淺談我國自然保護區(qū)的管理現(xiàn)狀及措施

(遼寧省撫順市清原滿族自治縣國營甘井子林場 遼寧撫順 113300)

1 我國自然保護區(qū)管理現(xiàn)狀

如今,在我國各級各類自然保護區(qū)的管理中,為了保護當?shù)赜写硇缘囊恍┥鷳B(tài)系統(tǒng)、自然遺跡以及野生動植物資源,我國依據(jù)資源分類設(shè)立了很多自然保護區(qū)。這些自然保護區(qū)在搶救和維護生態(tài)環(huán)境方面起到了重要作用,并且取得了良好的效益,包括經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。但是依據(jù)資源分類設(shè)立,就造成了對各地自然資源在生態(tài)系統(tǒng)有機組成部分中的完整性和系統(tǒng)性。在自然保護區(qū)的管理方面,大多實行各保護區(qū)交叉管理,這就造成了局面的混亂。

目前,我國自然保護區(qū)實行的是分級管理,即根據(jù)自然保護區(qū)重要程度的不同在管理中分為不同的級別。但在現(xiàn)實管理中,有些自然保護區(qū)本來屬于中央政府管理,但中央政府委托當?shù)卣M行管理。委托的同時卻沒有投入足夠的經(jīng)費,保障不了自然保護區(qū)的最基本投入,經(jīng)常發(fā)生級別和管理責(zé)任的錯位,保護區(qū)的管理也缺乏必要的保護經(jīng)費。我國自然保護區(qū)的管理,長期以來實行國家管控式管理,這種模式導(dǎo)致了自然保護區(qū)在管理體制方面出現(xiàn)了眾多不適應(yīng)自然保護區(qū)發(fā)展的問題,如管理理念不到位、目標不明確、管理體系不健全、投入主體不明確、權(quán)責(zé)分配不合理以及日常工作不規(guī)范等,導(dǎo)致自然保護區(qū)管理中出現(xiàn)了日益突出的矛盾,主要表現(xiàn)為保護與開發(fā)的矛盾。這種矛盾也對自然保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴重阻礙。

在實際操作中,雖然也可能會有某些地域在某一種自然資源類型方面比較突出,但事實上每個保護區(qū)基本都不是單一的自然資源,因此,在大多數(shù)情況下,不同資源的區(qū)域出現(xiàn)了相互的交叉重疊。而參與這些交叉重疊的資源管理的就會涉及很多部門,如水利部門、農(nóng)業(yè)部門、地礦部門、林業(yè)部門、環(huán)保部門以及其它部門。參與自然保護區(qū)管理的部門眾多也造成了管理不能取得更實際的效果。

2 中國自然保護區(qū)管理的措施

針對上述中國自然保護區(qū)管理中存在的問題,不妨采取如下措施:

(一) 綜合應(yīng)用兩種手段進行管理。

曾經(jīng)很長時期,我國自然保護區(qū)都由政府進行管理。長期以來,我國的相關(guān)條例就沒有清晰地確定自然保護區(qū)管理機構(gòu)的性質(zhì),這就導(dǎo)致自然保護區(qū)在當前名義上屬于事業(yè)單位類型,在實際運行中卻沒有足夠的經(jīng)費,實際上都在走自養(yǎng)之路。如此的管理與經(jīng)營一體化,雖然在很大程度上減輕了財政的負擔,但保護區(qū)的管理職能卻發(fā)生了偏離,被弱化了。這就使管理機構(gòu)失去了其本來的監(jiān)督職能以及執(zhí)法合法性,無形中也增加了自然資源的壓力,不利于森林保護區(qū)的發(fā)展。而為了更好地克服自然保護區(qū)的如上問題,對自然保護區(qū)實現(xiàn)更好的保護,不妨綜合應(yīng)用兩種手段,即政府和市場兩種手段綜合應(yīng)用。在綜合應(yīng)用中,要做好一個關(guān)鍵,即發(fā)揮政府和市場的優(yōu)勢,并做到良好的結(jié)合。在這個方面,可以借鑒加拿大公園的管理模式。加拿大公園局在將行政機構(gòu)弊端向市場機制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化時,采用了分權(quán)和引入合同制的結(jié)合。分權(quán)即將自然保護的管理明確權(quán)利,分而治之,為了維持原有行政機構(gòu)的管理優(yōu)勢,又采取了一系列措施。通過這些措施,生態(tài)完整性得到了很好地保護。另外,在自然保護區(qū)的經(jīng)費方面,也積極動員和發(fā)展市場的參與,引入合同制,將政府與市場各自的正負作用理清,然后將保護區(qū)內(nèi)的資源管理以及資源經(jīng)營活動分離,以便為發(fā)揮兩者的優(yōu)勢提供良好的基礎(chǔ)。如此明確權(quán)利、分而治之之后,政府和市場就可以各負其責(zé),各盡其力,更好地做好自然保護區(qū)的管理工作。

(二)加大政府投資,完善管理體系。

為了實現(xiàn)自然保護區(qū)的良好發(fā)展,需要加大政府對于自然保護區(qū)管理的投資,鑒于保護區(qū)在公共利益方面的重要作用,政府要對自然保護區(qū)的保護增加撥款。在招商引資賺取利潤時,中國保護區(qū)應(yīng)慎重利用市場手段。同時,可以鼓勵社區(qū)參與保護區(qū)管理以及進行旅游經(jīng)營。因為作為重要的利益相關(guān)者,對于旅游經(jīng)營活動的選擇和發(fā)展,社區(qū)能夠從長遠角度對其進行權(quán)衡。同時,社區(qū)還能發(fā)揮一定的監(jiān)督作用,以更好地實現(xiàn)保護區(qū)的保護目標。

另外,因為需要有成熟的行政機構(gòu),也需要在機構(gòu)設(shè)置、法律法規(guī)以及人員配備等方面完善行政管理體系。此外,還亟需建立統(tǒng)一的保護區(qū)管理體系。

(三) 減緩自然保護區(qū)和周邊社區(qū)居民的沖突

自然保護區(qū)和周邊居民有沖突在自然保護區(qū)的管理中也是一個常見的內(nèi)容。減緩自然保護區(qū)和周邊社區(qū)居民的沖突也是自然保護區(qū)管理的一個內(nèi)容。如何實現(xiàn)這個目的呢？

第一,明確原因,正視沖突。

在我國,自然保護區(qū)和周邊社區(qū)居民的沖突主要表現(xiàn)為保護性政策和發(fā)展性政策之間的沖突,包括政策沖突、社會經(jīng)濟活動沖突以及權(quán)屬沖突。此外,資源利用和分配、環(huán)境保護觀念、資金投入、技術(shù)扶持以及管理體制等方面的矛盾沖突也存在。還有,因為保護區(qū)周邊社區(qū)居民的社會經(jīng)濟活動相對單一,他們的生活出路也比較少。這種情況下,他們面臨著更大的生存和經(jīng)濟發(fā)展的壓力。因此,在土地和林木權(quán)屬、自然資源利用以及利益分配等方面,他們與保護區(qū)之間極易發(fā)生矛盾和沖突,而這種情況已經(jīng)成為無法回避的現(xiàn)實。隨著保護區(qū)的繼續(xù)擴建,這些沖突也會愈加廣泛而激烈。

第二,滿足需求,利益共享。

為了更好地做好自然保護區(qū)的管理,需要減緩這些矛盾沖突。減緩自然保護區(qū)和周邊社區(qū)發(fā)展之間的沖突,根據(jù)產(chǎn)權(quán)交易理論,首先應(yīng)分析周邊社區(qū)居民的需求,建立利益共享機制,以維護自然保護區(qū)和周邊社區(qū)居民的長期穩(wěn)定,積極尋求社區(qū)發(fā)展和資源保護之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第三,加大投入,合作共管。

為了實現(xiàn)自然保護區(qū)和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,要合理利用資源、完善管理法規(guī),建立社區(qū)共管,發(fā)展教育、改善社區(qū)能源結(jié)構(gòu)并積極實施生態(tài)移民。在自然保護區(qū)的管理中,要提高社區(qū)居民的參與性,加大資金投入力度,還要完善解決或緩解社區(qū)共管中各種沖突與矛盾的措施如共管效果評估機制體系等。

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