關(guān)于霧霾治理中政府職責(zé)法律分析

宋 爍

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

近年來，我國開始出現(xiàn)大范圍的霧霾天氣，嚴(yán)重影響了人們正常的社會生活，空氣質(zhì)量問題成為公眾關(guān)切的民生問題之首。霧霾現(xiàn)象，是多年來大氣污染所帶來的嚴(yán)重后果，它印證了“公地悲劇”理論。[1]造成這樣的后果，政府作為社會的強(qiáng)勢管理者，應(yīng)該負(fù)有相應(yīng)的管理責(zé)任。我國《憲法》第26條第一款規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！庇纱丝梢姡陟F霾的治理中，政府是責(zé)無旁貸的。我國政府正逐步認(rèn)識到在霧霾治理中職責(zé)履行的重要性，并逐漸承擔(dān)起大國重任。

一、霧霾治理中政府職責(zé)的有關(guān)法律規(guī)定

黨和政府對近年來出現(xiàn)的霧霾現(xiàn)象給予了高度重視，黨的十八大報告提出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。面對日漸嚴(yán)峻的霧霾問題，我國政府制定了許多法律、法規(guī)，各地政府響應(yīng)國家號召也制定了相應(yīng)的大氣污染防治行動計劃，實行長期治理與短期應(yīng)急處理相結(jié)合。

（一）大氣污染防治的法規(guī)

《中華人民共和國大氣污染防治法》于1987年頒布實施，1995年、2000年兩次修改，共七章66條，對大氣污染防治的監(jiān)督管理體制、主要的法律制度、主要措施、法律責(zé)任等做了相關(guān)的規(guī)定，是防治大氣污染方面的基本法律?？傮w上講，我國在長期的計劃經(jīng)濟(jì)時期對政府責(zé)任是不太重視的，黨的十八大報告提出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，根據(jù)我國發(fā)展的實際情況，應(yīng)把《大氣污染防治法》的修改提上政府議事日程，進(jìn)行必要的修改。

（二）大氣污染防治的規(guī)劃

我國首個綜合性大氣污染防治規(guī)劃--《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》是在2012年底出臺的，由環(huán)保部等三部委聯(lián)合發(fā)布。針對備受關(guān)注的環(huán)境問題PM2.5與灰霾天氣，在規(guī)劃目標(biāo)上，設(shè)置了PM2.5質(zhì)量改善目標(biāo)。[2]2013年9月國務(wù)院出臺《大氣污染防治行動計劃》，這是我國第二個大氣污染防治規(guī)劃，《大氣污染防治行動計劃》其中涉及燃煤、工業(yè)、機(jī)動車、重污染預(yù)警等十條措施，被稱為“空氣國十條”?！皣畻l”的出臺彰顯了我國負(fù)責(zé)任的政府形象，切實開始承擔(dān)起監(jiān)督管理職責(zé)。要求加強(qiáng)政府部門的監(jiān)管能力，加大執(zhí)法力度，追究有關(guān)部門和人員的責(zé)任。明確提出政府在大氣污染防治方面負(fù)有統(tǒng)領(lǐng)責(zé)任，地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)?！皣畻l”更加注重政府責(zé)任的承擔(dān)，拋棄籠統(tǒng)的歸責(zé)，將責(zé)任落到實處，也為各省市地方政府的具體規(guī)定打下了良好的基礎(chǔ)。

（三）地方政府的相關(guān)規(guī)定

從北京市來看，為了貫徹“空氣國十條”，北京市出臺了《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》[3]，計劃規(guī)定了2013-2017年的大氣污染治理措施，是北京市較長一段時間治理空氣污染的規(guī)劃。該計劃提出了八大污染減排工程、六大實施保障措施和三大全民參與行動。北京市政府十分重視政府職責(zé)的落實，為此還專門成立了北京市大氣污染綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，在各區(qū)縣政府也成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。2013年10月22日北京市人民政府發(fā)布了《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案（試行）》，將空氣重污染應(yīng)急納入全市應(yīng)急體系，大大加強(qiáng)了大氣污染的治理力度。2014年3月1日起北京市為治理霧霾又出臺一項法規(guī)，開始實施《北京大氣污染防治條例》，該條例被稱為“北京歷史上最嚴(yán)格、處罰力度最強(qiáng)的環(huán)保條例”。[4]

除了以上重要的法律法規(guī)之外，地方政府為了治理大氣污染還作出了很多努力，相繼發(fā)表了許多規(guī)范性文件，如關(guān)于“交通管理措施”、關(guān)于“禁止燃放煙花爆竹”等。各地政府在大氣污染防治方面的法律政策中，十分重視對政府職責(zé)的規(guī)定與詳細(xì)落實，政府職責(zé)的具體明確、準(zhǔn)確的表述就是良好實施的保障，也是霧霾治理中的關(guān)鍵一步。

二、霧霾治理中政府職責(zé)的法律分析

大氣環(huán)境是一種典型的公共物品，在公共物品的治理上，經(jīng)濟(jì)人的自利性決定了環(huán)境公共物品的維護(hù)離不開政府的公權(quán)力干預(yù)[5]，在霧霾的治理問題上尤為如此，大氣環(huán)境的顯著特征即為非競爭性和非排他性，任何單位和個人都享有權(quán)利也均負(fù)擔(dān)義務(wù)，在這種情況下，政府的職權(quán)則是重中之重。過去一直強(qiáng)調(diào)政府擁有的權(quán)力，從而忽視了政府在行使權(quán)力的同時也應(yīng)承擔(dān)起與權(quán)力相當(dāng)?shù)呢?zé)任，權(quán)利與義務(wù)對等的法律基本原則并不僅僅約束作為被管理者的公民，居于絕對優(yōu)勢地位的管理者——政府及其工作人員更應(yīng)受到該原則的調(diào)整。隨著公民意識的覺醒，法治觀念的傳播，黨和政府已經(jīng)意識到了政府職責(zé)的重要性，但由于歷史的原因還存在許多問題，在大氣污染防治的法律體系中，政府責(zé)任仍需要進(jìn)一步明晰與加強(qiáng)。

（一）問責(zé)法規(guī)上的缺失

通過了解我國現(xiàn)行調(diào)整大氣污染的主要法規(guī)和地方政府出臺的具體規(guī)定可以看出，政府對大氣質(zhì)量環(huán)境問責(zé)的意識越來越強(qiáng)，法條的規(guī)定也逐漸增多，有關(guān)政府職責(zé)的規(guī)定越來越多，并且更加明確、具體，在形式上也越來越受到重視。實踐證明，政府在行政管理過程中建立嚴(yán)密有效的行政問責(zé)是必須的，它是現(xiàn)代社會對政府執(zhí)政的敦促，也是有效整治大氣污染的突破口。

雖然我國現(xiàn)行的立法在行政問責(zé)的規(guī)定上較以往取得了進(jìn)步，但這一點(diǎn)進(jìn)步仍然是不夠的，在大氣污染的防治工作中，我國還沒有建立起完善的行政問責(zé)體制，相關(guān)的法律條文的規(guī)定仍然比較籠統(tǒng)粗糙。目前，就現(xiàn)行的法律規(guī)定而言，嚴(yán)重缺少關(guān)于問責(zé)程序、問責(zé)范圍和問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，使得問責(zé)機(jī)制不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)、難執(zhí)行，追究責(zé)任仍帶有一定程度上的任意性。大氣質(zhì)量環(huán)境問責(zé)制要從部門職責(zé)、問責(zé)程序、問責(zé)主體、問責(zé)范圍、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等幾方面落實，防止問責(zé)缺失或隨意。[6]只有建成責(zé)任型、服務(wù)型政府，建立起統(tǒng)一的、嚴(yán)密的問責(zé)機(jī)制，政府才能真正的承擔(dān)起政府應(yīng)負(fù)的職責(zé)。

（二）行政權(quán)責(zé)上的不對等

行政權(quán)責(zé)不對等是指行政主體自身或行政主體之間擁有的行政權(quán)力和承擔(dān)的行政責(zé)任不對等，它包括行政主體自身及行政主體之間的權(quán)責(zé)不對等和行政官員自身及行政官員之間的權(quán)責(zé)不對等。[7]在這里主要是指行政主體自身擁有的行政權(quán)力和其承擔(dān)的行政責(zé)任不對等。

權(quán)力與責(zé)任的對等關(guān)系必須反映在立法和執(zhí)法兩個方面，不論哪一個方面都要求權(quán)力與責(zé)任在基本的表現(xiàn)形式上應(yīng)當(dāng)是一致的。[8]從立法方面的情況來看，我國許多法律法規(guī)對行政權(quán)力的規(guī)定是很清楚的，但是對行政責(zé)任的規(guī)定卻模糊不清，甚至是缺失的，結(jié)果導(dǎo)致出現(xiàn)行政過失后無人對之負(fù)責(zé)。以《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案（試行）》為例，預(yù)案規(guī)定，當(dāng)空氣重污染預(yù)警為紅色時，全市范圍內(nèi)按規(guī)定實施機(jī)動車單雙號行駛；按空氣重污染期間工業(yè)企業(yè)停、限產(chǎn)分預(yù)案確定的名單，對有關(guān)企業(yè)分別實施停產(chǎn)或限產(chǎn)減排30%污染物的措施。僅這兩項強(qiáng)制性措施，均是對公民的權(quán)利作出巨大限制的條款，政府擁有如此大的權(quán)力，卻在應(yīng)急預(yù)案中找不到與其行政權(quán)力相應(yīng)的行政責(zé)任。對于普通公民來說，權(quán)利與義務(wù)應(yīng)該是相伴而生的，享有多大的權(quán)利，就應(yīng)承擔(dān)多大的義務(wù)，對政府行政管理也應(yīng)如此，行政責(zé)任與行政權(quán)力也應(yīng)大體對等，共生共滅。當(dāng)政府通過正當(dāng)程序取得行政權(quán)力時，其應(yīng)負(fù)的責(zé)任也隨之而生，行政權(quán)力的運(yùn)行直接導(dǎo)致了行政責(zé)任。所以，在立法中，既要注重明確地規(guī)定應(yīng)享的行政權(quán)力，也要明確應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任。

（三）公開救濟(jì)上的缺位

大氣環(huán)境是關(guān)切到每個公民利益的重大問題，在處理此類問題時，政府的職責(zé)還體現(xiàn)在在處理全過程上的公開，保障公民的知情權(quán)；處理過后，還應(yīng)該給予公民應(yīng)享的事后救濟(jì)的權(quán)利。

首先，在保障公眾知情權(quán)方面，政府對于信息公開確實作出了很多規(guī)定，比如專門制定了《政府信息公開條例》等，在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中專設(shè)了“環(huán)境信息公開和公眾參與”一章，明確規(guī)定了公民享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。雖然條文中保障了公眾的知情權(quán)，但在現(xiàn)實中，公開的力度與效果被大打折扣。法定的應(yīng)公開的信息并沒有公開，應(yīng)征求公眾意見的事項未公開征求意見，應(yīng)匯報的事項未及時匯報，應(yīng)處理的投訴、舉報拒不履行等等現(xiàn)象仍然存在。如果缺乏公眾的廣泛參與，政府是很難承擔(dān)起責(zé)任的。

其次，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，對于環(huán)境公害這種損害社會利益的行為，公民只能從民事上追究責(zé)任者。我國《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！贝藯l款被認(rèn)為是關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”明確為“依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國性社會組織”。然而，在現(xiàn)實中，環(huán)境公害發(fā)生后，往往民事上的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是無法彌補(bǔ)所造成的損害的。在實踐中，造成環(huán)境公害后果的，不僅僅是違規(guī)企業(yè)，政府很多時候也應(yīng)該負(fù)有一定的管理責(zé)任。所以說，這樣的制度設(shè)計就是有其一定的弊端，公民是不可能在行政上通過環(huán)境公益訴訟來質(zhì)問政府的失職的，行政訴訟受案范圍的這種局限性客觀上成為了政府逃避責(zé)任的保護(hù)傘。

三、發(fā)達(dá)國家治理大氣污染的成功經(jīng)驗

環(huán)境問題是現(xiàn)代國家發(fā)展過程中不可回避的問題。許多發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化發(fā)展過程中都出現(xiàn)過嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)，隨后這些國家均采取了各種措施，歷經(jīng)數(shù)年數(shù)十年才逐步改善了被污染的環(huán)境，這其中法律上的措施起到了至關(guān)重要的作用。我國目前治理環(huán)境主要還是依靠行政控制的方式，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一些主要的發(fā)達(dá)國家運(yùn)用法律手段防治大氣污染、保護(hù)大氣環(huán)境的成功經(jīng)驗，對我國防治大氣污染、保護(hù)大氣環(huán)境具有借鑒意義。

（一）美國在環(huán)境保護(hù)方面可借鑒的成功經(jīng)驗

美國的綜合性環(huán)境成文法構(gòu)成了完整的環(huán)境保護(hù)的框架。20世紀(jì)60年代后期，美國制定了第一部環(huán)境成文法《國家環(huán)境政策法》，此后國會又陸續(xù)制定了《資源保護(hù)和回收法》、《醫(yī)療廢物追蹤法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》等綜合性的聯(lián)邦法律。除了這些綜合性的聯(lián)邦法律，美國還有完備的環(huán)境單行法，如《清潔空氣法案》、《清潔水法》、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等環(huán)境單行法，這些法律全方位的為環(huán)境保護(hù)提供了法律依據(jù)，在內(nèi)容上詳盡的規(guī)定了政府以及政府環(huán)保機(jī)構(gòu)的職責(zé)、污染者的責(zé)任，以及對受害者的補(bǔ)救等。美國環(huán)境保護(hù)所取得的巨大成功與其完備而具體的環(huán)保法律體系是分不開的。但我們更應(yīng)注意的是美國環(huán)保法律內(nèi)容的科學(xué)性。美國十分注重法律實施的社會效果。這更是我們需要借鑒的。

（二）英國在環(huán)境保護(hù)方面的做法

英國是普通法系的發(fā)源地，由于歷史的原因，英國環(huán)境法的立法主要是單行的形式，沒有綜合性的環(huán)境政策和環(huán)境基本法以及統(tǒng)一的專門環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。但英國也不乏涉及多項環(huán)境問題的成文法，如《污染控制法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《水資源法》等，都體現(xiàn)了綜合性的趨向。從英國的環(huán)境法律制度的發(fā)展及內(nèi)容可以看出，當(dāng)今的環(huán)境治理與環(huán)境保護(hù)必須依靠嚴(yán)密的法律體系，預(yù)先為行為者設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格劃定政府的權(quán)限，做好污染的預(yù)防和治理。同時，積極加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的全球合作。

（三）日本在環(huán)境保護(hù)方面的努力

20世紀(jì)50-60年代，伴隨著日本經(jīng)濟(jì)的迅猛增長，工業(yè)污染也特別嚴(yán)重。日本開始解決環(huán)境問題。出臺了綜合性環(huán)境基本法即《環(huán)境污染基本法》（又稱《公害對策基本法》）、《水污染防治法》、《公害犯罪制裁法》等。日本目前有100多部環(huán)境法律法規(guī)，形成了一個既有實體法又有程序法的門類齊全、可操作性強(qiáng)的龐大污染防治體系。

四、我國政府治理霧霾路徑分析

可持續(xù)發(fā)展對于中國這樣的人口大國，乃至整個世界文明的發(fā)展都是至關(guān)重要的，而可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)則在于保護(hù)人類世世代代賴以延續(xù)和生存的自然生態(tài)環(huán)境。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展令世界矚目，然而為之所付出的環(huán)境代價也是非常慘痛的。近年來我國頻繁出現(xiàn)的霧霾天氣現(xiàn)象引發(fā)了社會各界廣泛的關(guān)注，環(huán)境治理與環(huán)境保護(hù)的議題被提到了前所未有的高度。我國政府能否有效改善環(huán)境也成為了全世界關(guān)注的焦點(diǎn)，它不僅關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、人民的身體健康，更關(guān)乎中國政府的國際形象。霧霾天氣作為環(huán)境惡化的表征之一，是工業(yè)化進(jìn)程的產(chǎn)物。西方發(fā)達(dá)國家在霧霾治理方面成功的經(jīng)驗值得我們借鑒。在環(huán)境保護(hù)與治理中，政府在行政管理中具有的優(yōu)勢使得其必須成為環(huán)境污染的控制與預(yù)防的主導(dǎo)，擔(dān)負(fù)起改善環(huán)境的重任，這也是現(xiàn)代化國家對政府的基本要求。通過以上的分析，可以認(rèn)為，有效治理霧霾天氣，政府可以從以下幾個方面采取必要的措施：

（一）完善大氣污染防治法律體系

當(dāng)前，我國關(guān)于大氣污染防治的法律法規(guī)主要有：《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》、《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》等?！董h(huán)境保護(hù)法》中主要是一些原則性、籠統(tǒng)性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，這些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的情況，應(yīng)予以修改。許多規(guī)章及規(guī)范性文件已經(jīng)制定久遠(yuǎn)，法律效力低，無法適用于當(dāng)前實際情況?？梢姡薷?、完善我國大氣污染防治方面的法律法規(guī)等是勢在必行的。通過修改、完善法律法規(guī)，明確各級政府的職責(zé)與權(quán)限；賦予地方政府制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。

（二）加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法體制建設(shè)

我國目前的環(huán)境執(zhí)法體制在中央層面上是環(huán)境保護(hù)部，在地方層面主要是地方環(huán)境保護(hù)局及其工作機(jī)構(gòu)。下級環(huán)保機(jī)構(gòu)接受上級環(huán)保部門的指導(dǎo)，但在財政上和管理制度上，受制于地方政府。由于地方政府往往偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕視環(huán)境保護(hù)，因此，地方環(huán)保部門行動更多受地方政府制約。地方環(huán)保部門的財政資源、人力資源及技術(shù)設(shè)備嚴(yán)重缺乏，勢必影響到環(huán)境治理與保護(hù)工作。在環(huán)境保護(hù)的立法中，應(yīng)該在法律層面上使地方環(huán)保部門直屬于國家環(huán)境保護(hù)部，獨(dú)立于地方政府。同時，賦予地方環(huán)保部門明確的職權(quán)，完善其經(jīng)費(fèi)、人員及設(shè)備保障。

（三）創(chuàng)新政府管理模式，提升法律實施效果

當(dāng)前主要是由政府以指令的形式進(jìn)行污染防治，但這種方式不僅給企業(yè)及公眾正常生活造成了不確定性，而且對環(huán)境改善而言也只是短期行為，無法從根本上解決大氣污染問題。所以要創(chuàng)新政府管理方式，使行政指令逐步變成行政引導(dǎo)，這是現(xiàn)代行政管理的發(fā)展趨勢。在大氣污染防治方面，政府可以采用“綠色信貸機(jī)制”（即將環(huán)境績效作為銀行貸款決策的一個考慮因素，記錄欠佳的貸款申請人須支付較高的利率，嚴(yán)重違法者將不能獲得銀行貸款）、“綠色證券機(jī)制”（即要求在交易所上市的公司披露環(huán)境績效信息，限制頑固的環(huán)境違法者獲得資本）、“設(shè)置出口禁令”（即對嚴(yán)重違法的公司設(shè)置1-3年的出口禁令）等方式來引導(dǎo)企業(yè)和個人主動削減污染。另外，政府也應(yīng)該向一些中小企業(yè)提供財政補(bǔ)助用于安裝污染控制設(shè)備或建設(shè)公用的污水處理廠，有效治理環(huán)境污染。

（四）建立環(huán)境公益訴訟制度

我國也可以仿照美國在環(huán)境污染方面成功的做法，建立“環(huán)境公益訴訟制度”，[9]即賦予公民“環(huán)境訴權(quán)”，這一制度不僅可以很好的保護(hù)公民的合法權(quán)益，而且可以促使環(huán)保部門積極履行法定職責(zé)。我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律制度中不乏對政府部門的追責(zé)規(guī)定，但實踐中極少真正有政府被追責(zé)。通過“環(huán)境公益訴訟制度”可以很好的解決問題。

總之，政府雖然在大氣污染治理起主導(dǎo)作用，但也需要企業(yè)和社會公眾的積極配合。一方面，政府依據(jù)完備而詳盡的法律嚴(yán)格執(zhí)法；另一方面，要賦予社會公眾必要的“環(huán)境訴權(quán)”，使社會公眾積極敦促政府履行義務(wù)，而生產(chǎn)企業(yè)也必須采用先進(jìn)排污設(shè)備，嚴(yán)格依法進(jìn)行生產(chǎn)活動。只有全社會的共同努力，才有可能真正實現(xiàn)霧霾治理的目標(biāo)。

[1]（美）戴利，湯森.珍惜地球[M].上海：商務(wù)印書館，2001.

[2]北京制定空氣質(zhì)量持續(xù)改善目標(biāo)，計劃PM2.5五年降15%[EB/OL].中國廣播網(wǎng)，2012-02-09.

[3]北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃[EB/OL].騰訊財經(jīng)，2013-09-12.

[4]北京實施最嚴(yán)大氣污染防治條例 [EB/OL].騰訊網(wǎng)，2014-03-19.

[5]白 洋，劉曉源.“霧霾”成因的深層法律思考及防治對策[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013，（6）.

[6]王春玲，付雨鑫.城市大氣污染治理困境與政府路徑研究——以蘭州市為例[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2013，（8）.

[7]曾 鯤，皮祖彪.論行政權(quán)責(zé)不對等[J].行政論壇，2004，（2）.

[8]關(guān)保英.權(quán)責(zé)對等的行政法控制研究[J].政治與法律，2002，（3）.

[9]崔華平.美國環(huán)境公益訴訟制度研究[J].環(huán)境保護(hù)，2008，（24）.