我國地方政府環(huán)境決策存在的問題及對策

謝有長

（廣西體育高等?？茖W(xué)校思政部，廣西 南寧 530012）

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和科技的日益進(jìn)步，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日趨復(fù)雜，環(huán)境問題愈發(fā)凸顯。近年來，由環(huán)境問題引發(fā)的民眾與地方政府之間的矛盾不斷激化，民間環(huán)境抗?fàn)幮袆拥亩喟l(fā)成為了引人注目的現(xiàn)象。據(jù)官方披露的資料表明，上世紀(jì)90年代以來全國每年發(fā)生的“環(huán)境糾紛”達(dá)十多萬起，其中包括數(shù)量不明但增加顯著的“環(huán)境群體性事件”[1]，這給地方政府的治理帶來了危機(jī)，對社會的穩(wěn)定造成了沖擊。同時(shí)，這些現(xiàn)象也折射出當(dāng)前我國地方政府在環(huán)境決策方面存在問題。筆者試圖通過分析當(dāng)前地方政府在環(huán)境決策上存在的主要問題及其原因，探討改革地方政府環(huán)境決策體制的對策與路徑。

一、地方政府環(huán)境決策的問題及原因分析

決策是指“選擇一個(gè)可供貫徹實(shí)行的方案的過程。形成決策通常要有一個(gè)決策者（做出最后選擇的人)和一個(gè)決策機(jī)構(gòu)（所有參與決策的人組成的小組、團(tuán)體或政府）。他們通過分析信息、確定目標(biāo)、提出各種方案、對這些方案作出評價(jià)，然后得出一個(gè)結(jié)論來對一個(gè)確定的問題或一系列問題做出反應(yīng)”[2]。環(huán)境決策是指圍繞環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及影響環(huán)境問題而進(jìn)行方案評價(jià)及選擇的過程。政府環(huán)境決策的優(yōu)與劣、正確與否，關(guān)系到當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的好壞及人民的切身利益。當(dāng)前，我國地方政府在環(huán)境決策上主要存在以下問題：

（一）地方政府環(huán)境決策的輕率性和盲目性

在涉及環(huán)境影響的重大項(xiàng)目的立項(xiàng)和建設(shè)的決策上，政府始終掌握著主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)。政府主導(dǎo)環(huán)境決策，在實(shí)踐中確實(shí)起到提高決策效率，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。但是，由于地方政府是相對獨(dú)立的利益主體，有其自利性的一面，因而不能完全保證環(huán)境決策的科學(xué)化民主化水平，也難以保證決策的公共利益取向。在實(shí)際中，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)不經(jīng)過科學(xué)的論證，不顧公眾的強(qiáng)烈反對，盲目拍板引進(jìn)、上馬具有重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，已給地方造成了不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)災(zāi)難。

造成這種決策的輕率性和盲目性的原因，除了地方政府領(lǐng)導(dǎo)決策監(jiān)督機(jī)制不夠健全外，也跟地方政府自身的運(yùn)行機(jī)制息息相關(guān)。有學(xué)者用“壓力型體制”概念來解釋地方政府運(yùn)行機(jī)制，社會學(xué)家張玉林對這種體制的內(nèi)涵及其運(yùn)行邏輯進(jìn)行了深刻的剖析，他指出所謂“壓力型體制”是指“官員的權(quán)力授權(quán)主要來自上級的前提下，上級也會用名目繁多的指標(biāo)來考核下級，而在‘以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心’的戰(zhàn)略定位中，這些指標(biāo)又主要以經(jīng)濟(jì)總量和增長速度為核心，在這種壓力下，基于對自己的政績、政治前途和利益的考慮，各級地方政府官員必然會更加關(guān)注能夠提供GDP的工商業(yè)的擴(kuò)張?！盵3]在這種“壓力型體制”下，一些地方政府與企業(yè)結(jié)成了糾纏不清的“利益聯(lián)盟”。他們更多關(guān)注決策所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和政治績效，而非生態(tài)效應(yīng)和公共利益。因此，“環(huán)境保護(hù)”雖然是我國一項(xiàng)基本國策，但在具體的政策執(zhí)行過程中往往被大打折扣。

地方政府官員主導(dǎo)環(huán)境決策還有一個(gè)缺陷就是他們的知識和經(jīng)驗(yàn)越來越難以應(yīng)對復(fù)雜的不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。雖然一個(gè)項(xiàng)目的上馬按規(guī)定要經(jīng)過專家論證的環(huán)評過程，但是項(xiàng)目的前期討論和最后定案往往是由行政官員拍板的，而他們的知識在復(fù)雜的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)面前往往顯得有限和不足，這時(shí)如果輕率決策，特別是憑經(jīng)驗(yàn)拍板，就會加劇環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并引發(fā)社會的震蕩。

（二）公眾難以實(shí)質(zhì)性地參與環(huán)境決策過程

目前我國決策體制一個(gè)廣受詬病的弊端是，“決策過程的不開放導(dǎo)致非決策者難以參與公共政策的制定過程”[4]。地方政府在環(huán)境決策過程中，通常采取“政府主導(dǎo)+專家決策”的模式[5]，這種決策模式限制了公眾作為利益主體參與到環(huán)境決策中來。有的地方政府因擔(dān)心公眾知情而反對項(xiàng)目上馬，于是采取聽證會搞過場，應(yīng)付了事，或者干脆省略了論證會、聽證會等公眾參與的環(huán)節(jié)聽。

另外，地方政府環(huán)境信息公開的程度較低，損害了公眾的環(huán)境知情權(quán)，從而限制了公眾參與環(huán)境決策。一些地方政府為了讓政策、項(xiàng)目得以順利推進(jìn)，減少業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)，往往具有“越少人知道越好”、“即使有人問，也以國家機(jī)密為由拒絕提供”的心態(tài)，采取拖延公開、拒絕公開或只部分公開環(huán)境信息的做法。

公眾在環(huán)境權(quán)益受損，而又無法通過合法渠道達(dá)到有效參與的情況下，通過“散步”、上訪、激烈對抗等非正常手段來“參與”和影響政府的環(huán)境決策。這幾年，各地相繼出現(xiàn)的民眾反對PX項(xiàng)目、反對垃圾焚燒項(xiàng)目等環(huán)境抗?fàn)幨录?，凸顯了民眾對地方政府環(huán)境決策的不滿，政府政策的正當(dāng)性和公信力也都受到挑戰(zhàn)。

（三）專家在環(huán)境決策中的知識有限性與利益糾纏

在政府環(huán)境決策中，專家咨詢和論證扮演著越來越重要的角色，特別是環(huán)評環(huán)節(jié)，專家更是發(fā)揮至關(guān)重要的作用。這有助于環(huán)境決策的科學(xué)化、合理化。然而與此同時(shí)，我們看到專家決策也存在一些問題：

首先，與行政官員一樣，專家在復(fù)雜的不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)面前，也同樣面臨著知識有限性的困境。一般認(rèn)為，環(huán)境決策中少有系統(tǒng)且充分的知識。雖然專家嘗試通過客觀工具評估風(fēng)險(xiǎn)，但在實(shí)際中這種評估往往忽略了地方社會、政治生態(tài)、倫理價(jià)值問題以及評估決策背后的廣泛公共利益的討論，從而常遭受公眾的質(zhì)疑和不信任。例如，過去在進(jìn)行基因改造產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)評估與決策時(shí)，科學(xué)家往往只集中于如何界定科學(xué)的安全性，而忽略公眾對于倫理、社會、文化等方面的擔(dān)憂（如基因改造產(chǎn)品是否對后代健康影響，政府能否有效管控生物安全等），從而引發(fā)了公眾的不信任或反彈。

其次，專家在環(huán)境影響評估決策中常常有著利益的糾纏。專家憑借其專業(yè)背景成為環(huán)境決策中的學(xué)術(shù)權(quán)威，在進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估及其相關(guān)決策時(shí)理應(yīng)秉持“客觀公正和公眾利益優(yōu)先性”的基本科學(xué)倫理[6]，更好地促進(jìn)公眾利益的實(shí)現(xiàn)。但是，在實(shí)際的決策過程中，一些專家常常違背科學(xué)倫理責(zé)任，被環(huán)境決策中一些不正當(dāng)?shù)睦嫠鶌A持。一些專家“基于個(gè)人利益的考慮，傾向于只將對己有利而不是對社會有利的咨詢意見提供給政府，或者為滿足‘雇主’利益，對環(huán)境決策作出有利于利益集團(tuán)卻有損于公眾利益的評估和咨詢意見”[7]。在這樣的利益糾纏中，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)沫h(huán)評程序可能會流于形式，其科學(xué)性被打折扣，導(dǎo)致了公眾對專家的不信任，增加了地方治理的難度。

二、對改革地方政府環(huán)境決策體制的建議

始于1978年的當(dāng)代中國決策體制改革是中國實(shí)行改革開放政策的重要組成部分，也是政治體制改革的主要內(nèi)容。黨的十三大首次明確提出“黨的決策民主化和科學(xué)化”，十七大報(bào)告又強(qiáng)調(diào)“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，提出推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域是“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度”。十八屆四中全會提出要加快建設(shè)社會主義法治國家，更明確要“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”[8]。地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹中央有關(guān)精神，依法推進(jìn)環(huán)境決策體制改革，消除決策體制的弊端，推動決策的民主化和科學(xué)化進(jìn)程。

（一）建立健全環(huán)境決策的監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)依法決策的制度建設(shè)

強(qiáng)化決策的監(jiān)督機(jī)制和提高決策的法治化水平，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策民主化和科學(xué)化的前提，為此：

1.應(yīng)充分發(fā)揮地方人大在政府環(huán)境決策方面的監(jiān)督作用

地方人大是地方公民參政、議政、監(jiān)政機(jī)構(gòu)，要充分發(fā)揮地方人大在地方政府環(huán)境決策的監(jiān)督權(quán)。首先，地方人大應(yīng)該制定地方環(huán)保法律制度。地方人大在我國《環(huán)境保護(hù)法》等基本法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，有必要行使地方立法權(quán)，制定《環(huán)境保護(hù)條例》、《環(huán)境監(jiān)督條例》等地方性環(huán)境法規(guī)，加大環(huán)境保護(hù)執(zhí)法程序和法律責(zé)任的規(guī)定。其次，實(shí)行地方政府向地方人大環(huán)境報(bào)告制度和述職報(bào)告制度。地方政府應(yīng)按年度向同級地方人大報(bào)告地方環(huán)境質(zhì)量狀況以及防治地方環(huán)境污染和其他公害的決策，并接受地方人大常委會的詢問與質(zhì)詢；地方政府對重大環(huán)境事項(xiàng)、重大環(huán)境污染應(yīng)該進(jìn)行專題報(bào)告，接受地方人大常委會的詢問與質(zhì)詢；地方政府環(huán)境行政負(fù)責(zé)人應(yīng)該按年度進(jìn)行環(huán)境行政述職報(bào)告，接受人大代表的詢問與質(zhì)詢。

2.推進(jìn)依法環(huán)境決策的制度建設(shè)

應(yīng)根據(jù)黨的十八屆四中全會提出要“健全依法決策機(jī)制”的要求，推進(jìn)依法環(huán)境決策的制度建設(shè)。第一，建立環(huán)境重大決策的合法性審查制度，防止官員違法決策、越權(quán)決策。涉及環(huán)境重大決策應(yīng)經(jīng)過地方人大和上級部門的嚴(yán)格審查，不輕易通過具有巨大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和廣泛社會爭議的項(xiàng)目。第二，建立環(huán)境重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。第三，加強(qiáng)廉政法制建設(shè)，斬?cái)喙賳T在環(huán)境決策上的利益鏈條，防止官商勾結(jié)。

3.改革地方官員的政績考核評價(jià)機(jī)制

轉(zhuǎn)變過去片面強(qiáng)調(diào)GDP和經(jīng)濟(jì)增長的官員政績評價(jià)，突出綠色、環(huán)保以及經(jīng)濟(jì)與社會平衡發(fā)展、和諧發(fā)展。根本上緩和地方政府的“壓力型體制”，減少其在環(huán)境決策中的利益沖動。中央也意識到了這個(gè)問題，正逐步改革這種不合理的政績考核評價(jià)機(jī)制。2013年12月，中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，規(guī)定今后對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類考核考察，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價(jià)的主要指標(biāo)，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核[9]。

（二）強(qiáng)化公眾參與力度，完善公眾參與機(jī)制

所謂公眾參與是指“在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵(lì)利害關(guān)系人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與利害相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制”[10]。在當(dāng)代中國，強(qiáng)化公眾參與環(huán)境決策，需要政府以積極、開放、負(fù)責(zé)的心態(tài)來回應(yīng)公民的環(huán)境利益訴求，建立和完善各種公眾表達(dá)機(jī)制，提高環(huán)境信息的公開化程度，依法保障公民的環(huán)境知情權(quán)，從而增進(jìn)政府與公民的相互信任。

1.建立和完善公眾的環(huán)境表達(dá)機(jī)制。國家環(huán)境保護(hù)總局制定并于2006年3月18日起實(shí)施的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》規(guī)定了“調(diào)查公眾意見和咨詢專家意見”、“座談會和論證會”和“聽證會”等三種主要的公眾參與環(huán)評的方式或平臺，今后應(yīng)繼續(xù)完善和利用這些平臺。政府應(yīng)定期或不定期地邀請包括環(huán)境利害人、環(huán)境NGO、學(xué)者專家、法律人士在內(nèi)的公眾參加相關(guān)聽證會、論證會，主動聽取公眾對項(xiàng)目或環(huán)境狀況的評價(jià)，及時(shí)修正和完善環(huán)境影響評估報(bào)告和項(xiàng)目方案。充分發(fā)揮大眾傳媒在公眾表達(dá)的中介與監(jiān)督作用。

2.環(huán)境信息公開，保障公民的環(huán)境知情權(quán)。環(huán)境知情權(quán)，即保證社會公眾獲得與環(huán)境有關(guān)的各種真實(shí)情況的資料的權(quán)利[11]。而環(huán)境知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提是環(huán)境信息公開。1998年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會通過了《奧胡斯公約》（全稱為《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》），其核心就是環(huán)境信息公開。該公約對提高締約國環(huán)境事務(wù)的民主和公開程度、環(huán)境決策過程的透明度等發(fā)揮了積極的作用。針對我國在環(huán)境信息公開程度低，公眾的環(huán)境知情權(quán)難以保障的問題，我們應(yīng)該：

第一，參考《奧胡斯公約》，加強(qiáng)環(huán)境信息公開的立法?，F(xiàn)有的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》僅僅是國家環(huán)?？偩诸C布的部門行政規(guī)章，法律權(quán)威性不足，全國人大應(yīng)考慮推動《環(huán)境信息公開法》的立法進(jìn)程。

第二，結(jié)合全面推進(jìn)政務(wù)公開，進(jìn)一步明確環(huán)境信息公開的范圍及責(zé)任。環(huán)境信息公開的部門不僅包括環(huán)保部門，應(yīng)擴(kuò)大到各級政府及其所有部門，形成多級政府與多部門共享的環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)。具體明確屬于保密范圍的環(huán)境信息的范圍。明確環(huán)境信息公開的責(zé)任追究制度，對不公開、延遲公開環(huán)境信息的領(lǐng)導(dǎo)及工作人員應(yīng)當(dāng)追究其行政責(zé)任、法律責(zé)任。

（三）重建對專家決策的信任，增強(qiáng)決策的科學(xué)性

專家在環(huán)境決策中所遭遇的信任危機(jī)表明，在現(xiàn)有體制下通過專家理性治理的模式去應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)具有其內(nèi)在的缺陷。而專家在環(huán)境決策特別是環(huán)評程序中，發(fā)揮著不可替代的作用。因此，必須重建專家決策的信任，思路如下：

1.建立專家回避制度。專家在參與環(huán)評時(shí)，如果與所評估的事項(xiàng)存在法律上或事實(shí)上的利益關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)提前提出并進(jìn)行回避，防止其利益關(guān)聯(lián)影響環(huán)評的科學(xué)性。

2.形成不同領(lǐng)域、不同學(xué)科的專家協(xié)同參與環(huán)境決策的專家治理模式。應(yīng)從社會公共利益的角度全面考慮到?jīng)Q策對環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、道德、倫理及文化的影響，因此應(yīng)當(dāng)把不同學(xué)科背景的專家組織起來進(jìn)行協(xié)同評估與治理。

[1]張玉林.環(huán)境抗?fàn)幍闹袊?jīng)驗(yàn)[J].學(xué)海，2010，（2）.

[2][美]戴維·米勒，韋農(nóng)·波格丹諾主編.布萊克維爾政治學(xué)百科全書（修訂版）[M].鄧正來，編譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，2002.196.

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[6]劉大椿.科學(xué)倫理:從規(guī)范研究到價(jià)值反思[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)，2001，（2).

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[8]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].新華網(wǎng)，2014-10-28.

[9]中組部.關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知[EB/OL].人民網(wǎng)，2013-12-10.

[10]王錫鋅主編.行政過程中公眾參與的制度實(shí)踐[M].中國法制出版社，2008.2.

[11]劉 萍，陳雅芝.公眾環(huán)境知情權(quán)的保障與政府環(huán)境信息公開[J].青海社會科學(xué)，2010，（2）.