán)益保護(hù)的保障書。

（二）與相關(guān)法律的關(guān)系

在制定消費品安全法過程中， 應(yīng)時刻注意其基礎(chǔ)性與綜合性，并注意與既有法律的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，避免發(fā)生沖突。 在消費品安全法與相關(guān)法律的關(guān)系中， 可將消費品安全法看做一般法，其他法為特殊法。首先，作為一般法，其內(nèi)容必定更加系統(tǒng)和全面，涵蓋其他法律相關(guān)內(nèi)容，因此在涉及這些具體法律已作規(guī)定法律的內(nèi)容時，應(yīng)與其保持一致，或通過設(shè)置附屬條款進(jìn)行銜接。 其次，作為一般法，消費品安全法應(yīng)該具有兜底性法律的作用，因此在當(dāng)前具體法律存在缺位的地方，消費品安全法應(yīng)當(dāng)涉及，比如事中監(jiān)管時的消費品召回制度、時候監(jiān)管時的后市場監(jiān)督制度以及統(tǒng)一國際國內(nèi)雙重標(biāo)準(zhǔn)等等。

（三）制度創(chuàng)新

發(fā)達(dá)國國家因消費品安全問題侵害公民人生財產(chǎn)事件遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于國內(nèi)， 并不是由于其企業(yè)家有高尚的職業(yè)道德。 “一旦有適當(dāng)?shù)睦麧?資本就大膽起來。 ”［3］這是亙古不變的真理。真正的原因在于這些發(fā)達(dá)國家通過完善的制度設(shè)計使得企業(yè)違法成本增加而不敢輕易違法。 因此，消費品安全法的制定在做到正確定位與處理好與其他相關(guān)法關(guān)系的基礎(chǔ)上，還要通過符合我國國情的制度創(chuàng)新在實踐中發(fā)揮其真正的作用，起到監(jiān)管消費品安全以保障消費者權(quán)益。 筆者認(rèn)為，應(yīng)至少明確以下幾個制度性問題。

首先，通過制度的設(shè)計逐漸轉(zhuǎn)變政府職能。理順各監(jiān)管機關(guān)之間的關(guān)系，對工商、質(zhì)監(jiān)、檢驗檢疫等多個相關(guān)政府部門的監(jiān)管資源包括人財物進(jìn)行統(tǒng)一梳理與分配，形成監(jiān)管合力。 這樣既可以避免多部門由于職責(zé)不清出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，又可以提高監(jiān)管隊伍規(guī)?；脚c專業(yè)化水平。其次，通過制度設(shè)計建立消費品風(fēng)險管理機制?？茖W(xué)合理的消費品風(fēng)險管理機制的建立不僅統(tǒng)一消費品合格標(biāo)準(zhǔn)而且使得各種消費品實現(xiàn)量化監(jiān)管。 美國CPSC 機構(gòu)對于消費品的風(fēng)險管理分為4 個步驟：風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險交流和風(fēng)險控制。其中在風(fēng)險評估中，美國的風(fēng)險矩陣評估法比較科學(xué)，而且執(zhí)行量化標(biāo)準(zhǔn)，直觀明了， 值得我們借鑒。 該評估方法將傷害的嚴(yán)重程度分為三個等級：無需住院治療的傷害、需要住院治療的傷害和慘重致命的傷害。 將傷害發(fā)生概率分為非常低、低、中等、高和非常高5 個等級。 我國設(shè)計相關(guān)制度是可以借鑒。 最后， 通過制度設(shè)計完善消費品缺陷責(zé)任追究體系。 根據(jù)缺陷消費品的社會危害性以及被發(fā)現(xiàn)時所處的流通環(huán)節(jié)的不同，應(yīng)設(shè)計不同層次不同種類的追責(zé)方式。 對于出廠還未流通的缺陷消費品， 執(zhí)法機關(guān)有權(quán)責(zé)令其禁止陳列銷售，并對公告禁止陳列銷售的產(chǎn)品,施以扣押或充公。 對于已經(jīng)陳列銷售的缺陷消費品， 執(zhí)法機關(guān)有權(quán)通過召回制度對缺陷產(chǎn)品及時召回。 對于已經(jīng)造成危害后果的缺陷消費品，要根據(jù)其社會危害性，對涉案企業(yè)進(jìn)行懲罰性的罰款、暫扣或吊銷其營業(yè)執(zhí)照，企業(yè)負(fù)責(zé)人也要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

[1]陳峰.被收容者孫志剛之死[N].南方都市報，2003-12-20(3).

[2]簡光洲,劉鑫.從“三鹿奶粉事件”看企業(yè)社會責(zé)任與危機公關(guān)策略[J].今傳媒，2008-11-18(11).

[3]中央編譯局譯.馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1972:829.