公民參與社會管理存在的問題及改進路徑

王明遠

（貴州大學，貴州 貴陽550000）

在中國社會主義市場經濟體制的逐步建立，國內生產總值持續(xù)增長的大環(huán)境下，社會管理結構和運行機制方面卻漸漸顯現出問題。 公民是參與社會管理的主體，公民參與的有效與否對提高社會管理效率和質量有著重要作用。 目前國內對公民參與社會管理的研究集中在公民參與與社會平等、民主政治問題上，對公民有效參與的路徑方法的研究尚有不足。 上世紀八十年代，有學者開始對公民參與進行研究，陶東明陳振明合著的《當代中國政治參與》第一次比較系統(tǒng)地分析了我國在政治參與領域的現狀和發(fā)展進程；王維國編著的《公民有序政治參與途徑》探討我國公民有序的政治參與渠道。 本文的研究意義在于，從我國公民參與社會管理的現狀問題入手，分析出現的實際困難并提出解決路徑，這有助于推動我國的社會主義建設，對實現十八大提出的“五位一體”協調發(fā)展，實現社會主義現代化有著重要意義。

一、 社會管理是現代社會中一項重要的管理活動

社會管理是一項重要的管理活動，公民參與亦是社會發(fā)展的必然趨勢。 要實現社會管理的公平與合理，公民參與必然要走上理性化、公平化的道路，舊的社會管理方式已不適應當前社會管理的需求。 現階段政府也加強了對社會管理方面的關注，自中共十六屆四中全會至今已多次提出關于加強社會管理，推進社會管理體制創(chuàng)新的要求。 如何充分有效的依靠人民群眾去進行社會管理，已成為當前我國政府的一項重要議題。

（一）社會管理及其基本任務

“社會管理，主要是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協調運轉，對社會系統(tǒng)組成部分、社會生活的不同領域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協調、服務、監(jiān)督和控制的過程?！雹俳▏跗谟媱澖洕w制下，社會管理實行的是國家、單位到個人的單一模式，如今社會主義市場經濟不斷發(fā)展和變化， 落后的社會管理方式在社會建設方面引發(fā)出許多新的問題。 因此， 黨的十七大報告強調要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。 黨的十八大在此基礎上提出了要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會管理體制”。②社會管理的基本任務隨著社會發(fā)展變化不斷調整，胡錦濤強調“社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動……社會管理的基本任務包括協調社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面。 ”③綜上所述，政府積極調動各方面因素來管理社會事務、緩和并解決各種社會矛盾，促進社會和諧就是社會管理。國家的穩(wěn)定與發(fā)展離不開有效的社會管理， 現代社會管理是在黨和政府的指導幫助下， 公民為主體的積極參與下共同治理的動態(tài)過程。

（二）公民參與社會管理的意義

“公民參與即公眾參與，是指黨和政府廣泛組織和動員廣大人民群眾，通過一定的程序和各種渠道，積極參與公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評估，依法管理國家事務和社會事務，管理經濟和文化事業(yè)，理性參與社會管理和公共服務，合理表達利益訴求，維護自身合法權益，促進社會公平正義，推動民主政治發(fā)展，實現自我管理、自我服務和自我發(fā)展的過程?！雹芄袷潜环盏膶ο?，也是參與管理的主體，公民參與以政治參與為主，還有文化經濟和其他公共事務的參與。公民與政府、個人或社會組織通過各種途徑互動交流，直接參與公共政策的制定，這種一同參與是“以人為本”在社會管理中的具體體現。 為了保證人民群眾的利益，政府要制定更加合理的政策，這就必須形成廣大人民群眾都能親自參與的社會管理體制。 公民參與社會管理是維持社會穩(wěn)定發(fā)展的一項重要途徑，它反映了和諧社會中以人為本的理念，有助于建設服務型政府，解決內部矛盾和問題，促進社會關系穩(wěn)定。

二、公民參與社會管理現狀分析

公民參與有利于政策制定的公平公開化， 執(zhí)行透明民主化， 最大程度保證公民的利益。 自我國公民開始參與社會管理以來，在維護社會穩(wěn)定與公平，制約政府權力方面取得了良好的成就，但在執(zhí)行過程中不可避免的出現一些問題，公民參與社會管理還存在著很多難題。

（一）公民參與社會管理的成就

1、政府民主化程度提高。 自1999 年開始，政府推出政務財務分開、公民參與修改決策等多項在社會公共事務方面的措施。 在發(fā)布決策之前， 政府通過媒體對暫定決策進行公布，讓公民參與并作出合理修改，修改后方可實施。 “北京市人大規(guī)定， 公民參與旁聽試用票券制，即人大常委會議事時期，應提前公布議題，然后根據公民的申請， 人大常委會辦事機構發(fā)送給申請人入場券，允許其參與決策， 參與者有權就有關議題提出書面建議。 在政府機關內部， 陸續(xù)建立起一些公民參與決策的內部程序法。 ”⑤

2、公民政治參與方式多樣化。 政治參與是我國公民參與的重要組成部分，改革開放后我國公民政治參與的情況有了較大的改善。 公民具有選舉權和被選舉權，有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，有對國家機關及其工作人員公務活動的監(jiān)督權等。 公民參加中國共產黨和民主黨派都屬于政治參與。 以社會團體形式的方式參與政治是我國政治參與的新特點，社會團體源自于基層公民群眾，又與政府有密切聯系，真正實現民眾對政府利益訴求的有效化。 大眾傳媒使得輿論監(jiān)督成為政治交流和參與的重要渠道。 信訪制度是公民個人、 集體以電話走訪等方式進行的政治參與活動，是我黨創(chuàng)造的一種特殊的制度。 公民聽證會是公民行使知情權、監(jiān)督權、參與公共政策的正式形式，它把英美司法審判模式引入行政制度上，是我國公民政治參與越發(fā)民主化的表現。

（二）公民參與社會管理存在的問題

計劃經濟時期，我國是高度集中單一的“黨—國家—社會” 三位一體社會管理體制。 這種模式在改革開放后出現了許多負面影響，政府公共權力過大，民眾主體性意識淡薄等一系列問題，處在轉型期的公民參與存在著很多問題。

1、 政府職能未充分轉變。我國目前正由管制型政府向服務型政府轉變，在這一轉變過程中行政一體化的管理體制仍有影響。 政府信息透明化程度不高， 公民缺乏參與社會管理的渠道都是誘發(fā)社會矛盾的原因。 我國合法表達民意的渠道有人民代表大會、信訪、聽證會等，這些方式和渠道并不能全部滿足公民的要求。 人大代表的職責是反映民意和社會情況，但在實際生活中許多人大代表是定點辦公，反映情況的民眾需要付出極大的財力物力和人力， 選民對人大代表無法進行實質上的有效監(jiān)督，人民代表大會這一民意表達渠道的發(fā)揮的作用并不充分。⑥信訪制度也存在著比較大的問題，上訪被一些官員視為找茬行為，上訪者經常遭到阻攔，甚至關押。

2、 公民缺乏參與主動性。有效的參與需要公民具備一定的知識水平。 多數情況下一些公民毫無參與意識，不了解自己是社會管理的直接參與者。 長期的行政一體化制度使得公民不自覺的產生服從心理， 即使參與具體事務也不能真正解決問題和矛盾，無法做到實質意義上的參與。 我國民眾受教育程度普遍來講不是特別高，有些公民不清楚什么是參與社會管理，更不知道該如何維護自身合法權利。

3、 公民參與缺乏法律保障。目前涉及到社會管理領域的法律法規(guī)屈指可數， 參與形式也是簡單的聽證會座談會等，內容也比較單一，集中于勞動方面、房地產、物價、社會保障等。除《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》和1982 年修改的《憲法》中有涉及到聽證制度和公民參與之外， 并無專門的公民參與法。 公民參與方面的法制建設嚴重滯后， 實踐方面也遠沒有達到預期效果。 當公民對某項政策不滿意時，卻沒有正式的法律法規(guī)指示公民要采取怎樣合法途徑要求政府調整政策。

三、公民參與社會管理的實現路徑

公民參與出現危機就會引發(fā)國家的民主、 政治經濟和其他方面出現問題。 這些問題不及時解決就會造成公民和政府間的矛盾對抗， 破壞社會穩(wěn)定。 這就需要優(yōu)化創(chuàng)新公民參與社會管理的方式。 “社會管理創(chuàng)新是一種具有高度自主性的創(chuàng)造性活動，依賴于不同思想、意見和利益訴求的相互交流和撞擊，依賴于開放性、自由交流、容忍不同觀點的環(huán)境，更依賴于相關各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。 ”

（一）優(yōu)化社會管理方式，擴大公民參與渠道

改變公民參與定位模糊首先要求政府轉變觀念，明確公民是主體，樹立以人為本的理念。胡錦濤強調：“要堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點”⑦，要符合服務型政府的設定，健全信息制度，更加公開化透明化，充分認識到社會管理是政府和公民協同合作，沒有與公民交流互動不能稱為有效的公民參與。此外，“政府還應當建立反饋回應制度，政府對收集上來的公眾意見做出反饋和回應， 對于不采納的意見說明理由，這樣既能督促政府關注公眾的意愿表達，又能增加社會公眾對政府決策的理解， 從而實現政府與社會公眾之間形成良好的雙向溝通、良性互動的局面”⑧。完善聽證會、反饋回應制度，建立多元化的公民參與途徑是拓寬參與渠道的有效方法。

（二）提高公民主體意識和能力

擴大公民對社會管理的參與， 就要讓公民充分認識到自身是社會管理的主體。 必須加強公民文化素養(yǎng)，提升主體意識參與能力， 讓公民自覺參與社會管理。 提高公民素質要從孩子抓起，在學校設立相關課程，從小培養(yǎng)參與意識。政府要借助新聞媒介、網絡進行宣傳，對于積極參與且提出實際性建議的公民， 政府應給予相應的獎勵。 此外政府應投入資金開設相關培訓課程， 在決策制定上多與公民交流，在實踐中強化和提高公民參與能力。

（三）健全公民參與法律法規(guī)

以現階段的情況來看，公民究竟如何參與，公民參與的范圍又有什么規(guī)定，這些基本上都取決于當地政府對公民參與的認知程度，并無法律上的具體規(guī)定，這樣的公民參與帶有很大的隨意性。 要使公民參與社會管理成為一種常態(tài)， 就必須在法律方面對公民參與的內容、方式、途徑等做出規(guī)定，讓公民參與有法可依，使公民參與法制化。 因此要設立公民參與法和社團組織法等涉及公民參與的法律法規(guī)，在法律中肯定公民參與對社會管理與和諧社會建設都有重要意義。

[1]賈西津.中國公民參與：案例與模式[M].社會科學文獻出版社.2008

[2]石路.政府公共決策與公民參與[M].社會科學文獻出版社.2009

[3]何增科.社會管理與社會體制[M].中國社會出版社.2008

[4]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報.2012.11.9

[5]田千山.從“單一治理”到“共同治理”的社會管理—兼論公共參與的路徑選擇[J].廣西社會主義學院學報.2011.10

[6]胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設中國特色社會主義社會管理體系[N].人民日報.2011.2.20

[7]羅俊懿 胡海龍.擴大公民參與 推進社會管理創(chuàng)新[J].中共山西省委黨校學報.2013.2

[8]牛海峰.我國公共決策中公民參與體制的變遷、發(fā)展及創(chuàng)新[D].燕山大學碩士學位論文

[9]羅豪才.健全公民參與機制推動政治文明建設[N].人民日報.2003.9

①田千山.從“單一治理”到“共同治理”的社會管理—兼論公共參與的路徑選擇[J].廣西社會主義學院學報.2011.10

②胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報.2012.11.9

③胡錦濤. 扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設中國特色社會主義社會管理體系.[N].人民日報.2011.2.20

④羅俊懿 胡海龍.擴大公民參與 推進社會管理創(chuàng)新[J].中共山西省委黨校學報.2013.2

⑤牛海峰.我國公共決策中公民參與體制的變遷、發(fā)展及創(chuàng)新[D].燕山大學碩士學位論文

⑥黎慈.公眾參與：政府創(chuàng)新社會管理的有效保障[J].湖北行政學院學報.2011.6

⑦蔡定劍.當公眾參與及其在中國的發(fā)展[J].團結.2009.4

⑧黎軍. 論通過行業(yè)協會實現公眾參與[J]. 政治與法律.2006.4